淺析基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況及對策

1、    淺析基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況及對策    溫少平摘 要 我國于2014年1月1日起在全國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)正式實施了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本規(guī)范（試行）（以下簡稱內(nèi)控規(guī)范），至今已有一年多。在基層行政事業(yè)單位，腐敗、違紀等現(xiàn)象屢屢發(fā)生，內(nèi)控制度執(zhí)行力度不甚理想。本文結合當?shù)貙嶋H，針對基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的落實情況和存在的問題進行簡要分析，并提出意見和建議。關鍵詞 基層行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 執(zhí)行情況 對策一、前言2015年，是十八大掀起“反腐風暴”后的關鍵之年，亦是我國反腐的突破之年。筆者根據(jù)中央紀委網(wǎng)站發(fā)布的860起案件的通告情況進

2、行分析發(fā)現(xiàn)，2015年查處的發(fā)生在群眾身邊的“四風”和腐敗問題中，六成以上涉及基層干部，而涉及國家下?lián)苤粱鶎拥膶ｍ椯Y金和津補貼的問題超過300起，成為基層腐敗的高發(fā)地（如表1）。筆者認為，諸案例之所以出現(xiàn)，除了因為當事人自身素質(zhì)問題之外，其中一個很重要的誘因就是監(jiān)督不力，即單位內(nèi)部控制缺失或執(zhí)行不到位。十八屆四中全會指出，加快推進反腐敗國家立法，意在將權力關進制度的籠子里。而行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身就是將權力關進制度的籠子里，形成不敢腐、不能腐、不易腐的一種落地機制。但是我國內(nèi)控規(guī)范自2012年12月29日發(fā)布，2014年1月1日實施以來，其執(zhí)行效果如何？存在哪些突出

3、問題？今后還要哪些改進？尤值得我們?nèi)リP注。二、當前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況和存在的問題2015年1月31日，首份關于我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制調(diào)研報告中指出，當前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況不容樂觀，要表現(xiàn)為：一是大部分行政事業(yè)單位尚未按內(nèi)控規(guī)范的要求在本單位落實制度建設；二是關于內(nèi)部控制建設的計劃未明確；三是形式化。筆者結合當?shù)貙嶋H情況，對基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制執(zhí)行情況及存在的問題進行分析。（一）單位負責人普遍重視不夠內(nèi)部控制內(nèi)容建設的核心是“控權”，難點是“制衡”，但關鍵是“一把手”。根據(jù)內(nèi)控規(guī)范要求，單位負責人是本單位內(nèi)部控制建立健全和有效實施的主要負責人。因此這項工

4、作，只有“一把手”的強勢推進，才能有效推動，各方面的積極性才能夠有效調(diào)動起來。但是當前基層各單位負責人仍缺少積極正視的態(tài)度，有些潛意識里仍保有靜觀、慢作為，甚至有些還是“上有政策下有對策”的心態(tài)。（二）配套的宣傳工作“雷聲大雨點小”近三年來，我國財政部針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制先后出臺了內(nèi)控規(guī)范和關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見，可見中央對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重視和決心，但是實際傳達到基層的效果和執(zhí)行力度不大，仍是層層減弱的勢頭。尤其在基層很多行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制基本知識了解甚少，比如由誰來控制，控制什么，怎么控制，為什么控制仍是不清晰；有些單位將單位的內(nèi)部制度與內(nèi)部控制混

5、為一談，或者將內(nèi)部控制誤解為是財務部門或財務人員之事等，甚至有些單位看似各項制度齊全，但是那些制度無非是各領導者推卸責任的擋箭牌和防霧彈。當上頭部門和外部審計來檢查時，就拿出一大堆的制度，從而擋過了內(nèi)部實際的虛假和亂象，如果擋不了了，就將責任推給下級。將制度流于形式，將制度束之高閣是很普遍的現(xiàn)象，有制度，沒學習、沒培訓在基層是大流。例如，某單位2015年11月18日發(fā)布了該單位的內(nèi)部控制實施辦法，可是過去了半年多，該單位從沒組織過一次學習和培訓，甚至要下發(fā)給下級的文件至今仍在該單位的文件柜里。然而內(nèi)部控制建設是一個全面又系統(tǒng)的工程，它需要上下級各部門通力合作，需要單位負責人的直接負責，需要單位

6、全體員工的共同參與，從而形成“人人學內(nèi)控，處處講內(nèi)控”的良好氛圍。（三）基層實際執(zhí)行內(nèi)控能力和內(nèi)控要求還存在很大的差距1.基層崗位設置和人員配置欠合理。在基層行政事業(yè)單位普遍存在著一些亂象。小單位的，因編制等原因，人員緊張。在各縣級的小單位及基層站所，一人身兼數(shù)職是普遍的現(xiàn)象，以致所謂的崗位之間“相互分離、相互制約和相互監(jiān)督”終究成為空談。例如，筆者所在地的一些基層小單位，加上單位負責人只有23人的單位就較多，這樣的情況，不僅ab崗無法執(zhí)行，甚至單位負責人也陷入了既當領導又當兵，財務業(yè)務一把抓的局面。小單位形成了“一言堂”，所謂的職責分明，內(nèi)部牽制，都成了空談和無奈。以致近幾年來，小單位腐敗、

7、違紀現(xiàn)象屢有發(fā)生，如筆者所在地的縣紅十字會、縣殘聯(lián)和縣扶貧辦等。大單位的，崗位間又缺乏相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)，推諉與扯皮等慢作為亂象叢生。有些發(fā)現(xiàn)上一個環(huán)節(jié)出了差錯或漏洞，下一個環(huán)節(jié)的崗位人員也會出于各方面的考慮，既不加以言明，更不用說制止、糾正和補漏。2.基層財務人員綜合素質(zhì)不高，隊伍不健全。財務人員是一個單位的“控制師”和“領航員”，財務人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力對單位起著至關重要的作用，尤其是當今經(jīng)濟時代，財經(jīng)領域風起云涌，行政事業(yè)單位財會人員不再是以前單一的報賬、記賬和核算，時代迫切要求財會人員從核算型向管理服務型轉變，從埋頭記賬向抬頭想問題和思考管理問題轉變。但是因各種原因，基層財務人員基本素

8、養(yǎng)、業(yè)務技能和綜合素質(zhì)普遍不高，財務隊伍良莠不齊。因此，中央、財政部及單位應充分認識這個問題，在加大對基層財務人員提升和培訓力度的同時，引導和激勵他們始終保有財務人員勤思善學、刻苦鉆研和愛崗敬業(yè)的精神，以適應新時代經(jīng)濟發(fā)展的需要，以更好地助推單位內(nèi)部控制的執(zhí)行和落實。3.基層干部作風有待改進。或許是“山高皇帝遠”，又或許是“上梁不正下梁歪”，近幾年來，基層作風較差，給群眾帶來了極差的影響。例如，有的搞“雁過拔毛”，挖空心思虛報冒領、克扣甚至侵占惠農(nóng)專項資金、扶貧資金；有的在救濟、補助上搞優(yōu)親厚友、吃拿卡要；有的執(zhí)法不公等等?，F(xiàn)在基層村鎮(zhèn)就存在三大主要問題：一是選舉問題。話說是民主選舉，但是到了

9、下面金錢主義和宗族主義為主流。二是村支書選任問題，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)凡選任為村支書的就是長任制，缺乏考核和監(jiān)督機制。三是入黨問題。走官僚主義和形式主義，入選黨員沒按黨章規(guī)定，沒考察，純走形式、走官僚。以上種種陋習正是導致腐敗的根源，從另一面也表現(xiàn)了基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺位。三、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議和意見（一）上級部門應加大宣傳和執(zhí)行力度，促進基層行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的實施制度的生命力在于執(zhí)行，制度的權威力也在于執(zhí)行。內(nèi)部控制是保障組織權力規(guī)范有序、科學高效運行的有效手段，也是組織目標實現(xiàn)的長效保障機制。中國有句古語：“一鼓作氣，再而衰，三而竭。”當下我們要注意的就是防范將內(nèi)控制度流于形

10、式和上有政策下有對策的態(tài)度；尤其是上級部門應起到好的帶頭表率和指導作用，在積極加強宣傳和業(yè)務指導的同時，引導各基層單位負責人樹立起積極負責的態(tài)度，促使他們直接參與到內(nèi)部控制建設過程中，并提供必要的人力、物力支持，以保證內(nèi)部控制建設健康有序推行。（二）牽頭部門應加強引導，促使單位不斷完善其內(nèi)控制度和辦法內(nèi)部控制不是一制定就是一成不變的制度，它是與單位所處環(huán)境、業(yè)務特點、復雜程度以及風險管理等相匹配的制度。因此，建議中央內(nèi)控辦應及時對各單位加以引導，并結合當前執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，指導單位對現(xiàn)有的辦法進行修訂、調(diào)整和完善，并根據(jù)內(nèi)控辦法和相關內(nèi)控制度的變化及時補充完善內(nèi)控操作規(guī)程，以健全單位

11、內(nèi)部管理制度體系框架，不斷優(yōu)化、完善制度內(nèi)容設計，從而提升單位內(nèi)部管理水平及廉政風險防控。另外，應根據(jù)內(nèi)控信息化要求，及時為基層內(nèi)部控制的信息化建設提供便捷統(tǒng)一的服務平臺。（三）單位應結合自身實際，建立內(nèi)控考核評價體系首先建議內(nèi)控辦充分調(diào)研，盡早擬定和實施考核評價辦法，以促使各單位逐步建立一套符合各單位業(yè)務特點的，科學、合理、嚴謹、公平的考核評價指標體系。同時，逐步完善內(nèi)控考核評價的結果應用機制。如與年度考核、干部選拔任用和獎懲有效銜接，通過內(nèi)部控制的內(nèi)外部監(jiān)督，為基層搭建完善有效的內(nèi)控驗證機制。另外，積極探討優(yōu)化基層行政事業(yè)單位機構設置、職能配置和工作流程，以進一步完善基層行政事業(yè)單位的決策

12、權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，從而建立起既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制。（四）建議推行會計委派制針對當下基層的現(xiàn)狀，筆者建議縣級機關事業(yè)單位應推行會計委派制。近幾年來，有些地方為了加強對各行政事業(yè)單位經(jīng)濟活動的審核和監(jiān)督，推行會計核算中心統(tǒng)一核算制度。但是筆者認為其治標不治本，其不但減弱了單位財務人員的監(jiān)督和核算職能，甚至引起了另一方面的腐敗。因為會計核算中心只負責審核，而不負責管理，這樣的模式只會加快減弱單位財務人員的業(yè)務能力和管理能力。在筆者所在地，就有很多單位的財會人員，現(xiàn)今已弱化到不但不會編制預算和預算報表，還有一些單位的會計人員已不會記賬，更別提財會人員為單位的經(jīng)濟活動提出合理的建設性意見，而基層以下乃至村級財務更是不容樂觀。會計委派制不僅有利于國家加強對會計人員的培訓和管理，更能加強對會計的考核和監(jiān)督，同時，使會計人員獨立于單位領導者的主觀意識之外，更能有效地保證會計的獨立性和真實性，從而進一步完善和執(zhí)行內(nèi)部控制。四、結束語基層腐敗直接侵害群眾的切身利益。筆者認為，解決基層侵害群眾利益問題，根本上要靠制度。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制作為一種重要的制度安排，其本身