公路管理工作常見五大訴訟風險及防范

1、公路管理工作常見五大訴訟風險及防范筆者作為一名公路交通專業(yè)的執(zhí)業(yè)律師，在數(shù)年來辦理的大量涉路糾紛 訴訟案件中，總結(jié)出公路管理工作中常見的五大訴訟風險，并分別提出 防范意見，供公路管理機構(gòu)進行參考，盡量避免涉路糾紛或敗訴的發(fā)生。一、地面施工致人損害的訴訟風險。主要表現(xiàn)在公路的施工及養(yǎng)護過程中不按規(guī)定設置標志牌，導致過往車 輛或行人受到損害，產(chǎn)生糾紛。中華人民共和國公路法第32條、第39條；道路交通安全法實施 條例第35條都規(guī)定道路養(yǎng)護施工單位在道路上進行養(yǎng)護、維修時， 應當按照規(guī)定設置規(guī)范的安全警示標志和安全防護措施。這是法律法規(guī) 規(guī)定的義務，違反該義務，則存在過錯。而根據(jù)法律規(guī)定，此類案件適

2、用過錯推定責任的歸責原則，即如果施工單位不能證明自己沒有過錯， 就要承擔責任。盡管施工安全警示標志牌設置后，容易遭到損毀或盜竊，但標志牌設置 成本較高，但這不可能成為糾紛發(fā)生后的免責事由。為預防此類訴訟風險，要做到:1、嚴格按照道路交通標志標線規(guī)定的標志設置原則，充分考慮在動態(tài)條件下發(fā)現(xiàn)、判斷標志及采取行動的時間和前置距離，在施工路段 兩端設置必耍的警示標志牌，并設置防圍設施。2、標志的外觀及樣式必須按道路交通標志和標線規(guī)定的樣式進行 制作。這是該國家標準中的強制性規(guī)定，如果違反了，受害人可以以不 符合國家強制性標準進行抗辯。因此，切不可自行亂設計警示標志樣式。3、設置時要根據(jù)實際情況，設置相

3、應的警示標志，不可隨意設置。如 左道封閉，就不可擺放一右道封閉的標志。4、設置標志，可根據(jù)道路交通情況實際情況選擇標志的使用或選擇標 志位置的擺放。有條件的，盡量按道路交通標志和標線提示附錄中 的道路施工安全設施設置示例進行設置。當然，該道路施工安全 設施設置示例并非強制性的。5、在設置標志問題及設置后的管理上，雖然會耗費一定的人力和物力, 但是是很有必要的。二、道路管理瑕疵致人損害（又稱物件致人損害）的訴訟風險。此類案件主要表現(xiàn)形式有三類：一是路面遺落物、拋灑物致人損害。如公路上遺落的石頭導致交通事故, 公路上拋灑的碎石或滴漏的重油導致交通事故。二是在公路上人為堆放物品致人損害。如在公路邊建

4、房時在公路上堆放 建筑材料，在公路上打場曬糧，在公路上人為設置障礙物，都會導致交 通事故。三是公路管理機構(gòu)的公路養(yǎng)護、管理工作中存在過失致人損害。如路上 有影響到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等沒有及時進行維修，對應半設 置的交叉路口標志、橋梁限載標志、上跨構(gòu)筑物限高等標志沒有進行設 置，路樹或樹枝倒塌致人損害等等。根據(jù)最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解 釋規(guī)定，道路管理瑕疵致人損害應當承擔的責任是民事賠償責任，而 非行政賠償責任。根據(jù)該解釋的規(guī)定，公路管理機構(gòu)要免責，必須要證 明a己沒有過錯。也就是說，此類案件的歸責原則仍然是過錯推定責任, 如果不能證明自己沒有過錯，就要承

5、擔責任。要避免此類訴訟的風險，要做到以下幾點：1、勤勉履行對公路的巡查、維護和管理義務。對任何職責范圍內(nèi)的安 全隱患都要及時進行整改。全面、正確、及時履行法律法規(guī)賦予的職責, 是避免此類訴訟風險的根本所在。2、要制訂公路小修保養(yǎng)作業(yè)標準。特別要結(jié)合本地列養(yǎng)公路行政等級、 技術(shù)等級、路面狀況等實際情況，重點明確對列養(yǎng)公路日常養(yǎng)護中的對 公路清掃的頻率。要做好日常養(yǎng)護（公路清掃）的養(yǎng)護記錄。因?qū)β访?拋灑雜物、滴漏油污等不可能做到隨時清除，根據(jù)交通部對公路養(yǎng)護 技術(shù)規(guī)范的解釋（交通部關于對關于請求明確公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范 有關條款含義的緊急請示的答復），“及時”不等于于“隨時”，如 果公路養(yǎng)護單位按照

6、規(guī)定的頻率或有關工作要求做到了定期清掃，不能 認為其“疏于養(yǎng)護”，因此，日常養(yǎng)護記錄作為原始證據(jù)是證明已經(jīng)履 行了定期清掃義務的重要證據(jù)。3、要制定公路路政巡查標準，明確路政巡查頻率（每周巡查天數(shù)、每 天巡查次數(shù)、每次巡查線路數(shù)等），對路政巡查的情況進行詳細記載。 公路管理機構(gòu)不可能對公路全線進行全方位全時段的監(jiān)控，只要按規(guī)定 履行了路政巡查義務，也不能認定為疏丁管理。而路政巡查記錄也是證 明公路管理機構(gòu)履行了路政巡杳義務的重要證據(jù)。4、公路路政管理部門發(fā)現(xiàn)對路面人為堆放的建筑材料、打場曬糧或其 他障礙物，必須按照公路法和道路交通安全法的規(guī)定，履行管 理職能，做好調(diào)查取證，查明違法行為人的基本

7、情況及違法事實后，依 法責令違法行為人改正交通違法行為，責令恢復原狀，可以給予5000 元以下行政處罰。下發(fā)并送達相關法律文書后，公路管理機構(gòu)的法定職 責履行完畢，不再存在過錯。上述法律文書也是公路管理機構(gòu)履行了路 政管理職責的重要證據(jù)。5、根據(jù)國務院對交通部門和公安部門的分工，路障管理由公安交通管 理機關負責。公路管理機構(gòu)采取了上述法定行政措施后，如果違法行為 人仍未改正違法行為，公路管理機構(gòu)可以書面函告公安機關交通管理部 門進行管理或進行清除。公路管理機構(gòu)沒有強制清除障礙物的權(quán)力，如 果違法強制清除，給相對人造成損失的，要承擔行政賠償責任。三. 公路工程項目招投標或分包勞務工程中的人身損害

8、賠償訴訟風險。 最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律問題若干問題的解 釋中明確規(guī)定：雇員在從事雇傭活動中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害, 發(fā)包人、分包人知道或者應當知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務的雇主沒有相 應資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任。因此，如果在公路工程項目招投標或承包、分包工程中，如果將工程發(fā) 包或分包給沒冇相應資質(zhì)或安全生產(chǎn)條件的，都要與雇主承擔連帶賠償 責任。如某路橋公司在一橋梁拆除工程的施工中，由某包工頭帶領農(nóng)民 工進行拆除作業(yè)，作業(yè)中某農(nóng)民工摔到橋下受傷，該路橋公司因?qū)趧?工程發(fā)包給不具備資質(zhì)的包工頭，被判與包工頭對農(nóng)民工的損害承擔連 帶賠償責任。工作實際

9、中，此類由不具備任何資質(zhì)的包工頭承接勞務工程的情況比比皆是。此類風險的防范措施主要是：1、公路管理機構(gòu)在行使公路建設工程項目或公路養(yǎng)護工程項目的業(yè)主職能、對項冃進行發(fā)包時，一定要審核投標單位的施工資質(zhì)，不得將項m發(fā)包給不具備相應資質(zhì)的施工單位。2、施工單位在分包勞務工程時，不可再與包工頭打交道。“包工頭”在很多地方已經(jīng)退岀了建設市場。施工單位一定要與具備營業(yè)資質(zhì)和條件的勞務公司簽定勞務合同。u1路政許可中的行政訴訟風險o路政許可行為也是具體行政行為。行政許可法規(guī)定，行政機關違法 實施行政許可，給當事人的合法權(quán)益造成損害的，應當依照國家賠償法 的規(guī)定給予賠償。路政許可中，存在的違法實施許可的主要

10、現(xiàn)象有：1、對不需要取得許可的事項進行許可。如有的公路管理機構(gòu)對在公路 兩側(cè)進行建房進行許可。事實上，根據(jù)公路法規(guī)定，公路兩側(cè)建筑 控制區(qū)內(nèi)禁止修建任何建筑物或構(gòu)筑物，是禁止性行為，如果加以許可, 則是違法許可。公路兩側(cè)建筑控制區(qū)以外進行建房，路政管理機構(gòu)進行 許可則缺乏法律法規(guī)依據(jù)。路政管理部門的職責是對建筑的間距進行控 制，并且防止對應進行建設出現(xiàn)“街道化”即可。2、濫發(fā)許可證件。如很多路政管理機構(gòu)在檢查在途超限運輸車輛時， 收取賠（補）償費后，為超限車輛補發(fā)通行證。事實上，通行證 就是一種許可證件。路政許可應當依申請進行，未申請就不存在許可。 途中處理后主動發(fā)放通行證不符合行政許可法的規(guī)

11、定。3、不按法定的權(quán)限進行受理或許可。路政管理規(guī)定和超限運輸 行駛公路管理規(guī)定等行政規(guī)章對路政許可的實施機關及權(quán)責進行了明 確劃分，但現(xiàn)實中普遍存在不按規(guī)定的權(quán)限進行受理或許可的情況。主 要表現(xiàn)在一是縣級公路機構(gòu)以自己名義對超限運輸車輛實施許可，而根 據(jù)國家規(guī)定，縣級公路管理機構(gòu)并沒有許可實施權(quán)。再如砍伐公路行道 樹的許可，國道和省道的，由省級公路管理機構(gòu)來受理和許可，但是許 多縣級公路管理機構(gòu)卻進行受理再逐級上報地市公路管理機構(gòu)和省級 公路管理機構(gòu)。事實上，根據(jù)行政許可法規(guī)定，縣級公路管理機構(gòu) 在受理時應以不屬于本機關職權(quán)范圍為由，即時作出不予受理決定，告 知直接向省級公路管理機構(gòu)申請。4、

12、不按行政許可法規(guī)定的程序發(fā)放相關許可文書。相關的許可文 書是路政管理機構(gòu)證明其正確按程序?qū)嵤┝嗽S可的重要證據(jù)，沒有這些 程序上的證據(jù)，如果遭遇到行政訴訟，必然會因程序不合法遭到敗訴。 預防上述路政許可中存在的行政訴訟風險的方法主要是：1、嚴格按照國家規(guī)定的路政許可實施機關的權(quán)責劃分，來進行受理和 許可。2、嚴格按照行政許可法及交通行政許可實施程序規(guī)定規(guī)定的 程序來進行許wo五.公路使用性質(zhì)及行政等級變更時不依法定程序進行引發(fā)的訴訟風 險。公路使用性質(zhì)變更主要表現(xiàn)在集鎮(zhèn)過境路段經(jīng)協(xié)商變?yōu)槌擎?zhèn)街道，導致 管理主體發(fā)生變更。公路使用性質(zhì)變更為城鎮(zhèn)街道，應當依法進行，法 律沒有規(guī)定的，應當以約定或上級

13、政策進行。如湖北省公路路政管理 條例規(guī)定，公路使用性質(zhì)發(fā)生變更，須報省交通行政主管部門批準， 并依法辦理公路產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)。也就是說，凡是沒有報湖北省交通廳批 準的直接經(jīng)過協(xié)商改由城建部門養(yǎng)護管理的行為，非法定變更行為。這 些路段上因養(yǎng)護或管理瑕疵出了事故，公路管理機構(gòu)仍然是賠償?shù)闹?體。公路行政等級的變更應當依照公路法進行。未按公路法規(guī)定的 程序進行的行政等級的變更，是無效的變更。如本律師辦理的一個案子 中，某縣原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責管養(yǎng)的某鄉(xiāng)道被該市交通局及市計劃發(fā)展改 革委員會聯(lián)合發(fā)文，變更為縣道，并上報省公路局為列養(yǎng)公路，而該路 事實上仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責管養(yǎng)。該路上恰因管理瑕疵發(fā)生交通事故，縣

14、公路段被認為是該路的管養(yǎng)單位而被列為被告。筆者以該路的行政等級 變更未經(jīng)過法定的變更程序，即應當由縣政府上報市政府批準并報省交 通廳備案才可牛效為由，認為市交通局與市計劃發(fā)展改革委員會的變更 該公路行政等級的文件無效，該公路在法律性質(zhì)上仍屬鄉(xiāng)道，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人 民政府管養(yǎng)。法院采納了本律師的主張。預防此類訴訟風險，要做到“有法必依”，按法律法規(guī)規(guī)定辦理變更手 續(xù)，并在移交時簽定好移交協(xié)議。最后，再談談公路管理機構(gòu)如何減少訴訟風險的策略問題。當前，公路管理機構(gòu)在公路的維護和管理過程中，除了確實存在過錯外, 大量沒有過錯也被判承擔賠償責任，造成“粘路就當被告、當被告就擔 責”的被動局面。究其主要原因：一

15、是公路管理法律法規(guī)立法上有待于進一步完善，有限的權(quán)和無限的責 之間的矛盾日益尖銳，這一矛盾十分不利于公路這公共服務設施的健 康發(fā)展。二是廣大社會公眾、學者、律師及法官對公路管理責、權(quán)、利理解上的 偏差。尤其是如南京機場高速公路物件致人損害之類判例的大量出現(xiàn)， 加快了片面強化公路管理機構(gòu)責任的負面影響力。三是法院順利結(jié)案的需要。法院一般都認為公路管理機構(gòu)賠付能力強， 讓公路管理機構(gòu)承擔一定責任，有利于案件的結(jié)案。四是公路管理機構(gòu)自身對公路法制的不夠重視，不注重公路法律專業(yè)人 才的培養(yǎng)，造成聘請的律師不懂路，懂路的專家不懂法。為改變當前這種被動現(xiàn)狀，本律師認為，公路管理機構(gòu)除了要進一步規(guī) 范公路管理各項工作、勤勉履行法定職責外，要注意以下幾點： 一是在公路管理的立法上要做到堅持“責權(quán)利一致”的原則，條款上盡 量詳細，文字上用詞規(guī)范無歧義。爭取權(quán)利解釋部門對歧義法條作出有 利解釋。二是對涉路案件，依照事實和法律應當勝訴、卻沒取得勝訴結(jié)果的，一 定要把訴訟進行到底。改變法官的一些觀點是需要長久的時間和耐力 的。事實證明，涉路案件中，公路管理機構(gòu)勝訴的案子大都經(jīng)歷了反復 的一審、二審和再審，才取得最終的