從管控到治理：德國大學(xué)管理模式歷史變遷研究

1、    從管控到治理德國大學(xué)管理模式歷史變遷研究    摘要：大學(xué)管理是當(dāng)今世界高等教育研究的熱點。德國大學(xué)經(jīng)歷了三種管理模式的時代變遷：傳統(tǒng)上的國家和教授雙元管理模式；20世紀(jì)60年代的集體決策模式；20世紀(jì)90年代以來的利益相關(guān)者共同治理模式。德國大學(xué)管理的變遷體現(xiàn)著時代對大學(xué)的要求，是不同利益相關(guān)者相互博弈的過程，其中體現(xiàn)著權(quán)力的相互制衡與監(jiān)督的理念，這符合現(xiàn)代大學(xué)管理的精神。關(guān)鍵詞：德國高等教育，大學(xué)治理，管理模式近些年來，“治理”成為學(xué)界熱門的研究話題。對“治理”的研究涉及到政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域，其對“治理”的闡釋角度也不盡相同。在全球治

2、理委員會的定義中，“治理”是個體或各種公私機構(gòu)管理共同事務(wù)的總和，它是一種通過共同合作來協(xié)調(diào)各種利益和沖突的過程。它包括正式的規(guī)章制度和執(zhí)行機構(gòu)，也包括經(jīng)機構(gòu)及其成員同意的、符合他們利益的非正式安排。1從這個概念可以看出“治理”的一個關(guān)鍵意涵是“多主體、多中心共同管理”。2“治理”不同于統(tǒng)治、管制等從上到下的、等級色彩濃厚的概念，“治理”的主體是平等的、多元的、共存的、具有共同利益的共生網(wǎng)絡(luò)?！爸卫怼钡臋C制是協(xié)調(diào)和合作的，而不是簡單的行政命令式的。治理講究的是“協(xié)商共治”3，它解構(gòu)了傳統(tǒng)政治中的秩序、規(guī)律、權(quán)威等概念，具有了后現(xiàn)代主義中的不確定性、多元論、合作共治的特點。4在全球高等教育發(fā)生急

3、劇變革的今天，高等教育進入大眾化時代，學(xué)生人數(shù)劇增，教育系統(tǒng)急劇膨脹，大學(xué)的國際化腳步加快，知識生產(chǎn)方式發(fā)生變革，這就要求大學(xué)組織內(nèi)部、大學(xué)和社會產(chǎn)生更多的合作，以此適應(yīng)大學(xué)的發(fā)展。在歐洲，英國、荷蘭等國家屬于大學(xué)改革的先行者，而德國大學(xué)在改革上由于強大的傳統(tǒng)力量牽制而動作緩慢，屬于后來者。5本文依據(jù)大學(xué)改革中的權(quán)力主體的關(guān)系和合作機制的變化，探尋德國大學(xué)管理模式的歷史變遷。一、國家主義下的雙元管控模式按照克拉克的經(jīng)典權(quán)力分布三角理論，德國傳統(tǒng)大學(xué)的管理模式是典型的國家具體控制（detailregulierung）和大學(xué)教授學(xué)術(shù)自我管理相結(jié)合。6德國大學(xué)從一開始建立時，就帶有鮮明的國家主義色彩

4、。早期的博洛尼亞大學(xué)和巴黎大學(xué)等中世紀(jì)大學(xué)，不論其組織結(jié)構(gòu)是“學(xué)生中心型”，還是“教師中心型”，它們都不是由誰創(chuàng)辦起來的，而是自然形成的，而德國的大學(xué)建立則恰好相反，它主要是靠王室的捐贈建成的。7中世紀(jì)的德國處于四分五裂的狀態(tài)，各個諸侯國都希望通過興辦大學(xué)來吸引并培養(yǎng)人才，以達到富國強兵的目的。因此，邦國成為了大學(xué)的投資人。這里要指出，中世紀(jì)初期的大學(xué)設(shè)立都要經(jīng)過教皇的許可，并受到教會的控制。到了中世紀(jì)后期，大學(xué)逐漸擺脫教會的控制，教會的影響力被諸侯對大學(xué)的影響所替代。特別是在宗教改革后，諸侯國用沒收的教會資產(chǎn)來資助大學(xué)，更進一步加強了對大學(xué)的影響，大學(xué)成為了國家機構(gòu)，逐步淪為國家的“婢女”。

5、8到了17、18世紀(jì)，大學(xué)里的校監(jiān)（kurator）由原來的教會派遣改為國家派遣，大學(xué)的國家化色彩更濃厚了。到了19世紀(jì)，普魯士的文化國家觀要求國家將保護并促進文化機構(gòu)、藝術(shù)、教育、科研等事業(yè)作為國家義不容辭的義務(wù)，因此國家對大學(xué)的管理也日趨制度化了。9國家通過宏觀調(diào)控和委派管理來實現(xiàn)對大學(xué)的控制：一方面國家通過立法規(guī)定了大學(xué)作為國家機構(gòu)和社團法人的雙重地位，并對大學(xué)的課程、考試、科研等事務(wù)提出原則性的要求；另一方面，國家通過派遣學(xué)監(jiān)（kurator）對大學(xué)的經(jīng)濟和人事事務(wù)實行直接管理。1945年以后，校務(wù)長（kanzler）取代學(xué)監(jiān)成為國家派駐到大學(xué)參與大學(xué)管理的官員。相比于學(xué)監(jiān)不同的是，校

6、務(wù)長的身份發(fā)生了改變，此時他不只是純粹的國家官員，而且是大學(xué)的管理層成員之一，代表國家管理大學(xué)的財政，擁有大學(xué)財政計劃的否決權(quán)，同時行使人事監(jiān)督權(quán)。10校務(wù)長是由國家派駐的，而不是經(jīng)由院校選舉出來的。因此在財政事務(wù)決策中他是獨立的，只對國家負(fù)責(zé)。校務(wù)長長期任職，不用像校長那樣輪崗，對大學(xué)的重大和長期決策會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。盡管院校自治權(quán)相比于國家權(quán)力來說很弱，但是學(xué)術(shù)事務(wù)則是大學(xué)教授的領(lǐng)地。教授在涉及到教學(xué)和科研的事務(wù)上享有絕對的控制權(quán)，這也是洪堡大學(xué)理念的核心之一：學(xué)術(shù)自由。以講座制為基礎(chǔ)的研究所成為教授的城堡，形成了成千上萬的小型壟斷組織。11教授負(fù)責(zé)研究所的資金分配、課程設(shè)置、科研事務(wù)，并組

7、成學(xué)術(shù)評議會（senat）來管理學(xué)部一級的學(xué)術(shù)事務(wù)，負(fù)責(zé)推薦空缺講座職位的候選人，選舉學(xué)術(shù)評議會主席。學(xué)校一級的大評議會也由教授來主導(dǎo)，但其權(quán)限很小，只負(fù)責(zé)提供校長人選，最后的任命還是由政府來進行。因此，德國大學(xué)就形成了一種“啞鈴式”的管理結(jié)構(gòu)，12處于兩端的國家和教授擁有實權(quán)，本文中的大學(xué)管理既包括大學(xué)外部管理，也包含大學(xué)內(nèi)部管理。而中間的院校管理層對上對下都沒有實質(zhì)性的權(quán)力。大學(xué)的自治力量虛弱，國家作為外部力量就有機會參與大學(xué)管理，13并使這種管理具有了合法性。按照洪堡的理念，大學(xué)不論對內(nèi)還是對外都應(yīng)該擁有高度的自治，不應(yīng)該受到任何干涉，包含教會、國家等，但是洪堡對國家的實際態(tài)度和他自治的

8、理念卻又是自相矛盾的。他一方面對國家充滿不信任感，另一方面又確保了國家擁有對大學(xué)的干涉權(quán)（eingriffsrecht），比如在選舉評議會和大學(xué)校長時承認(rèn)國家的任命權(quán)和否決權(quán)。洪堡這種做法的邏輯在于，他認(rèn)為國家雖然會損害學(xué)術(shù)自由，但是大學(xué)自身也會危及學(xué)術(shù)自由，因為各個學(xué)院容易形成獨立的堡壘，學(xué)院教授們?yōu)榱司S護自己的地位也會打擊新思想的出現(xiàn)。因此洪堡想借由國家的力量來抑制學(xué)院（具體到教授）的力量。他要尋求各種力量間的平衡，達到國家和學(xué)術(shù)（教授力量）互相牽制的目的，但是結(jié)果卻并不平衡，國家力量在大學(xué)管理結(jié)構(gòu)中占了上風(fēng)。14這種“國家官僚教授”管理模式，看似是國家和教授（學(xué)術(shù)寡頭）的“二人轉(zhuǎn)”，教授

9、在學(xué)術(shù)領(lǐng)域享有自治權(quán)，但又本身具有國家公務(wù)員的身份，其自身的自由就有了邊界，即不能損害國家的利益。19世紀(jì)90年代的“阿龍斯事件”和20世紀(jì)初的“施潘事件”便說明，教授的學(xué)術(shù)自治也會因國家利益的名義受到干涉。所以教授的自由完全限制在學(xué)術(shù)領(lǐng)域。雖然這時的大學(xué)被冠以教授大學(xué)，但治理的主體依舊是國家，這似乎又像一出“雙簧”，教授在前面張嘴表演，但是發(fā)聲的卻是后面的國家。需要注意的是，這一階段，市場在傳統(tǒng)的德國的大學(xué)管理中并未發(fā)揮作用。按照克拉克的大學(xué)管理模型，德國大學(xué)屬于典型的國家模式，德國大學(xué)在歷史上的絕大多數(shù)時期不受政府外的社會經(jīng)濟需求的影響。大學(xué)是研究高深學(xué)問的地方，洪堡大學(xué)理念也強調(diào)學(xué)術(shù)孤獨

10、，強調(diào)教學(xué)與研究相結(jié)合，并不關(guān)注大學(xué)的社會服務(wù)職能。此外，由于大學(xué)是由國家控制的，大學(xué)不依賴第三方資助和通過社會服務(wù)來獲得資金，因此也不去關(guān)心市場，其不會對市場做出正確的反應(yīng)和決策。在傳統(tǒng)的大學(xué)系統(tǒng)內(nèi)，是不存在市場這個概念的。15二、民主浪潮下的集體決策模式從柏林洪堡大學(xué)開始，到20世紀(jì)60年代，雖然高等教育系統(tǒng)發(fā)生了劇烈變化，但洪堡模式的德國大學(xué)管理主體和機制并沒有發(fā)生根本性的變化，依舊遵循著國家教授的雙元管理模式。進入60年代以后，世界范圍的民主化浪潮高漲，德國也爆發(fā)了“68學(xué)運”。學(xué)運學(xué)生批評當(dāng)時的大學(xué)依舊延續(xù)著百年前的洪堡大學(xué)模式，教授作為學(xué)術(shù)寡頭把持大學(xué)，非教授教師群體和學(xué)生沒有學(xué)校

11、管理的參與權(quán)，大學(xué)管理體制僵化，大學(xué)已經(jīng)不能適應(yīng)時代的發(fā)展。“68學(xué)運”徹底顛覆了德國傳統(tǒng)大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系，16從此德國大學(xué)成為“團體大學(xué)”。1976年頒布的高等學(xué)?？偩V法明確規(guī)定校一級全體成員大會、評議會和學(xué)院委員會必須由四方人員組成，即教授、大學(xué)生、學(xué)術(shù)輔助人員和非學(xué)術(shù)性輔助人員構(gòu)成，17正教授獨自控制學(xué)術(shù)事務(wù)的情況有所改變。團體大學(xué)中各種委員會共同決策的能力加強了。從此，大學(xué)內(nèi)部的重大決策就由這些委員會做出，比如學(xué)習(xí)和考試條例、教學(xué)計劃等。這也成為了管理主義的開端。18大學(xué)教授權(quán)限被削弱后，一部分被轉(zhuǎn)移到了評議會，一部分也轉(zhuǎn)移到了行政力量手中。比如總綱法賦予了大學(xué)校長等廣泛的行政權(quán)力，

12、行政權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部開始崛起。克拉克本人后來也將具有公司經(jīng)營思維的大學(xué)管理層作為大學(xué)管理的重要力量之一。19以大學(xué)校長和學(xué)院院長為首的行政力量相對于以往強勢的學(xué)術(shù)權(quán)力而言，表現(xiàn)出增強的趨勢，20行政上的自我管理出現(xiàn)萌芽。行政自我調(diào)控成為未來大學(xué)管理機制之一。但是教授在大學(xué)管理中依然有很大的權(quán)力，各個委員會中教授的比例一般要求要超過半數(shù)，20世紀(jì)70年代大學(xué)中的各委員會的教授比例都要占到7成左右，慢慢教授的比例才開始減少。比如，現(xiàn)在柏林自由大學(xué)評議會有投票權(quán)的人員中有13位教授，4位學(xué)術(shù)員工，4位學(xué)生，其他員工4人。這是德國學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)對教授表現(xiàn)出的尊重。因此，在表決時，教授依然有絕對的優(yōu)勢，教授

13、關(guān)于學(xué)術(shù)事務(wù)方面的權(quán)力并沒有被削弱太多，在高校其他事務(wù)方面也有投票選舉、諫言獻策的權(quán)力。21由于政府負(fù)責(zé)學(xué)校的大部分事務(wù)工作，而教學(xué)科研工作基本由教授負(fù)責(zé)，評議會、全校代表大會實際沒有更多的工作。22在此時的管理模式中，國家依然是大學(xué)管理的重要主體，發(fā)揮著重要作用。國家控制大學(xué)的手段包括：國家擁有高等教育立法權(quán)、對大學(xué)的法律監(jiān)督權(quán)；資助大學(xué)生；此外，國家具體管理的大學(xué)事務(wù)一般涉及大學(xué)的預(yù)算、財務(wù)、地產(chǎn)、人事管理、核實大學(xué)的招生規(guī)模及基建事務(wù)等。23可以說，國家對大學(xué)的控制依然是十分具體的，相比“教授大學(xué)”階段并沒有任何的削弱，反而有所強化。在這一階段中，“市場”這一機制在德國大學(xué)系統(tǒng)中發(fā)生了歷

14、史轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)上“市場”并不是德國大學(xué)管理的機制。即使到了20世紀(jì)60年代中期，雖然高等教育的中心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到美國，德國大學(xué)依然躺在歷史的“功勞簿”上面，并沒有做出提高自身聲望和維護自身形象的努力，高等教育系統(tǒng)依舊是賣方市場，大學(xué)并不會考慮學(xué)生的需求，大學(xué)之間也缺乏競爭。但由于“68學(xué)運”，德國大學(xué)第一次開始出現(xiàn)了政策轉(zhuǎn)變，“市場”的概念才出現(xiàn)在高等教育系統(tǒng)中。德國大學(xué)開始小心翼翼地改革，比如設(shè)立新的專業(yè)以滿足市場和學(xué)生的需要。但是大學(xué)關(guān)于市場化的改革進展仍是十分緩慢的，因為德國大學(xué)傳統(tǒng)上對“市場”這一概念有著極大的排斥。直到20世紀(jì)90年代中期，德國大學(xué)面臨著巨大財政危機，才重新開始對市場化的討

15、論，并實行了一系列的促進大學(xué)間競爭的改革。三、治理理論下的共同治理模式隨著德國高等教育系統(tǒng)的不斷擴大，不論是國家還是大學(xué)本身都面臨著極大的壓力。一方面，由于高等教育大眾化帶來的學(xué)生人數(shù)不斷增加，高等教育系統(tǒng)不斷擴大，國家對大學(xué)的財政投入日益顯得捉襟見肘；另一方面大學(xué)已經(jīng)從小的機構(gòu)變成了大的組織，但是其管理手段還是外行的、不專業(yè)的，學(xué)術(shù)組織的自我管理能力受到質(zhì)疑，特別是大學(xué)的決策效率。傳統(tǒng)的國家細(xì)節(jié)干預(yù)和大學(xué)學(xué)術(shù)自治已經(jīng)不能駕馭當(dāng)代這種航空母艦式的大學(xué)組織。因此，大學(xué)的治理要擺脫國家和大學(xué)雙元的治理模式，要引入更多的宏觀調(diào)控和外部力量，有專業(yè)的人員對大學(xué)進行管理，形成多主體共同治理的局面。因此，

16、德國在20世紀(jì)90年代，在高等教育領(lǐng)域引入了新公共管理理念，形成了更加強調(diào)績效和產(chǎn)出、更多主體的五維治理模式（圖1）。（一）國家控制在新公共管理理念下，國家從原來的細(xì)節(jié)控制（detailkontrolle）轉(zhuǎn)為對大學(xué)進行宏觀調(diào)控（kontextsteuerung）。正如上文提到的，傳統(tǒng)大學(xué)里，國家控制著非學(xué)術(shù)事務(wù)，并有校監(jiān)或校務(wù)長監(jiān)督大學(xué)是否履行了國家規(guī)定大學(xué)的義務(wù)。在新的治理機制下，國家從大學(xué)管理中退出（rückzug des staates），改為以總體預(yù)算、績效管理等手段治理大學(xué)。之前政府對大學(xué)的撥款方式是根據(jù)大學(xué)上一年度的經(jīng)費使用情況編制本年度的年度財政預(yù)算，并規(guī)定該筆預(yù)算的

17、用途和額度。所以很多大學(xué)為了來年的經(jīng)費不被削減，到年底出現(xiàn)突擊花錢的“十二月熱”。24這種撥款方式相當(dāng)僵化并造成資金使用效率低下和浪費。在實行總體預(yù)算后，大學(xué)可以自由分配資金，實現(xiàn)不同項目資金間的相互流轉(zhuǎn)，并將未用盡的資金轉(zhuǎn)入下一年度。當(dāng)然，資金的使用也要通過政府和大學(xué)簽訂的目標(biāo)協(xié)定來規(guī)范。因此目標(biāo)協(xié)定也是國家對大學(xué)管控的另一手段。目標(biāo)協(xié)定并不僅僅規(guī)定大學(xué)的財政預(yù)算，而是一個國家和大學(xué)之間的全面契約。比如，巴伐利亞州和大學(xué)間的目標(biāo)協(xié)定就包含了保障教學(xué)質(zhì)量、促進后備人才成長、促進大學(xué)國際化、加強知識技術(shù)轉(zhuǎn)換、提高管理效率等多項目標(biāo)。國家對高等教育的管理由原來的“中心化的計劃經(jīng)濟的控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?/p>

18、中心化的市場經(jīng)濟的治理”。25可以說國家放棄對大學(xué)的具體控制是朝著正確的方向發(fā)展。26（二）外部利益相關(guān)者調(diào)控過去的大學(xué)是象牙塔，只有國家才可以作為外部力量參與到大學(xué)治理中。但隨著社會的變革，大學(xué)和社會的關(guān)系也在改變。如今，外部利益相關(guān)者也是大學(xué)治理的主體之一，雖然其影響還很微弱。外部調(diào)控體現(xiàn)在大學(xué)的外部治理和內(nèi)部治理之中。比如，各州和大學(xué)簽訂的目標(biāo)協(xié)定、質(zhì)量認(rèn)證機構(gòu)、大學(xué)內(nèi)部的校務(wù)委員會等。很多學(xué)者會將目標(biāo)協(xié)定歸入外部調(diào)控，但本文認(rèn)為，目標(biāo)協(xié)定中國家主導(dǎo)的色彩更濃，依然是國家對大學(xué)“松綁”的調(diào)控。故僅將專業(yè)認(rèn)證和高校委員會作為外部調(diào)控的手段做一表述。專業(yè)認(rèn)證和高校委員會可以理解為外部調(diào)控一內(nèi)一外的兩個方面。傳統(tǒng)上，德國的學(xué)業(yè)規(guī)章和考試規(guī)章是由教育部審核和批準(zhǔn)的。而在新的大學(xué)治理中，德國引入了對專業(yè)進行審核的第三方認(rèn)證機構(gòu)機制。整個認(rèn)