有關(guān)x市灘涂圍墾及開發(fā)利用情況調(diào)研報告

1、有關(guān)x市灘涂圍墾及開發(fā)利用情況調(diào)研報告上海市政協(xié)辦公廳接待我市政協(xié)考察組為了全面了解近年來我市灘涂圍墾及開發(fā)利用的情況，對我市灘涂資的圍墾、整理、利用、管理等相關(guān)環(huán)節(jié)和工作體制機(jī)制進(jìn)行研究分析p ，總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)存在的問題，探索解決問題的途徑，為市委、市政府科學(xué)決策提供參考和依據(jù)，根據(jù)年初工作安排，市政協(xié)組織部分政協(xié)委員成立調(diào)研組，由副主席帶隊(duì)，從三月上旬開始，就我市灘涂圍墾及開發(fā)利用情況，開展了專題調(diào)研活動。調(diào)研組先后上門聽取了市水利局、市國土局、市農(nóng)業(yè)局的工作情況介紹；召開了三個分別由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、東部有關(guān)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)和西部有關(guān)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會；赴玉環(huán)縣、溫嶺市進(jìn)行學(xué)習(xí)考察；副主

2、席就灘涂圍墾及開發(fā)利用工作約見了農(nóng)林組政協(xié)委員，聽取委員們的情況反映；市政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)還會同調(diào)研組有關(guān)成員現(xiàn)場視察了灘涂。根據(jù)調(diào)研掌握的情況，調(diào)研組在充分地分析p 研討的基礎(chǔ)上，形成本調(diào)研報告，供市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)參考。一、我市在灘涂圍墾及開發(fā)利用方面取得的成績圍海造田，慈溪有著悠久的歷史；圍墾文化，是慈溪三大文化之一。新形勢下，做好灘涂圍墾及開發(fā)利用工作，最大限度發(fā)揮圍涂地的作用和效益，實(shí)現(xiàn)我市圍涂工作健康良性地滾動發(fā)展，事關(guān)我市經(jīng)濟(jì)社會能否取得全面、可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)我市效益和諧新慈溪建設(shè)能否取得全面勝利。自1997年市政府批準(zhǔn)成立灘涂綜合開發(fā)有限公司作為灘涂圍墾的投資主體、1999年開始實(shí)施造

3、地工作以來，我市在圍涂造地及開發(fā)利用方面做了大量工作，取得了顯著的成績。一是土地資有效增加。1997年以來，我市的圍涂速度加快，已累計圍墾23.4萬畝，名列全省第一。實(shí)施造地工作以來，共實(shí)施開發(fā)造地項(xiàng)目28個，大片荒灘成了可利用的土地，獲凈增耕地面積25800畝，實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡。二是促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。圍涂造地，為建設(shè)用地提供了空間與指標(biāo)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市空間的拓展。在已圍灘涂地上，杭州灣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和慈東工業(yè)開發(fā)區(qū)拔地而起；無論塘內(nèi)塘外，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)量大幅度提升，促進(jìn)了農(nóng)民增收；生態(tài)農(nóng)莊等休閑場所建設(shè)，為市民提供了休閑觀光的好去處；風(fēng)電場建設(shè)和濕地建設(shè)，在創(chuàng)造電力資、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的同時

4、，都將成為我市的景點(diǎn)。三是推進(jìn)了沿海地帶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著已圍灘涂上工程和相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施，沿海地帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯改善。百年一遇的標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)和沿海防護(hù)林帶建設(shè)，大大增強(qiáng)了抵御自然災(zāi)害的能力；已圍灘涂的道路和排水工程建設(shè)成效顯著。二、我市在灘涂圍墾及開發(fā)利用方面存在的問題和原因調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，我市灘涂圍墾及開發(fā)利用工作在取得成績的同時，還存在著明顯的問題，與我們前去考察學(xué)習(xí)的縣市比較，還有一定的差距。（一）無序開發(fā)愈演愈烈。從小規(guī)模的無序開發(fā)演變到大規(guī)模的無序開發(fā)，從小面積的無序開發(fā)演變到大面積的無序開發(fā)，從散戶一般性的無序開發(fā)演變到有黑幫勢力參與的有組織有規(guī)模的無序開發(fā)。幾乎出現(xiàn)了“圍到哪

5、里，無序到哪里”的狀況。一些委托鎮(zhèn)管理的已圍區(qū)塊，由于不能得到有效管理，處于半無序狀態(tài)。更有甚者，由于本地和外地的插手，強(qiáng)行霸占已圍灘涂后，加以改造或不加改造，非法轉(zhuǎn)讓發(fā)包，給真正的養(yǎng)殖戶帶來利益上的傷害，并且成為嚴(yán)重的社會治安隱患，間為爭奪利益經(jīng)?；ハ喽窔?，黑吃黑、黑斗黑，出現(xiàn)了“誰拳頭大誰做老大，誰是老大誰占的圍涂地多”的極不正常的現(xiàn)象。比如，自去年以來，庵東鎮(zhèn)的灘涂區(qū)塊發(fā)生糾紛近十起，影響較大的有四起。（二）資利用效率不佳。在經(jīng)濟(jì)效益方面，無論是政府層面、農(nóng)民層面，還是真正的養(yǎng)殖戶層面來看，都不是很理想。灘涂未圍墾前，委托鎮(zhèn)政府管理，鎮(zhèn)政府收取一定的管理費(fèi)，有一定好處，發(fā)包給養(yǎng)殖戶，養(yǎng)殖

6、戶也有好處；灘涂開始圍墾后，不再委托鎮(zhèn)政府管理，其它部門又沒有接管，無序開發(fā)滲入，導(dǎo)致鎮(zhèn)政府沒有好處，真正的養(yǎng)殖戶利益受損。一些區(qū)塊造地后，盡管花了巨大的造地成本，由于是鹽堿地，并且有的造地區(qū)塊地勢較低，種植效益極差，目前還是荒蕪為主。在社會效益方面，按理說，慈溪灘涂資豐富，圍涂造地后土地利用指標(biāo)占補(bǔ)應(yīng)該沒有問題，而事實(shí)上，我市今后幾年建設(shè)用地指標(biāo)緊張，可占補(bǔ)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。另外，灘涂管理失控，灘涂社會治安混亂，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象，群眾埋怨很多。在生態(tài)效益方面，由于對環(huán)境保護(hù)沒有足夠重視，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到了不應(yīng)有的破壞，本來沒有污染的灘涂，現(xiàn)在可以說是慘不忍睹。污染園區(qū)、垃圾填埋場等污

7、染企業(yè)、污染項(xiàng)目設(shè)在已圍灘涂上，對周邊灘涂和出海河道造成了嚴(yán)重污染，給養(yǎng)殖和農(nóng)作物的生長帶來很大的不利。很多地方?jīng)]有及時、合適地開發(fā)綠化，綠化效應(yīng)極差。無序開發(fā)，加劇了對生態(tài)環(huán)境的破壞。（三）有序開發(fā)困難重重。一些矛盾本可以不發(fā)生，但由于管理失控，無序開發(fā)、非法強(qiáng)占在前，導(dǎo)致實(shí)施有序開發(fā)時困難重重，開發(fā)進(jìn)程緩慢，項(xiàng)目實(shí)施受阻。如，杭州灣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)老氣墊船碼頭至陸中灣進(jìn)場受養(yǎng)殖戶阻攔推遲半年；寧波市委托我市的2.5萬畝造地工程受養(yǎng)殖戶無理阻攔，進(jìn)場困難；開發(fā)區(qū)1.4萬畝進(jìn)場受阻，將采取強(qiáng)制進(jìn)場措施；風(fēng)電場道路施工受阻；淞浦海水養(yǎng)殖管理區(qū)承包期限已滿卻清場困難。造成以上問題的原因是多種多樣的，主要

8、有以下幾點(diǎn)：（一）認(rèn)識不足，重視不夠。我市的領(lǐng)導(dǎo)層面對灘涂資的價值和做好圍涂造地及開發(fā)利用工作的重要性、緊迫性認(rèn)識還不到位，重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。灘涂是慈溪的寶地，是慈溪得天獨(dú)厚的資，慈溪的歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，慈溪的發(fā)展靠這份資，慈溪的經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)要再上一個新臺階，必須用好這塊地。但是目前，我市領(lǐng)導(dǎo)層面對灘涂圍墾及開發(fā)利用的重要性認(rèn)識不足，對當(dāng)前灘涂無序開發(fā)的程度一概不知，對做好圍涂造地及開發(fā)利用工作沒有擺上應(yīng)有的位置，對向上級行政部門爭取占補(bǔ)指標(biāo)尚欠積極主動。（二）功能定位及規(guī)劃滯后。一是規(guī)劃不科學(xué)。有規(guī)劃，但是不科學(xué)。譬如有些區(qū)塊規(guī)劃造地，但是圍得太快，同一圍墾區(qū)，近陸地塊可以造地，但是近海區(qū)

9、塊由于吳淞高程明顯低落，造地難度極大，成本明顯上升。二是規(guī)劃不配套。圍墾規(guī)劃出臺并實(shí)施后，功能定位規(guī)劃、具體利用規(guī)劃明顯滯后，給無序開發(fā)有了可乘之機(jī)。三是規(guī)劃不嚴(yán)肅。規(guī)劃頻繁變化，嚴(yán)肅性不夠，經(jīng)常出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)說怎么用就怎么用”的情況。規(guī)劃用于造水庫的、造地的、綠化的等等，都有調(diào)整為其他用途或取消原規(guī)劃的情況發(fā)生。譬如，已經(jīng)規(guī)劃并且實(shí)施了造地，但又調(diào)整規(guī)劃為濕地，造成了浪費(fèi)，帶來了不好的社會影響。四是規(guī)劃不系統(tǒng)。灘涂圍墾及開發(fā)利用還沒有系統(tǒng)的綜合規(guī)劃，各部門做自己的規(guī)劃，按部門的規(guī)劃來實(shí)施，出現(xiàn)矛盾時又沒有協(xié)調(diào)牽頭部門，給工作的整體推進(jìn)帶來了較大影響。（三）缺乏有效管理。當(dāng)前，我市在灘涂圍墾及開發(fā)

10、利用方面出現(xiàn)了各有關(guān)部門各自為政的情況，圍涂的只管圍涂，造地的只管造地，沒有總的管理部門，沒有實(shí)施系統(tǒng)管理，相關(guān)的管理措施無法落實(shí)，管理能力和力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，出現(xiàn)了管理真空地帶。一些委托鎮(zhèn)政府管理的區(qū)塊，由于管理主體的執(zhí)法權(quán)欠缺，管理力量薄弱，管理力度更加不夠，無效管、無人管、不依法管、不系統(tǒng)管的現(xiàn)象更加突出，管理成效較差。三、對我市做好灘涂圍墾及開發(fā)利用工作的對策建議為使我市切實(shí)做好灘涂圍墾及開發(fā)利用工作，調(diào)研組提出以下五方面的對策建議：（一） 統(tǒng)一思想認(rèn)識，擺上議事日程。我市的灘涂開發(fā)利用工作已經(jīng)到了非抓不可的地步。市政府及有關(guān)部門一定要從“用好灘涂是慈溪今后發(fā)展希望所在”的高度，強(qiáng)化對灘涂

11、所有權(quán)的認(rèn)識、強(qiáng)化對做好灘涂圍墾及開發(fā)利用工作重要性的認(rèn)識，充分關(guān)注這塊資，充分發(fā)揮這塊資的作用。要樹立“系統(tǒng)抓、綜合抓、全方位抓”的認(rèn)識。分管領(lǐng)導(dǎo)和分管部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任。要從圍涂開始，對圍墾以后的開發(fā)利用進(jìn)行全程關(guān)注。對當(dāng)前的問題和矛盾，要認(rèn)真研究對策，成立由各有關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)參加的“清理灘涂無序開發(fā)辦公室”臨時機(jī)構(gòu)，加大力度，及時化解。要克服怕麻煩的思想，樹立“破解矛盾越不主動，今后麻煩就越多”的正確理念，及時走進(jìn)矛盾，破解難題。市委、市政府要把灘涂圍墾及開發(fā)利用工作擺上議事日程，經(jīng)常研究，作出系統(tǒng)部署。（二）明確功能定位，實(shí)施系統(tǒng)規(guī)劃。要超前謀劃、系統(tǒng)規(guī)劃，逐塊明確功能定位，系統(tǒng)規(guī)劃圍

12、墾開發(fā)利用工作。對目前已圍區(qū)塊功能尚未明確的，要責(zé)令有關(guān)部門盡快作出功能利用規(guī)劃，明確功能定位，然后交有關(guān)職能部門提出開發(fā)詳規(guī)。今后新上圍涂項(xiàng)目，要一攬子考慮圍墾和開發(fā)利用規(guī)劃。規(guī)劃出臺后，實(shí)施圍墾時，開發(fā)利用工作就要跟上，不能脫節(jié)，使無序開發(fā)沒有可乘之機(jī)。規(guī)劃要在明確空間布局的同時，明確時間，即明確推進(jìn)時序，使項(xiàng)目實(shí)施單位和有關(guān)部門能更好地執(zhí)行規(guī)劃。對已圍灘涂尚未明確功能定位區(qū)塊，建議功能定位如下（見附件一）。（三）理順管理體制，明確管理主體。要理順管理體制，明確管理主體，推進(jìn)科學(xué)依法管理。對如何明確管理主體，調(diào)研組建議可以在下列兩套方案中選擇一套。一是設(shè)立市政府灘涂圍墾及開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)小組，

13、作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長，各相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人為組員，下設(shè)辦公室，可以設(shè)在市政府辦公室或者設(shè)在市委農(nóng)辦，各相關(guān)職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)為辦公室成員。建立相應(yīng)的工作制度。領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室定期召開會議研究有關(guān)工作，作出總體部署。二是參照玉環(huán)縣的模式，設(shè)立灘涂圍墾及開發(fā)利用管理局，作為市政府所屬的事業(yè)單位，賦予一定的職責(zé)，給予一定的編制，牽頭負(fù)責(zé)相關(guān)工作，主要職能是灘涂開發(fā)的規(guī)劃、圍墾、經(jīng)營、管理等。同時再掛灘涂開發(fā)公司和工程指揮部兩塊牌子。待區(qū)塊功能定位后，由相關(guān)主管部門具體實(shí)施管理，各自落實(shí)相應(yīng)責(zé)任。如，水庫建造和管理，歸水利局具體實(shí)施管理；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，歸農(nóng)業(yè)局具體

14、實(shí)施管理；旅游項(xiàng)目，歸旅游局具體實(shí)施管理。對治安管理體制，也建議在下列兩種模式中選擇一種：一是“以塊為主管理”。把所有的圍墾區(qū)塊就近明確由當(dāng)?shù)嘏沙鏊茌牎ｈb于情況復(fù)雜、管理面積較大、管理人口逐漸增多的實(shí)際情況，建議相應(yīng)地增加警力。二是“條塊結(jié)合管理”。借鑒森林警察大隊(duì)管理24萬畝山林的做法，成立灘涂警察大隊(duì)，有效、專業(yè)、快速地管理所有區(qū)塊。灘涂警察大隊(duì)受灘涂管理局和市公安局雙重領(lǐng)導(dǎo)。（四）講究綜合效益，實(shí)現(xiàn)多方共贏。灘涂圍墾及開發(fā)利用要力求效益最大化。在經(jīng)濟(jì)效益方面，要科學(xué)實(shí)施，獨(dú)立核算。要清理政府內(nèi)部的“三角債”，避免出現(xiàn)“用地欠錢”的情況盡管都是政府的錢，但是“三角債”糾纏不清，只會使經(jīng)濟(jì)

15、效益核算模糊化，落實(shí)責(zé)任不明，打擊有關(guān)部門的工作積極性。也要照顧真正養(yǎng)殖戶的經(jīng)濟(jì)效益，在新圍灘涂一定時期內(nèi)不實(shí)施開發(fā)利用的，要允許養(yǎng)殖戶有條件地養(yǎng)殖。在社會效益方面，要正確處理造地與土壤改良的關(guān)系，合理安排造地項(xiàng)目；要積極爭取占補(bǔ)指標(biāo)；要管好灘涂，治理無序開發(fā)、強(qiáng)行霸占的現(xiàn)狀，在群眾心目中樹立起政府的威信和良好形象。在生態(tài)效益方面，圍墾要適度，必須兼顧生態(tài)平衡，必須盡可能地保護(hù)“小海鮮”自然資，給拷海留有空間。建議涂面到2.6米吳淞高程后實(shí)施圍墾。要防止將污染項(xiàng)目落實(shí)到新圍涂地，使灘涂成為污染的集中地。（五）加大招商力度，提高開發(fā)檔次。要加大招商引資的力度，加快未開發(fā)區(qū)塊的開發(fā)建設(shè)步伐，提高開

16、發(fā)的檔次?？梢越梃b溫嶺市的經(jīng)驗(yàn)，推出招商區(qū)塊實(shí)施整體項(xiàng)目招商引資。要努力引進(jìn)大財團(tuán)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營規(guī)?；?、操作市場化、開發(fā)現(xiàn)代化，徹底改變小而亂、多而散的狀況。推出的工業(yè)區(qū)塊，可以限定前來投資的大財團(tuán)在區(qū)域內(nèi)引進(jìn)一定數(shù)量的世界五百強(qiáng)企業(yè)；推出的農(nóng)業(yè)區(qū)塊，要吸引有相當(dāng)實(shí)力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體落戶慈溪，建設(shè)大型農(nóng)場。根據(jù)我市實(shí)際，農(nóng)產(chǎn)品以糧食和畜牧產(chǎn)品為主，大面積發(fā)包，以20年以上發(fā)包期為好。對未圍和新上馬圍涂項(xiàng)目，要提前進(jìn)入開發(fā)策劃程序，包括做好概念性規(guī)劃和區(qū)塊實(shí)施詳規(guī)，及時實(shí)施開發(fā)利用工作，及時整體推出招商引資。四、幾點(diǎn)具體的建議（一）對已造地區(qū)塊轉(zhuǎn)為濕地區(qū)塊的問題嚴(yán)重性要有足夠的認(rèn)識。今后幾年，每年四月

17、份上級國土資部門要對我市占補(bǔ)平衡工作進(jìn)行抽查，可能涉及這個造地項(xiàng)目，一旦被抽查發(fā)現(xiàn)問題，屬違規(guī)行為，可能要求補(bǔ)充占補(bǔ)。建議未雨綢繆，提前謀劃如何化解這個問題。（二）近期內(nèi)沒有必要再上“慈西工業(yè)區(qū)”項(xiàng)目。首先，上“慈西工業(yè)區(qū)”項(xiàng)目，必然需要圍涂，而世界銀行贊助的濕地項(xiàng)目，四年工程期內(nèi)，將被全程跟蹤，如果我們不遵守承諾，擅自圍涂造地，破壞協(xié)議，將對國家的聲譽(yù)造成破壞，對上級政府帶來負(fù)面影響。換句話說，即使要圍，也至少要在四年以后。其次，從土地集約利用和基礎(chǔ)設(shè)施集約利用的角度看，也不宜再新建開發(fā)區(qū)，可以在杭州灣開發(fā)區(qū)和慈東開發(fā)區(qū)邊上連片規(guī)劃，適度擴(kuò)建開發(fā)區(qū)，滿足用地企業(yè)的需要。（三）灘涂水庫宜保留或

18、新建東中西三只。為保證我市水資的供需平衡，滿足曹娥江引水工程的蓄水要求和農(nóng)業(yè)用水要求，確保用水安全，建議保留或新建東中西三只具有一定規(guī)模的平原灘涂水庫,實(shí)現(xiàn)蓄水8000萬方。建議保留的分別為周長水庫（周巷水庫和長河水庫，現(xiàn)在蓄水600萬方，改造后實(shí)現(xiàn)蓄水1000萬方）和四灶浦水庫及滸山水庫（現(xiàn)在蓄水1800萬方，改造后實(shí)現(xiàn)蓄水20_0萬方）；建議新建鄭徐水庫（占地面積1.5萬畝，實(shí)現(xiàn)蓄水5000萬方）。如果因?yàn)榘l(fā)展需要，周長水庫和四灶浦、滸山水庫要改變功能和性質(zhì),調(diào)研組認(rèn)為,必須建造同等蓄水量的水庫作為彌補(bǔ)，選址可以在現(xiàn)水庫的北部。水庫遷移時，建議適度擴(kuò)大蓄水規(guī)模。（四）要積極向上級行政部門爭取優(yōu)惠政策。在新上造地項(xiàng)目時，要充分兼顧本市利益，通過書面或者口頭形式，積極向省、寧波市爭取占補(bǔ)指標(biāo)。目前我市上交省、寧波市的占補(bǔ)統(tǒng)籌指標(biāo)達(dá)到40%左右，使我市自身占補(bǔ)平衡的形勢十分嚴(yán)峻。況且在目前的圍涂地上已很難完成省、寧波市兩級的統(tǒng)籌指標(biāo)。寧波市已委托我市在徐家浦項(xiàng)目上