土地管理法政策與案例

1、張曉玲張曉玲2008年年4月月28日，重慶日，重慶l一、為什么要掌握土地管理法規(guī)政策？l二、什么是土地管理法規(guī)政策？l三、土地立法沿革l四、土地管理的基本制度l五、違反土地管理法律責任l兩個令人深思的悲?。簝蓚€令人深思的悲?。簂山東省某市區(qū)委書記，違法批準占用200多畝耕地建職工宿舍，受到了黨紀處分。在去省城接受談話的路上車翻人亡l陜西省某市區(qū)長，違法批準占用13畝基本農(nóng)田，辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，受到行政處分，免去區(qū)長職務(wù)。郁悶之中離家出走數(shù)月，患嚴重的抑郁癥l為官一任，造福一方，創(chuàng)造政績?yōu)楣僖蝗?，造福一方，?chuàng)造政績l招商引資，促進發(fā)展，招商引資，促進發(fā)展，l增加稅收，促進就業(yè)，增加稅收，促進就業(yè)，ll

2、前提：不犯錯誤！前提：不犯錯誤！l概念之一：概念之一：l法律：是調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)范體系，是體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，由國家制定并由國家強制力保證實施的行為規(guī)范體系。l（社會關(guān)系，土地關(guān)系，土地管理關(guān)系）l概念之二：概念之二：土地法律：是調(diào)整土地關(guān)系的行為規(guī)范 體系。概念之三：概念之三：土地管理法律：是調(diào)整土地管理關(guān)系的行為規(guī)范體系 屬行政管理法律范疇l土地管理必須依法行政l1997年深圳收回國有土地案的教訓概念之四：概念之四：土地政策：是針對土地制度上存在或者 發(fā)生的問題而采取的對策。小結(jié)：小結(jié)：土地法規(guī)體系土地法規(guī)體系:l憲法l法律l國務(wù)院制定的行政法規(guī)l國務(wù)院所屬部、委發(fā)布的行政規(guī)章l地方法規(guī)和

3、地方行政規(guī)章l最高人民法院的司法解釋l其他（如中共中央文件等）總體上分三個階段：總體上分三個階段：l1949年以前l(fā)1949年1982年l1982年以后19491949年以前：年以前：l井岡山土地法（1928年）l興國土地法（1929年）l中華蘇維埃共和國土地法（1931年）l陜甘寧邊區(qū)土地租佃條例（1942年）l中國土地法大綱（1947年）l注：這些都不是法律注：這些都不是法律19491949年年19821982年：年：l中華人民共和國土地改革法（1950年），第一次在法律上廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。l城市郊區(qū)土地改革條例（1950年）l國家建設(shè)征用土地管理辦

4、法 （1953年，1958年修改）l中華人民共和國憲法（1982年），確立現(xiàn)行的土地公有制l兩個條例規(guī)范建設(shè)用地:國家建設(shè)征用土地條例 村鎮(zhèn)建房用地管理條例19821982年以后年以后: :l1986年3月，國發(fā)國發(fā)7 7號文件號文件（成立專門的土地管理機構(gòu)， 盡快出臺土地管理法）l1986年6月25日，土地管理法l1997年11號文件，開始修改土地管理法l1997年10月，新刑法增設(shè)三個土地犯罪條款l1998年8月，頒布新土地管理法，1999年1月1日實施l2004年8月，土地管理法修改（征收征用）l2004年10月，國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決l 定（28號文件）l2006年8月，國

5、務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知 （31號文件）從立法過程看，國家對土地管理越來越重從立法過程看，國家對土地管理越來越重視，越來越嚴格視，越來越嚴格原因有二：l一是糧食安全l二是宏觀調(diào)控( (一一) ) 土地產(chǎn)權(quán)與登記制度土地產(chǎn)權(quán)與登記制度 國家所有：國家所有： 所有權(quán)-不登記不登記 國有土地使用權(quán)(用地單位)-登記登記 劃撥、出讓、租賃、作價入股、 授權(quán)經(jīng)營l在國有土地使用權(quán)中，劃撥土地使用權(quán)和出在國有土地使用權(quán)中，劃撥土地使用權(quán)和出讓土地使用權(quán)的權(quán)能是不同的。讓土地使用權(quán)的權(quán)能是不同的。劃撥土地使用權(quán)：無償、無限期、不可流轉(zhuǎn)出讓土地使用權(quán)：有償、有限期、可流轉(zhuǎn) 農(nóng)民集體所有：農(nóng)民集體所有

6、： 所有權(quán)-登記登記 土地承包經(jīng)營權(quán)(耕地，本集體或集體外)-發(fā)證發(fā)證 集體建設(shè)用地使用權(quán)(本集體)-登記登記 農(nóng)民宅基地使用權(quán)(本集體)-登記登記 l現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的限制：現(xiàn)行法律對集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的限制： 法律規(guī)定，宅基地的管理政策：宅基地的管理政策：l一戶一宅，面積不超標l符合規(guī)劃，依法審批l出賣或出租后，不得再申請l禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。 ( (二二) )土地用途管制制度土地用途管制制度1 1、嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地、嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地l國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。

7、l嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。l使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。國務(wù)院國務(wù)院2828號文件：號文件：l嚴格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。 五級土地利用規(guī)劃體系：五級土地利用規(guī)劃體系：國家級綱要、省級、市級、縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃三輪規(guī)劃：三輪規(guī)劃：1985-2000年 1997-2010年 2006-2020年縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃對具體的土地利用行為具有重要縣、鄉(xiāng)級規(guī)劃對具體的土地利用行為具有重要的指導作用。的指導作用。l縣級土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用分區(qū)l鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃把土地用途落

8、實到地塊，是建設(shè)用地審批的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃實行分級審批：土地利用總體規(guī)劃實行分級審批：l全國土地利用總體規(guī)劃綱要全國土地利用總體規(guī)劃綱要-國務(wù)院國務(wù)院l省、自治區(qū)、直轄市省、自治區(qū)、直轄市-國務(wù)院國務(wù)院l省會城市、人口省會城市、人口100(50)100(50)萬以上、計劃單列市等萬以上、計劃單列市等-國務(wù)院國務(wù)院l市級、縣級市級、縣級-省級人民政府省級人民政府l鄉(xiāng)鄉(xiāng)( (鎮(zhèn)鎮(zhèn)) )級級-省級政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市級人民政府省級政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市級人民政府2 2、加強土地利用計劃管理、加強土地利用計劃管理土地利用年度計劃包括： 1、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標 2、耕地保有量計劃指標 3、土地開發(fā)整理計劃指

9、標國務(wù)院國務(wù)院3131號文件：號文件：l把新增建設(shè)用地控制指標(農(nóng)用地和未利用地)納入土地利用年度計劃關(guān)于用地指標問題：關(guān)于用地指標問題：l社會各界最為關(guān)注的是新增建設(shè)用地指標和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標l各地發(fā)展經(jīng)濟、招商引資，項目多，用地指標少l節(jié)地挖潛l把有限的用地指標用在好的建設(shè)項目上（上海的經(jīng)驗）3 3、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應當依法報批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地應當依法報批l建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。國務(wù)院國務(wù)院3131號文件：號文件：l禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地l農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，納入年度土地利用計劃

10、，并依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。l禁止通過“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴大建設(shè)用地規(guī)模。( (三三) )耕地保護制度耕地保護制度1 1、占用耕地補償制度（占補平衡、占一補一）、占用耕地補償制度（占補平衡、占一補一） 非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?；沒有條件開墾的或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。 2 2、基本農(nóng)田保護制度、基本農(nóng)田保護制度 基本農(nóng)田：是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)

11、劃確定的不得占用的耕地。l各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應當占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。國務(wù)院國務(wù)院2828號文件：號文件：l數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低。l經(jīng)依法批準占用的，補劃。l基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，這是一條不可逾越的“紅線”。( (三三) )耕地保護制度耕地保護制度3 3、耕地保護目標責任制度、耕地保護目標責任制度l縣級以上地方各級人民政府應當將基本農(nóng)田保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，作為政府領(lǐng)導任期目標責任制的一項內(nèi)容，并由上級人民政府監(jiān)督實施。國務(wù)院國務(wù)院3131號文件：號文件：l地方各級人民政府主要負責人應對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量

12、和基本農(nóng)田保護區(qū)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負總責。3 3、耕地保護目標責任制度、耕地保護目標責任制度國務(wù)院國務(wù)院2828號文件：號文件：l地方各級人民政府要對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，政府主要領(lǐng)導是第一責任人。l建立耕地保護責任的考核體系。國務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報告耕地保護責任目標的履行情況。 l國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部、審計署、統(tǒng)計局等部門定期對各省、自治區(qū)、直轄市耕地保護責任目標履行情況進行檢查和考核，并向國務(wù)院報告。4 4、土地開發(fā)整理復墾制度、土地

13、開發(fā)整理復墾制度l國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地。l國家鼓勵土地整理。縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對山、水、田、林、路、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。 l因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的土地，用地單位和個人應當按照國家有關(guān)規(guī)定負責復墾；沒有條件復墾或者復墾不符合要求的，應當繳納土地復墾費，專項用于土地復墾。復墾的土地應當優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。 ( (四四) )土地征收征用制度土地征收征用制度1 1

14、、憲法憲法、土地管理法土地管理法規(guī)定：規(guī)定：l國家為了公共利益的需要，可以依法對農(nóng)民集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。其中：征用為臨時用地。2、土地征收由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級人民政府審批。3、對被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要依法予以補償和安置。征地補償費用包括：l土地補償費(前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍)l安置補助費(前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍)l地上附著物和青苗的補償費( (四四) )土地征收征用制度土地征收征用制度4、征地批后 要實施“兩公告一登記”制度5、征地要依法公開進行，接受社會的監(jiān)督。6、現(xiàn)行征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，存在征地范圍過寬、征地補償偏低、征地安置

15、不落實、征地程序不合理等缺陷。征地制度改革勢在必行。( (四四) )土地征收征用制度土地征收征用制度7 7、國務(wù)院發(fā)布了、國務(wù)院發(fā)布了2828號文件，明確了在現(xiàn)行法律框架號文件，明確了在現(xiàn)行法律框架下進一步完善土地征收制度的具體措施：下進一步完善土地征收制度的具體措施：l一是要求征地補償要以保證被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。l二是要求征地補償要切實做到同地同價。l三是增加征地批前的告知、確認等程序。l四是建立征地聽證制度，被征地農(nóng)民申請聽證的，國土資源管理部門要組織聽證。l五是盡快建立被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障制度l六是大力推行征地補償安置爭議的協(xié)調(diào)和裁決制度，引導被征地

16、農(nóng)民通過法定途徑解決征地補償安置爭議。、征地補償安置政策，不僅要看法律要求，而、征地補償安置政策，不僅要看法律要求，而且要看國務(wù)院且要看國務(wù)院2828號文件和號文件和3131號文件號文件（五）建設(shè)用地審批制度（五）建設(shè)用地審批制度 建設(shè)用地審批包括兩個階段：建設(shè)用地審批包括兩個階段：l一是建設(shè)項目用地預審一是建設(shè)項目用地預審l二是建設(shè)項目用地正式報批：二是建設(shè)項目用地正式報批： 1、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批 2、土地征收審批 3、土地供應審批1 1、建設(shè)用地預審、建設(shè)用地預審什么是建設(shè)項目用地預審？什么是建設(shè)項目用地預審？ 是在建設(shè)項目立項（審批、核準、備案）階段對土地利用事項進行的審查。預審意見是立項

17、的必備文件。預審原則：預審原則：l符合土地利用總體規(guī)劃l保護耕地，特別是基本農(nóng)田l合理集約利用土地l符合國家供地政策2 2、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批l省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、國務(wù)院批準的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準。l在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該規(guī)劃而將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規(guī)劃的機關(guān)批準。l本條第二款、第三款規(guī)定以外的建設(shè)項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。3、土地征收審批、土地征收審批l土地

18、征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、土地征收的審批權(quán)在國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府。直轄市人民政府。國務(wù)院的審批權(quán)限國務(wù)院的審批權(quán)限（1）基本農(nóng)田；（2）基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的；（3）其他土地超過70公頃的。省級人民政府的審批權(quán)限省級人民政府的審批權(quán)限 征收除國務(wù)院審批權(quán)限以外土地的，由省級人民政府批準。 （1）低于35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田）； （2）低于70公頃面積的其他土地。 其他土地是指耕地（含基本農(nóng)田）以外的土地。包括除耕 地以外的農(nóng)用地（包括園地、林地、牧草地等）、建設(shè)用地和未利用土地等。( (四四) )土地供應審批土地供應審批 在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具

19、體建設(shè)項在已批準的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)，具體建設(shè)項目用地可以由市、縣人民政府批準。目用地可以由市、縣人民政府批準。 供地方案批準后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位頒發(fā)建設(shè)用地批準書劃撥供地：劃撥供地：國有土地劃撥決定書有償供地：有償供地：國有土地有償使用合同l劃撥供地對象：劃撥供地對象：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知（國發(fā)20083號）中規(guī)定： 國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方

20、式取得土地外，對國家機關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會事業(yè)用地要積極探索實行有償使用，對其中的經(jīng)營性用地先行實行有償使用。其他建設(shè)用地應嚴格實行市場配置，有償使用。 有償方式：有償方式： 國有土地使用權(quán)出讓（主要形式） 國有土地租賃 國有土地使用權(quán)作價出資或入股國有土地使用權(quán)出讓國有土地使用權(quán)出讓1、概念：是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。2、土地使用權(quán)出讓應當簽訂出讓合同。3、土地使用權(quán)出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。4 4、土地使用權(quán)出讓的最高年限：、土

21、地使用權(quán)出讓的最高年限：l居住用地70年l工業(yè)用地50年l科教文衛(wèi)體用地50年l商業(yè)、旅游、娛樂用地40年l綜合或者其他用地50年5、土地使用權(quán)出讓的方式包括： 協(xié)議、招標、拍賣6、以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。7、工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。 8 8、工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用、工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。9 9、國務(wù)院、國務(wù)院3131號文件：建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一號文件：

22、建立工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度。公布制度。1010、值得注意的問題：土地出讓金的減、免、緩、返值得注意的問題：土地出讓金的減、免、緩、返根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，違反土地管理法規(guī)的法律責任主要包括： 1、行政處罰 2、行政處分 3、刑事責任1、行政處罰主要是對土地使用者的違法行為的處罰。應當給予行政處罰的違法行為主要包括：買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地、破壞耕地、非法占用土地等。2、行政處分主要是對行政機關(guān)或者行政機關(guān)工作人員違法行為的處罰。如無權(quán)批準征收、占用土地的單位或者個人非法批準征占土地的，對直接負責的主管人員或其他直接責任人員，依法給予行政處分。3 3、下列四類違法行為，情節(jié)嚴

23、重，構(gòu)成犯罪的，、下列四類違法行為，情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責任：要依法追究刑事責任：l非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)l(xiāng)非法占用耕地l非法批準征收占用土地l非法低價出讓國有土地使用權(quán)、含義：簡稱非法批地是指違反土地法律法規(guī)，批準征收、占用土地的行為。、主要表現(xiàn)形式：、主要表現(xiàn)形式：無權(quán)批準而批準越權(quán)批準違反土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準違反法定程序批準非法發(fā)證口頭、默許批準幾大班子集體研究決定會議紀要批準、法律責任：、法律責任：非法批地的批準行為無效依法追究違法批地責任人的法律責任。一是行政處分一是行政處分。違反土地管理規(guī)定行政處分辦法（以下簡稱“9號令”）規(guī)定：非法批準征收、占用基本農(nóng)田10畝以上，或者一般耕地30畝以上，