地方權限爭議解決機制研究論文

1、地方權限爭議解決機制研究論文 內容提要中央與地方的權限爭議，是亟待加強研究的一個重要的憲法問題。解決中央與地方權限爭議在聯(lián)邦制和單一制國家有不同的模式，但基本上是由司法機關或專門的機關處理。我國現(xiàn)行解決中央與地方權限爭議的機制，符合國家體制，但不夠健全。隨著地方制度的深入改革和權力下放的進程，要在進一步明確劃分中央與地方立法權限并逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資等領域的分工和職責的基礎上，完善解決中央與地方權限爭議的法律，建立健全中央與地方權限爭議的處理機構。 關鍵詞中央與地方的權限爭議解決機制 中央與地方的權限爭議，是中國歷史上政治變遷的一個重要原因，也是一個重要的憲法問題。過去，當中央

2、與地方出現(xiàn)權限爭議時，解決爭議主要是采用軍事和武力手段，而在倡導依法治國和建設政治文明的今天，我國中央與地方權限遇有爭議時，應如何以比較文明的方式解決？對此，總的來說，并沒有找到能夠平穩(wěn)解決中央與地方之間緊張關系的思路和辦法，因此，從理論與實踐結合上探討建立健全我國中央與地方權限爭議解決機制，具有十分重要的意義。 一、解決中央與地方權限爭議的基本模式 中央與地方權限爭議，首先涉及到的是中央與地方權限的劃分的問題，這是處理國家整體與部分關系的一項重要內容，也是許多西方國家憲法的一項重要的制度安排。 （一）聯(lián)邦分權及其權限爭議解決 在聯(lián)邦制國家，國家整體與部分的關系，主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與聯(lián)邦主體以及聯(lián)

3、邦主體與地方的分權關系。 在聯(lián)邦制國家，分權包括兩個方面：一是聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的分權；二是各聯(lián)邦主體與地方的分權。前者由聯(lián)邦憲法劃分；后者由各聯(lián)邦主體以憲法、法律規(guī)定或由議會決定或批準。 聯(lián)邦制國家除了以聯(lián)邦憲法的形式劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦主體的權限，并且以聯(lián)邦主體憲法或法律的形式劃分各聯(lián)邦主體與地方的權限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例或慣例確定聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或聯(lián)邦主體與地方的權限發(fā)生爭議時的解決途徑。 以權限發(fā)生爭議時的處理機關為標準，西方聯(lián)邦制國家處理聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或或聯(lián)邦主體與地方的權限爭議主要有兩種模式。 一是普通司法機關模式。在法制發(fā)達國家，主要由普通法院來裁決聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或地方的權

4、限爭議，如1810年美國聯(lián)邦最高法院通過審理“弗萊徹訴佩克案”確立了聯(lián)邦最高法院對州法是否違反聯(lián)邦憲法的審查權；在美國，聯(lián)邦最高法院審查的憲法案件中，有的涉及的就是州或地方與聯(lián)邦權限爭議的重大憲法斗爭。1根據(jù)美國許多州的憲法，如果州法與地方自治憲章對全州性問題發(fā)生沖突，則州法優(yōu)先；而對于地方性問題，不得制定州法。如發(fā)生權限爭議，由州最高法院管轄。2 另一種是專門機關模式。如德意志聯(lián)邦共和國根據(jù)1949年基本法設立聯(lián)邦憲法法院。憲法法院關于對聯(lián)邦和各州的權利義務發(fā)生分歧，特別是在執(zhí)行聯(lián)邦法和聯(lián)邦在執(zhí)行聯(lián)邦監(jiān)督時發(fā)生的分歧，有管轄權。 （二）單一分權及其權限爭議解決 在單一制國家，國家整體與部分的

5、關系，主要表現(xiàn)為中央與地方的關系。 西方單一制國家大多實行地方自治原則，其中央與地方的職權劃分，主要有兩種模式： 一是以憲法具體列舉中央與地方的職權，如1947年制定并經(jīng)多次修改的意大利共和國憲法第五章的有關規(guī)定。 二是一般由中央以通用法律具體列舉中央與地方的職權，憲法通常只規(guī)定中央與地方的權限劃分原則或地方政府行使權限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權限，如1947年日本國憲法第八章的規(guī)定。 單一制國家除了以憲法或一般法律劃分中央與地方的權限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例確定中央與地方的權限發(fā)生爭議時的解決途徑。 以權限發(fā)生爭議時的處理機關為標準，西方單一制國家處理中央與地方的權限爭

6、議主要有兩種模式。 一是司法機關或準司法機關模式。如在日本以地方政府為當事人的訴訟，都必須服從司法機關的判決。機關訴訟等難以作為法律訴訟的事件也可提交司法訴訟；根據(jù)修訂后的地方自治法，在總理府（現(xiàn)內閣府）設立了一個新的機構-中央地方爭訟處理委員會。3 在英國，沒有設立獨立對地方政府實施一般行政監(jiān)督的政府機構。地方政府與任何其他法人或任何自然人一樣，更多地受法院的監(jiān)督和制約，也即，如何地方政府侵犯了私人的權利或違反合同，則可依侵權法或合同法被起訴；如果地方政府觸犯刑律，則可能被作犯罪指控。 在法國，1982年改革以前，國家代表可直接監(jiān)管地方議會，1982年以后，改變了國家對地方議會的監(jiān)督方式，取

7、消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即如認為地方議會有違法或損害國家利益的行為時可向行政法院起訴。 二是專門機關模式。如根據(jù)1947年并經(jīng)多次修改的意大利共和國憲法第127條，如大區(qū)認為某一共和國法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治權，可于該法律或法令公布之日起60日內向憲法法院提起合憲性審查。 二、我國現(xiàn)行制度下中央與地方權限爭議解決機制 （一）中央與地方權限劃分的基本內容 從憲法角度看，1949年后，我國中央與地方權限劃分的發(fā)展有三個階段。 第一階段的法律表現(xiàn)形式是起臨時憲法作用的共同綱領。其在中央與地方權限劃分上最具特色的規(guī)定是：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質

8、，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”（第16條）；中央政府應“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟建設上分工合作的范圍”（第33條）：“關于財政：建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍”（第40條）。 以1954年憲法標志，中央與地方權限劃分的發(fā)展進入了第二階段。1954年憲法確立了我國中央高度集權的體制。值得注意的是，在這種體制下，1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消了共同綱領中關于中央與地方職權劃分的法律規(guī)定。 1978年12月十一屆三中全會以后，中央與地方權限劃分的發(fā)展進入了第三個階段。 作為這一階段的法律表現(xiàn)形式，1982年憲法確立

9、了中央與地方權限劃分的基本內容： 1、以單一制為基礎，以民族自治區(qū)和特別行政區(qū)為補充：1982年憲法規(guī)定，我國是“統(tǒng)一的多民族國家”（序言），“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”（第4條），“國家在必要時得設立特別行政區(qū)”（第31條）； 2、民主集中制：1982年憲法規(guī)定：“國家機構實行民主集中制的原則”。其重要內容之一是“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”（第3條第4款）。4 1982年憲法原則列舉了全國人大及其常委會、國務院等中央國家機構的職權。同時，地方各級人民代表大會和地 方各級人民政府組織法（下稱地方組織法）、民族區(qū)域自治法和

10、兩個特別行政區(qū)基本法，還分別列舉了一般地方國家機構、民族自治地方的自治機關以及特別行政區(qū)的具體職權。 （二）中央與地方權限劃分及爭議解決機制 中央與地方權限爭議的解決，從范圍上看，主要涉及到兩個領域，即立法領域和行政領域。 1、立法領域權限劃分及爭議的解決 根據(jù)1982年憲法，全國人大有權修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律；全國人大常委會有權解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施，有權制定和修改除應由全國人大制定的法律以外的其他法律，并在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律進行部分補充和修改（但是不得同該法律的基本原則相抵觸）；2000年立法法具體列舉了只能由全國人大及其常委會制定法律

11、的事項。 同時，為了充分發(fā)揮地方的積極性、主動性，使地方因地制宜解決問題，有必要適當劃分立法權給地方。依照地方組織法和立法法的規(guī)定，省級和較大的市的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法，民族自治地方的自治機關有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化和特點，制定自治條例和單行條例，報請批準后施行。根據(jù)兩個特別行政區(qū)基本法，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權。特別行政區(qū)立法機關通過的法案經(jīng)行政長官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報全國人大常委會備案，但備案不影響法律的生效。 立

12、法領域分權的爭議解決，主要有下列幾種途徑： （1）批準或決定：如全國人大有權批準省、自治區(qū)和直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設立及其制度；全國人大常委會有權決定個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)，批準自治區(qū)的自治條例和單行條例。 （2）撤銷：如全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會批準的違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。 （3）裁決：如地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人大

13、常委會裁決。 （4）發(fā)回：如全國人大常委會如認為特別行政區(qū)立法機關制定的任何法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區(qū)的關系的條款，可將有關法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國人大常委會發(fā)回的法律立即失效。 （5）解釋憲法或法律：全國人大常委會通過解釋憲法或法律，處理涉及中央地方權限的爭議。如2004年4月6日十屆全國人大常委會第八次會議通過的全國人大常委會關于中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋。 2、行政領域權限劃分及爭議的解決 憲法沒有具體列舉哪些行政事務歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規(guī)定由國務院“統(tǒng)一領導全國各級國家行

14、政機關的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。地方組織法并規(guī)定，縣級以上的地方人民政府管理本行政區(qū)域內的行政工作。 行政領域分權的爭議解決，主要有下列幾種途徑： （1）批準或決定：如國務院有權批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)。 （2）改變或撤銷：如國務院有權改變或者撤銷不適當?shù)牡胤秸?guī)章。 （3）裁決：如部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決。 （4）協(xié)商：如民族自治地方的建立、撤銷、合并或者變動，區(qū)域界線的劃分，名稱的組成，由上級國家機關會

15、同有關地方的國家機關，和有關民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報請批準。 （5）解釋行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件：國務院通過解釋行政法規(guī)條文本身或國務院法制工作機構通過對行政法規(guī)具體問題研究答復；規(guī)章或規(guī)范性文件制定機關（如國務院及各組成部門等）通過對規(guī)章或規(guī)范性文件的解釋，處理涉及中央與地方權限爭議的問題。 （三）現(xiàn)行權限劃分和爭議解決機制的問題 以上是我國解決中央與地方權限爭議的主要機制，它們在一定程度上對解決中央與地方權限爭議發(fā)揮了一定作用，但上述機制也存在不少問題。 1、憲法對中央與地方權限的劃分過于原則，沒有具體規(guī)定哪些事項為中央的專有權力，哪些事項為地方的專有權力，哪些事項為

16、中央與地方的共有權力。應當指出，確認中央高度集權的1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消共同綱領中關于中央與地方職權劃分的規(guī)定，以及1982年憲法未規(guī)定共同綱領中關于中央與地方職權劃分的規(guī)定，這不能說是一個進步，以至于中央地方權限沒有明確的界限，這容易引起中央與地方權限的爭議。 2、尚未確定一部調整中央行政組織與地方行政組織關系的中央與地方關系法或中央與地方權責綱要，使有關中央政府與地方政府之間的行政職權的劃分和行使缺乏嚴格的法律規(guī)范。 3、現(xiàn)行制度下主要由最高國家權力機關和最高國家行政機關處理中央與地方權限爭議，這雖有符合體制的優(yōu)點，但最高國家權力機關和最高國家行政機關

17、本身是中央機關，其公正性令人懷疑；而且由于處理中央與地方權限爭議是一項高度專業(yè)化和技術性很強的工作，目前全國人大的專門委員會、全國人大常委會的工作委員會，主要不是按處理中央與地方權限爭議涉及的事務范圍設置的，且它們和國務院法制工作機構在審查提交備案或提出異議的法規(guī)或規(guī)章時，一是工作量太大，已感力不從心；二是缺乏公開、具體的程序；三是缺乏應有的權限。 4、1982年憲法第一次規(guī)定，國務院有權“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”。這一規(guī)定在計劃經(jīng)濟體制下有一定的可行性，但對其在建立市場經(jīng)濟體制和實現(xiàn)依法治國條件下的合理性，有學者提出了質疑。5 5、現(xiàn)行制度下由最高國家權力

18、機關和最高國家行政機關處理中央與地方權限爭議，主要是針對法規(guī)和規(guī)章與上位法之間立法方面的問題，而實際上中央與地方權限爭議遠遠不只是這些，還大量涉及其他權限特別是行政權、財政稅收權等方面的權限爭議，而對立法以外的爭議如何處理，還缺乏具體的程序和制度，也沒有負責處理爭議的相應機構。 6、處理中央與地方權限爭議涉及許多憲法爭議，甚至涉及違憲審查，而我國目前缺乏專門的、有效地處理中央與地方權限爭議的憲法監(jiān)督機構，也沒有建立起完善的地方利益的表達和協(xié)商機制。 三、完善中央與地方權限爭議的解決機制 處理中央與地方權限爭議，首先是要依法劃分中央與地方的權限，并在此基礎上建立健全解決中央與地方權限爭議機制。

19、（一）依法劃分中央與地方權限，預防權限爭議的發(fā)生 產生中央與地方權限爭議的主要原因之一，是中央與地方權限劃分不明確，而要依法劃分中央與地方的權限，首先要明確權力是有限的，要受到監(jiān)督和制約。權力制約從空間結構上進行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權力與地方權力之間的分立與制衡。 中央與地方的職權劃分，歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟政治利益關系決定的，如何處理國家利益和地方利益的關系，在當代絕大多數(shù)國家都是國家政治生活中的一個重要原則問題。我國是社會主義國家，中央能較好地代表全國人民的根本利益和長遠利益，但不可否認，中央與地方同樣存在利益關系的矛盾?！敖鉀Q這個矛盾”，對于我們這樣一個大國，仍然“是一個十分

20、重要的問題”。6 改革開放的經(jīng)驗已經(jīng)證明：“一個有權威的、能對社會發(fā)展進程實施有效領導的中央政府，是社會變革時期能以較小代價贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證?！?但是，中央所集之權只能是依法應屬于中央的那部分權力，而不應是所有的國家權力；中央不應侵犯依法應屬于地方的那部分權力。這就意味著，中央與地方之權應該是分立的，在法律規(guī)定的范圍內，地方政治共同體“也有一種意志要表達和執(zhí)行”。8 曾經(jīng)將“權力要下放，解決中央和地方的關系”視為是中國政治體制改革包括的三項內容之一。9黨的“十六大”也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系”。 關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干

21、問題的決定指出：“合理劃分中央和地方經(jīng)濟社會事務的管理責權。按照中央統(tǒng)一領導、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務方面的管理責權。屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責?！?0 因此，要完善有關權限劃分的憲法規(guī)定和立法，逐步實現(xiàn)中

22、央與地方權限劃分的法定化：一是在修改憲法時，適當增加中央和地方的關系的內容，加強對中央與地方分權的憲法調整；二是要制定中央與地方關系法或修改地方組織法，規(guī)定中央與地方職權變更的法律程序，保持中央與地方關系的相對穩(wěn)定性，防止盲目性和隨意性；三是要在制定立法法以后，抓緊研究制定中央與地方在行政管理領域，包括金融、投資和社會保障等領域的分工和職責的法律規(guī)定；四是要制定中央與地方收支劃分法律規(guī)定，解決中央與地方財稅體制的諸多問題。 只有依法確定中央與地方的權限劃分，才能從根本上預防中央與地方權限爭議的發(fā)生，并在爭議發(fā)生時有效地解決。 （二）完善中央與地方權限爭議的解決機制 1、完善中央與地方權限爭議解

23、決的法律 國外不少國家有關于地方利益表達機制和中央與地方權限爭議處理的法律規(guī)定，如根據(jù)日本地方自治法，中央政府對地方公共團體進行必要干預時，應盡可能尊重地方公共團體的自主性，以推動中央與地方關系從過去的上下、主從關系朝著對等、協(xié)商關系轉換；另外，為處理已經(jīng)出現(xiàn)的爭議，法律要求中央政府應設立中央地方爭訟處理委員會，處理涉及中央與地方的權限爭議。 而在我國，無論是作為國家根本法的憲法，還是作為地方制度基本法的地方組織法、民族區(qū)域自治法和兩個特別行政區(qū)基本法，都缺乏有關中央與地方權限爭議的協(xié)商和裁決的具體法律規(guī)定。 根據(jù)地方組織法的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府有權管理本行政區(qū)域內的行政工作，并辦

24、理上級國家行政機關交辦的其他事項。同時，應當協(xié)助設立在本行政區(qū)域內不屬于自己管理的國家機關、事業(yè)單位進行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。但如果省級地方政府與中央政府部門或派駐機構在執(zhí)行法律時發(fā)生爭議時應如何裁決和處理？沒有具體規(guī)定。11 根據(jù)民族區(qū)域自治法，民族自治地方享有廣泛自治權，并規(guī)定了上級國家機關的職責，但如果上級國家機關侵犯了民族自治地方的自治權或因不履行上級國家機關的職責而發(fā)生爭議，應如何處理？沒有具體規(guī)定。民族區(qū)域自治法是一部基本法，實踐證明，沒有多種法律、法規(guī)與之相配套，自治法的各項原則規(guī)定落到實處是非常困難的。12 根據(jù)兩個特別行政區(qū)基本法，特別行政區(qū)是中華人民共和國

25、的一個享有高度自治權的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。但特別行政區(qū)享有行政管理、立法和獨立的司法權等權限。特別行政區(qū)法律須報全國人大常委會備案；全國人大常委會有將有關法律發(fā)回和解釋基本法的權力。但除此之外，如發(fā)生爭議如何解決，沒有規(guī)定具體的處理程序。另外，基本法規(guī)定中央政府所屬各部門、各省級地方均不得干預特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務，但如果出現(xiàn)干預和權限爭議，應如何處理？也沒有規(guī)定。 最后，雖然立法法規(guī)定了立法權沖突時的適用規(guī)則和裁決機構，但沒有規(guī)定具體的適用程序；我國也沒有對于中央與地方在行政管理領域，包括財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責等方面發(fā)生爭議時如何處理的具體法律

26、規(guī)定。 因此，不論是將來修改憲法或制定法律調整或改革中央地方關系，都要按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方權限發(fā)生爭議時的解決機制。 2、建立健全中央與地方權限爭議的處理機構 目前，在全國人大及其常委會下，涉及中央與地方權限爭議處理的機構，主要有兩類： 一是全國人大的專門委員會：根據(jù)憲法和全國人大組織法，全國人大會設立民族、法律等專門委員會。各專門委員會在全國人大及其常委會領導下，研究、審議和擬訂有關議案。民族委員會還可以對加強民族團結問題進行調查研究，提出建議；全國人大或其常委會可組織對于特定問題的調查委員會。全國人大專門委員會在行使職權過程中涉及中央與地方權限爭議的處理問題。

27、二是全國人大常委會的工作委員會：根據(jù)立法法，常委會工作機構（法制工作委員會）有權研究擬訂法律解釋草案、對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常委會備案，并研究其他機關、團體、組織和公民提出進行違憲和違法審查的建議。另外，根據(jù)兩個特別行政區(qū)基本法設置的全國人大常委會香港特別行政區(qū)基本法委員會和澳門特別行政區(qū)基本法委員會，可就有關香港和澳門特別行政區(qū)基本法關于中央與地方關系的條款和基本法解釋條款實施中的問題進行研究，并向全國人大常委會提供意見。這些機構在行使職權過程中也涉及中央與地方權限爭議的處理問題。 但是無論是全國人大的專門委員會或是全國人大常委會的工作委員會都不是按照研究和處理權限爭

28、議事項所影響的地域范圍來設置的，而且從目前情況上看，其人員組成、機構性質、權限和工作程序等，還難以承擔得起處理中央與地方權限爭議的重任。盡管近期全國人大常委會的法制工作委員會設置了法規(guī)審查備案室，可以說是一個進步。13 有學者建議在全國人大及其常委會內設立專門的“地方事務委員會”，由各省、市、自治區(qū)人大代表團直接選舉一或兩名本地的全國人大代表而組成，負責研究、協(xié)調和審議人大議事中有關地方的各種事務。14 實際上，在國外，有的國家議會中就有類似機構，如英國議會下院中的威爾士委員會、蘇格蘭委員會、北愛爾蘭委員會等。這些議會的委員會基本上由各地區(qū)選出的議員組成，常常能對下議院審議的有關地方事務的決策

29、產生大的影響。 從理論上說，建立憲法法院來處理中央與地方權限爭議，是最理想的模式。在這種體制下，由一個比較中立和公正的機關處理中央與地方權限爭議的辦法，更符合建設法治國家的目標，但在我國目前情況下，采用西方發(fā)達國家用司法機關解決中央與地方權限爭議，可能存在體制上的困難。因此，在不修改憲法前提下，近期由立法機關處理權限爭議問題比較穩(wěn)妥，但要設立專門的機關或賦予某些機關處理這類爭議的權限和職責，除了可考慮設立專門委員會性質的“地方事務委員會”處理一般地方與中央的權限爭議外，應按不同地方制度的特點，將現(xiàn)有的民族委員會和特別行政區(qū)基本法委員會，改組為民族自治地方事務委員會和特別行政區(qū)事務委員會。 鑒于

30、中央與地方權限爭議的解決涉及憲法實施和違憲審查的重大問題，所以根本的辦法是在全國人大之下設立憲法監(jiān)督委員會，由它協(xié)助全國人大及其常委會對中央與地方權限爭議，包括立法沖突爭議和國家機關權限爭議進行憲法審查并作出憲法和法律解釋。 對是否設立專門的憲法監(jiān)督機構，筆者同意“憲法已經(jīng)明確賦予全國人大和全國人大常委會監(jiān)督憲法的實施的職權。立法法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和自治條例、單行條例違反憲法、法律的審查，作了具體規(guī)定，因此，對憲法確定的憲法實施監(jiān)督機制不宜改動”的觀點，15但同時認為，憲法監(jiān)督的范圍應不限于法律規(guī)范性文件的審查，它還包括國家機關權限爭議的解決和公民權利的保護等其他重大事項，因此，立法法的

31、相應規(guī)定并沒有否定和排斥設置憲法監(jiān)督的專門機構。16 除了在全國人大之下設置不同地方的“事務委員會”，以處理各種地方與中央的權限爭議外，國務院對中央與地方的行政管理方面的權限爭議如財稅、金融、投資等領域的分工和職責等方面爭議的解決機制，也應當加強。 根據(jù)立法法，對地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突的裁決權，法律賦予了國務院直至全國人大常委會。目前，主要由國務院法制工作機構辦理地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的備案審查工作，并根據(jù)不同情況處理。除了國務院法制工作機構應主要協(xié)助國務院處理涉及中央與地方行政立法權限爭議的問題外，對其他行政管理方面的中央與地方權限爭議，如財稅、金融、投資等領域的分工和職責等爭議，還應該有相應的受理機構。 與實行地方自治的西方國家不同，我國中央政府中，目前沒有設立類似于英國副首相府、憲法事務部，法國內政、國內安全和地方自由部，日本總務省等地方政府事務的主管部門。根據(jù)憲法和地方組織法的有關規(guī)定，國務院統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作；國務院主管部門依法在業(yè)務上指導或領導省級政府的各工作部門，并有權依法在本部門權限內，發(fā)布命令、指示和規(guī)章，在全國范圍內實施。但隨著地方制度的深入改革和權力進一步下放的進程，為了協(xié)調中央與地方關系，減少部門對地方的直接干預，可以考慮明確由中央某一部門或有關部門具體研究擬訂有關中央與地方關系事務，為