我國(guó)公共政策問(wèn)題界定的影響因素研究

1、    我國(guó)公共政策問(wèn)題界定的影響因素研究    摘 要：盡管政策問(wèn)題界定受到多方因素的綜合影響，但政府在公共政策問(wèn)題界定的過(guò)程中仍遵循著基本的規(guī)律和原則。文章以“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策的出臺(tái)為例，觀察“艾滋病感染者受歧視”這一私人問(wèn)題是如何逐漸向公共政策問(wèn)題轉(zhuǎn)換的，發(fā)現(xiàn)公共性、觸發(fā)性、主觀性、機(jī)遇性這四個(gè)因素深刻的影響著私人問(wèn)題及公共問(wèn)題向政策問(wèn)題的轉(zhuǎn)換。關(guān)鍵詞：政策問(wèn)題界定;公共政策;公共性;艾滋病防治政策公共政策問(wèn)題的界定是公共政策過(guò)程的起點(diǎn)，具有基礎(chǔ)性、導(dǎo)向性的作用。公共政策問(wèn)題就是公共部門(mén)遵循一定的原則對(duì)公共問(wèn)題進(jìn)行界定后，納入政策議程那部

2、分公共問(wèn)題的總稱。也就是說(shuō)，公共政策問(wèn)題是由私人問(wèn)題和公共問(wèn)題篩選而來(lái)的。三者之間存在著遞進(jìn)轉(zhuǎn)換關(guān)系，遵循著“私人問(wèn)題公共問(wèn)題政策問(wèn)題”的邏輯次序。公共問(wèn)題及私人問(wèn)題在社會(huì)中普遍存在，政府需對(duì)大量問(wèn)題進(jìn)行界定。但由于政府資源的有限性，只有一部分問(wèn)題能夠進(jìn)入到政策議程。實(shí)際上，政府在公共政策問(wèn)題界定的過(guò)程中采取的方法和程序不盡相同，可以說(shuō)，公共政策問(wèn)題的界定過(guò)程是一個(gè)“黑箱”，是我們需要探索和了解的部分。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，此議題的研究成果較少，并且缺乏系統(tǒng)的梳理和歸納。因此，本文將在前人的研究基礎(chǔ)上，以“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策的出臺(tái)為例，觀察“艾滋病感染者受歧視”這一私人問(wèn)題是如

3、何逐漸向公共政策問(wèn)題轉(zhuǎn)換的，以尋找政府在公共政策問(wèn)題界定過(guò)程中遵循的基本規(guī)律和原則。一、“四免一關(guān)懷”艾滋病防治政策出臺(tái)的過(guò)程研究（一）“四免一關(guān)懷”政策的出臺(tái)我國(guó)艾滋病防治政策發(fā)展可分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是在艾滋病流行初期，我國(guó)采取強(qiáng)制性和對(duì)抗性政策，以“防止傳入”和“控制國(guó)內(nèi)蔓延”為主。我國(guó)在1986年到1989年間相繼發(fā)布了實(shí)施細(xì)則，明確規(guī)定禁止攜帶艾滋病和性病的外國(guó)人員入境。此外，1989年頒布的中華人民共和國(guó)傳染病防治法要求對(duì)艾滋病患者采取隔離措施，并送到衛(wèi)生部門(mén)指定的醫(yī)療單位治療。在這一政策階段，政府多采取強(qiáng)制性的行政手段予以管制，艾滋病人的個(gè)人利益被忽視。第二個(gè)階段是1994年

4、之后，我國(guó)艾滋病呈現(xiàn)出地區(qū)性急劇爆發(fā)的特征，艾滋病對(duì)社會(huì)和人們心理的惡劣影響愈加凸顯，單純的對(duì)抗性和強(qiáng)制性政策已經(jīng)不適應(yīng)艾滋病在我國(guó)的傳播情況。至此，艾滋病防治政策的指導(dǎo)思想開(kāi)始逐步從“以病為中心”轉(zhuǎn)向“以人為中心”。2003年，中國(guó)政府出臺(tái)“四免一關(guān)懷”政策，并明確了艾滋病人所享有的權(quán)利;2004年，溫家寶總理發(fā)表了“全社會(huì)共同努力，有效預(yù)防和控制艾滋病”的署名文章，指出要“加強(qiáng)對(duì)艾滋病患者的救治和關(guān)懷，保障他們的合法權(quán)益”。（二）四大影響因素下的“艾滋病感染者受歧視”問(wèn)題的界定艾滋病感染群體被歧視、合法權(quán)益受侵害作為一個(gè)公共問(wèn)題，從問(wèn)題出現(xiàn)引起公共部門(mén)注意列入政策議程形成公共政策（“四免一

5、關(guān)懷”政策等），歷經(jīng)了十余年的時(shí)間。本文在此以反歧視、關(guān)愛(ài)艾滋病感染者的公共政策為例，分析到底是什么因素影響著“艾滋病感染群體被歧視、合法權(quán)益受侵害”這一問(wèn)題進(jìn)入到了政府政策議程。（1）“艾滋病感染者受歧視問(wèn)題”的公共性“艾滋病感染者受歧視”問(wèn)題具有無(wú)法回避的客觀性和嚴(yán)峻性。面對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性和對(duì)抗性的政策，大多數(shù)艾滋病感染者因?yàn)楹ε卤簧鐣?huì)排斥，而選擇隱瞞病情，掩飾行為，這部分感染者作為相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)法得知、無(wú)法控制的社會(huì)感染源，極易加劇艾滋病的傳播。艾滋病感染者受歧視問(wèn)題已經(jīng)不僅是涉及艾滋病感染者的私人問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)公共問(wèn)題，該問(wèn)題的影響范圍涉及醫(yī)學(xué)、社會(huì)、人類健康等多個(gè)領(lǐng)域，且對(duì)社會(huì)安定、經(jīng)濟(jì)

6、發(fā)展、政治進(jìn)步造成了嚴(yán)重的影響。由此可見(jiàn)，因此，可以說(shuō)“艾滋病患者受歧視問(wèn)題”的涉及范圍和影響程度具有公共性的特征。在第一階段政策實(shí)施效果不佳后，“以病為中心”政策的缺陷逐漸暴露，公眾和相關(guān)部門(mén)開(kāi)始關(guān)注和反省，利用公共權(quán)力，依據(jù)職權(quán)依法展開(kāi)評(píng)估反饋。（2）“艾滋病感染者受歧視問(wèn)題”觸發(fā)性影響因素隨著媒體對(duì)艾滋病的正確科普和報(bào)導(dǎo)越來(lái)越多，部分群眾展開(kāi)了對(duì)艾滋病問(wèn)題的深思。2002年，“艾滋病女結(jié)婚”事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注引，中國(guó)預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)為一名艾滋病感染者女性和她的男友舉辦一場(chǎng)特殊的婚禮，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)于“艾滋病人有無(wú)結(jié)婚權(quán)利和生育能力”、“如何關(guān)愛(ài)艾滋病人”等問(wèn)題的廣泛討論。雖說(shuō)當(dāng)時(shí)大多數(shù)

7、媒體對(duì)該事件的報(bào)導(dǎo)都帶著獵奇的意味，也對(duì)事件當(dāng)事人造成了一定的困擾和傷害，但不能否認(rèn)，該事件產(chǎn)生的公眾輿論對(duì)“關(guān)愛(ài)艾滋病感染者、反對(duì)歧視”問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱邌?wèn)題起到了很大的催化作用?，F(xiàn)今，這種觸發(fā)性的因素仍然在推動(dòng)防治艾滋病政策調(diào)整中發(fā)揮著重要作用，喚起了民眾對(duì)于艾滋病人更多的關(guān)注。（3）“艾滋病感染者受歧視問(wèn)題”主觀性影響因素在艾滋病流行初期，我國(guó)艾滋病防治政策多以對(duì)抗性和限制性為主。這與公共政策問(wèn)題界定的主觀性有很大的關(guān)聯(lián)。一方面，受時(shí)代背景及醫(yī)學(xué)科學(xué)發(fā)展的限制，相關(guān)部門(mén)及其決策者對(duì)艾滋病的認(rèn)識(shí)有限，認(rèn)為艾滋病是腐朽資產(chǎn)階級(jí)的產(chǎn)物，是西方病毒的入侵另一方面，在相關(guān)部門(mén)政策宣傳及其艾滋病“污

8、名化”的影響下，多數(shù)公眾對(duì)限制性艾滋病政策持支持態(tài)度。（4）“艾滋病感染者受歧視問(wèn)題”機(jī)遇性影響因素隨著美國(guó)自身安全環(huán)境和利益的變化，美國(guó)將艾滋病定位為影響國(guó)際穩(wěn)定和發(fā)展的國(guó)際安全問(wèn)題，他們強(qiáng)調(diào)艾滋病問(wèn)題是“全世界各國(guó)共同的威脅”，是“全球問(wèn)題，是全世界共同的事業(yè)”。在美國(guó)的強(qiáng)調(diào)和推動(dòng)下，“艾滋病防治多邊合作”理念迅速在國(guó)際上流行。我國(guó)受國(guó)際環(huán)境和趨勢(shì)影響，也開(kāi)始引進(jìn)國(guó)際合作項(xiàng)目對(duì)艾滋病進(jìn)行綜合防治。在于國(guó)際組織的多邊合作中，我國(guó)政府及民眾對(duì)艾滋病的觀念和看法也不斷更新，從側(cè)面促進(jìn)了“艾滋病感染者受歧視問(wèn)題”的政策化。此外，當(dāng)時(shí)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為“艾滋病國(guó)際合作項(xiàng)目”在中國(guó)的廣泛開(kāi)展提供

9、了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。二、公共政策問(wèn)題界定的影響因素可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中存在大量的公共問(wèn)題，涉及到社會(huì)生活的方方面面，但是只有極少數(shù)符合界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入到政策議程，盡管每個(gè)公共政策問(wèn)題的根源、原因、影響不盡相同，但其卻同樣受以下幾個(gè)因素的影響和推動(dòng)而進(jìn)入到政策議程。（一）公共性因素政策問(wèn)題的基本價(jià)值取向公共性是公共政策的基本屬性和價(jià)值取向。在公共政策問(wèn)題的界定中，公共性主要具有兩層涵義：首先是涉及范圍和影響程度的公共性。公共政策問(wèn)題是客觀存在，普遍發(fā)生于社會(huì)公共領(lǐng)域的，能夠被大多數(shù)人感知，且較嚴(yán)重的影響到某一地區(qū)大多數(shù)公民、某一群體乃至整個(gè)社會(huì)的合法利益。簡(jiǎn)言之，公共政策問(wèn)題是與公民自身利益息息相關(guān)的公共問(wèn)題，

10、是被大多數(shù)人察覺(jué)和認(rèn)同的問(wèn)題，問(wèn)題的解決是符合公眾需求的;其次是政府職權(quán)及程序的公共性。公共政策問(wèn)題是由政府主導(dǎo)進(jìn)行篩選、界定和識(shí)別的，它通過(guò)政府行使公共權(quán)力，頒布、執(zhí)行并監(jiān)督評(píng)估相應(yīng)的法律法規(guī)、命令和指示等政策來(lái)解決的。公共政策問(wèn)題必須處于政府的公共職權(quán)范圍內(nèi)且只能通過(guò)政府干涉才能妥善解決。公共性是公共政策問(wèn)題界定的決定性因素。民眾參與和政府權(quán)力、程序的公共性要求公眾通過(guò)多種渠道和方式廣泛的參與公共政策問(wèn)題界定，界定過(guò)程是開(kāi)放而非封閉的。然而在我國(guó)政策界定的實(shí)踐中，公眾的參與度往往較低，不同階層間群體間的參與機(jī)會(huì)和地位不平等，政府與公眾的信息不對(duì)稱。要想矯正公共政策界定公共性的偏離，一方面政

11、府應(yīng)擴(kuò)寬公眾參與的渠道，清除渠道中的阻礙，形成順暢的表達(dá)機(jī)制，增強(qiáng)響應(yīng)性，加強(qiáng)政府內(nèi)部建設(shè);另一方面，公民自身也要增強(qiáng)自身的政治素養(yǎng)，樹(shù)立主人翁意識(shí)，主動(dòng)自覺(jué)地參與到公共政策問(wèn)題的界定乃至自定中去，形成政府與公民間的良性互動(dòng)。（二）觸發(fā)性因素受有限的公共資源影響，政府對(duì)于公共問(wèn)題的解決有經(jīng)重緩急的選擇和取舍，需對(duì)大量待解決的公共問(wèn)題按重要性和急迫性進(jìn)行排序?？卤群桶抡f(shuō)過(guò)，政府的注意力是一種稀缺性資源，需要競(jìng)爭(zhēng)才能獲得。公共政策問(wèn)題的觸發(fā)就是使“問(wèn)題成為首要問(wèn)題”吸引決策者的注意力，進(jìn)而被列入政府決策議程，它對(duì)政策議程的設(shè)置起到催化劑、加速器的作用。在我國(guó)，大眾媒體宣傳即輿論壓力、團(tuán)體或組織活

12、動(dòng)、利益相關(guān)者的訴求和公眾人物的呼吁是觸發(fā)公共政策問(wèn)題的最主要四種方式。通常，這四種方式是同時(shí)出現(xiàn)，相互轉(zhuǎn)換和貫通的，其中，輿論壓力的觸發(fā)作用最為普遍和常見(jiàn)。隨著傳媒技術(shù)和信息技術(shù)的快速發(fā)展，信息的傳遞和共享突破了空間和時(shí)間的限制，公眾對(duì)熱點(diǎn)事件的關(guān)注和評(píng)論而形成巨大的輿論對(duì)政府的形象、公信力產(chǎn)生著影響。如發(fā)生在2010年浙江省的“酒駕寶馬撞人事件”惡性交通事故在國(guó)內(nèi)引起巨大轟動(dòng)，隨著公眾輿論壓力的不斷加大，酒駕問(wèn)題引相關(guān)部門(mén)的高度重視，隨之迅速進(jìn)入決策議程，僅在1年之后，新修訂的機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定就正式施行了，大大加強(qiáng)了對(duì)酒后駕駛違法行為的處罰力度。但同時(shí)，我們需要注意的是，隨著新聞

13、競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，一些媒體追求片面利益和轟動(dòng)效果，缺乏社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)道德，進(jìn)行選擇性報(bào)道、噱頭性報(bào)道，扭曲事件真相，傳遞錯(cuò)誤價(jià)值觀，引領(lǐng)工作的錯(cuò)誤輿論。從公共政策問(wèn)題界定的角度來(lái)看，與現(xiàn)實(shí)真相、社會(huì)期望和道德觀念相悖的輿論極易影響社會(huì)穩(wěn)定，造成公眾與政府之間的對(duì)立和摩擦，影響政府聲譽(yù)和公信力。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)新聞規(guī)范的重申和再建，強(qiáng)調(diào)媒體自律，加強(qiáng)外部監(jiān)督;注重對(duì)新聞工作者的職業(yè)道德素養(yǎng)培養(yǎng)，加強(qiáng)人文理念在新聞界的踐行。此外，具有社會(huì)合法性和政治合法性的社會(huì)團(tuán)體和組織也是觸發(fā)公共政策問(wèn)題的一股重要力量。這些社會(huì)組織通常具有深厚的群眾基礎(chǔ)，并對(duì)政府職權(quán)的空白具有一定補(bǔ)充作用。如我國(guó)第一個(gè)民間環(huán)保組織

14、“自然之友”發(fā)起的“保護(hù)藏羚羊”議案在多方努力和斡旋下最終進(jìn)入到了國(guó)家政策議程。（三）主觀性因素人們對(duì)客觀事件的感知和判斷受其自身的社會(huì)地位、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值利益、道德標(biāo)準(zhǔn)等主觀因素的影響。某些公共問(wèn)題公眾感知并不明顯，卻被政府列為了工作的重點(diǎn)。某些公共問(wèn)題受到民眾的關(guān)注，卻被政府?dāng)R置和忽略。普通公眾通常從自身私利出發(fā)感知和判斷問(wèn)題，會(huì)在有意或無(wú)意中放大對(duì)事件的感受程度，而政府是在統(tǒng)籌和戰(zhàn)略的高度上，著眼于整個(gè)社會(huì)利益的最大化步來(lái)界定公共問(wèn)題的。這就要求政府的公共政策界定工作要協(xié)調(diào)好社會(huì)利益和個(gè)人利益的關(guān)系，并深入到群眾實(shí)踐中去，了解實(shí)際情況。此外，由于政府在政策界定中處于主導(dǎo)和核心地位，政府決

15、策者的主觀偏好、自身經(jīng)歷也在很大程度上影響著公共政策的界定。（四）機(jī)遇性因素在公共問(wèn)題向公共政策問(wèn)題轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，機(jī)遇是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而直接的影響因素。某些公共問(wèn)題被擱置并不是因?yàn)檫@些問(wèn)題不重要，而是政府的所掌握的資源有限或暫時(shí)無(wú)法妥善解決，即政府目前力所不能及之處。機(jī)遇能夠在一定程度促進(jìn)這些問(wèn)題的解決。機(jī)遇的形式多種多樣，如國(guó)際趨勢(shì)潮流、外媒關(guān)注、其他政策的推動(dòng)、非營(yíng)利組織補(bǔ)位、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的改革等。三、結(jié)語(yǔ)“提出正確問(wèn)題，往往等于解決了問(wèn)題的大半”。公共政策問(wèn)題界定在社會(huì)問(wèn)題的解決中的作用尤為重要。公共性、觸發(fā)性、主觀性、機(jī)遇性因素對(duì)公共政策問(wèn)題界定有著深刻的影響。我國(guó)正處于政治體制和經(jīng)

16、濟(jì)發(fā)展變革轉(zhuǎn)型時(shí)期，在社會(huì)中必然存在大量的公共問(wèn)題，政府需要發(fā)揮有限公共資源的最大效益，分清先后和主次的解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的利益。我們可以期待和相信，在國(guó)家、政府、社會(huì)和民眾的多方努力下，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)的改革、民眾政治素養(yǎng)的提高、大眾媒體的正確引導(dǎo)，我國(guó)的公共政策問(wèn)題界定將更具系統(tǒng)性和有效性，體現(xiàn)最廣大人民群眾的利益訴求，維護(hù)公共利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展和轉(zhuǎn)型期的平穩(wěn)過(guò)渡。參考文獻(xiàn)1 李明.公共問(wèn)題界定：政策研究的新視角j.桂海論叢，2007，04：42-44.2 公共政策學(xué).寧騷主編.2版.北京：高等教育出版社，2011.6，2015.1重印.第273頁(yè).3

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