從環(huán)境保護(hù)法角度淺析排污權(quán)交易制度

1、    從環(huán)境保護(hù)法角度淺析排污權(quán)交易制度    秦楊摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，環(huán)境污染也在不斷的加重，一種將環(huán)境資源使用權(quán)商品化的排污權(quán)交易制度應(yīng)運(yùn)而生。排污權(quán)交易是在污染物排放總量一定的前提下， 利用市場機(jī)制允許企業(yè)之間將對環(huán)境資源的使用權(quán)即排污權(quán)像商品那樣進(jìn)行交易， 以此來控制污染物的排放，達(dá)到減少排放量保護(hù)環(huán)境的目的。環(huán)境使用權(quán)交易制度起源于美國，它一直被認(rèn)為是一項(xiàng)法律化的經(jīng)濟(jì)手段1。在承認(rèn)排污權(quán)交易為我國試點(diǎn)地區(qū)帶來環(huán)境效益的基礎(chǔ)上，我們也應(yīng)看到這一制度在實(shí)施過程中存在的種種問題。正文通過對排污權(quán)交易制度在我國存在的缺陷和問題，從立法層面

2、提出了應(yīng)對措施，以求排污權(quán)及其交易制度能夠更加完善，在中國得到更廣泛的實(shí)施。關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易 立法建議排污權(quán)，又稱環(huán)境容量資源的使用權(quán)，是企業(yè)等排污單位通過行政申請?jiān)讷@得環(huán)境行政部門的許可后，按照許可證指定的范圍、時間、地點(diǎn)、方式和數(shù)量等內(nèi)容進(jìn)行排污的權(quán)利。它是對環(huán)境容量資源的一種無償利用，在對環(huán)境造成污染時，行政機(jī)關(guān)又可以通過污染收費(fèi)制度進(jìn)行以“罰”為目的的行政措施。在過去，生產(chǎn)力水平不是很發(fā)達(dá)，人口不如現(xiàn)在眾多，市場競爭不是那么激烈，環(huán)境容量資源也比較豐富，能同時滿足人們的生產(chǎn)生活需要，一度被認(rèn)為是取之不盡、用之不竭的免費(fèi)材料。隨著生產(chǎn)力的提高由于經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，企業(yè)等排污單位的數(shù)目也在

3、不斷的增多，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)企業(yè)的排污量也在相應(yīng)的的增加，直到某一行政或特定地區(qū)的排污量超過了特定的環(huán)境容量，環(huán)境資源再也難以容納人類排放的各種污染物時，環(huán)境容量變成了一種稀缺資源，只有稀缺資源才有交換價值，才能成為一種商品。研究排污權(quán)交易制度的起源、在我國的實(shí)施現(xiàn)狀、問題及應(yīng)對措施進(jìn)行分析，具有重大意義。一、排污權(quán)交易的歷史發(fā)展（一）排污權(quán)交易的定義排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)60年代末提出。美國政府通過簽署排污交易政策總結(jié)報告書，全面的闡釋了排污交易政策的原則。主要包括“泡泡政策”、“總量控制”、“排污補(bǔ)償”、“排污剩余量的銀行貯存”四個方面。美國的排污交易政策，簡單來說，就是

4、將一定區(qū)域內(nèi)的排污單位或者機(jī)構(gòu)看做一個泡泡，總量控制就是行政機(jī)關(guān)規(guī)定限制泡泡里的排污總量是一定的，為了不超過排污總量的限制，將排污權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)化并允許其在泡泡內(nèi)或者與另一個泡泡間進(jìn)行排污剩余量的交易，也有排污剩余量充足的企業(yè)單位等將它以信用形式貯存在銀行里，別的企業(yè)需要時可以直接去銀行購買，總之是為了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間尋求一種平衡和支撐，降低排污成本發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時也保護(hù)環(huán)境。（二）排污權(quán)交易的起源及發(fā)展隨著環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境容量一定的情況下，環(huán)境資源已日顯匱乏，環(huán)境容量已經(jīng)從一種公共產(chǎn)品變成了一種需要私人有償使用并相互競爭的資源，這就為環(huán)境使用權(quán)的交換價值提供了基礎(chǔ)。為環(huán)境容量的使用定

5、價，排污者需要通過經(jīng)濟(jì)和理性分析，需要為自己的排污付出經(jīng)濟(jì)代價，而不僅僅是排污收費(fèi)，一種在污染物無限制排放并嚴(yán)重污染環(huán)境后通過行政的處罰來治理。它更是一種事前的價格限制，當(dāng)排污也被計(jì)算入成產(chǎn)成本時，商人通過其本性自然會盡量降低這部分的成本，我國通過借鑒美國環(huán)保局的這一政策并結(jié)合中國的國情，決定在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)施此項(xiàng)制度，通過實(shí)行，取得了一些成效。（三）排污權(quán)交易的意義排污權(quán)之所以能夠存在并在我國得以發(fā)展，與它的經(jīng)濟(jì)價值、環(huán)境價值是分不開的。它可以促進(jìn)排污者積極去解決自身排污問題，把自己行為造成影響的外部性內(nèi)部化，督促其權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，減輕國家的負(fù)擔(dān)，增加治理環(huán)境問題的資金，對

6、環(huán)境保護(hù)起著不可忽視的作用。尤其是對環(huán)保主義者，這一政策更是一種完美的環(huán)保方式。企業(yè)排污變主動為被動，甚至可以漸漸的在實(shí)施過程中，減少分配的環(huán)境容量，這是一種創(chuàng)新性的進(jìn)步。二、排污權(quán)交易在我國實(shí)施面臨的問題固然，排污權(quán)的建立和交易對我國試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到了一定的作用，但我們也應(yīng)該看到這一政策在實(shí)施過程中的問題，既包括已經(jīng)顯現(xiàn)的問題也包括潛在的問題，我們都要考慮到，這樣才能為這一政策更好地為經(jīng)濟(jì)和環(huán)境服務(wù)創(chuàng)造條件。筆者認(rèn)為在排污權(quán)交易實(shí)施的過程中有許多不得不考慮的基礎(chǔ)性問題。第一，排污權(quán)交易是以一定的環(huán)境總量為前提的，那么，環(huán)境總量又是如何確定，如何在“泡泡”和“泡泡”之間分配？一

7、個“泡泡”中的企業(yè)數(shù)量不止一個，那么在不同的企業(yè)間，行政機(jī)關(guān)對企業(yè)排污權(quán)的初始分配要如何進(jìn)行才能合理、公開、公正、公平、效率化？后續(xù)的監(jiān)測和評價效果體系如何建立？在經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同的排污單位之間，可能在相同的排污使用權(quán)中，競爭能力不同，從而會出現(xiàn)有的小型企業(yè)在競買過程中劣勢顯現(xiàn)，可能不能得到為了多余排污而需要的環(huán)境使用權(quán)，為了自身的生產(chǎn)發(fā)展又不得不向環(huán)境排放污染物，這樣的矛盾如何調(diào)和。第二，雖然現(xiàn)行法律有規(guī)定“排污許可”、“排污收費(fèi)”等制度的實(shí)行程序等，但是對企業(yè)來說這樣的成本并不是很高，那么會不會有企業(yè)并不通過購買環(huán)境使用權(quán)來排污，而是主動地去大肆生產(chǎn)排放污染物，然后靠行政機(jī)關(guān)的處罰措施來向其繳

8、納罰款，這樣一來，環(huán)境還是一如既往的被破壞，總量控制對它們而言已沒有任何意義？排污權(quán)交易的基礎(chǔ)是排污許可，那么既然排污權(quán)作為一種商品，應(yīng)該如何去定量定價？要誰去定價，是排污權(quán)的所有者還是許可者或者政府？也就是說，定價機(jī)制是靠交易主體的自由意志還是政府干預(yù)？排污權(quán)作為一種交易的標(biāo)的，如果在企業(yè)間的交易過程中，雙方或者一方并沒有遵循誠實(shí)信用原則，那么違約責(zé)任是什么？如果產(chǎn)生了糾紛，那么解決糾紛的機(jī)制是什么？如果不能私力救濟(jì)，只有求助于司法手段時，這一行為可訴與否？如果可訴，法官除根據(jù)事實(shí)進(jìn)行分析外，確定法律責(zé)任并進(jìn)行司法判決的依據(jù)是什么？排污權(quán)交易可能還會造成一種兩極分化的情況，如競爭力、實(shí)力強(qiáng)的

9、企業(yè)，有更多的資金來通過研究和使用更先進(jìn)的排污技術(shù)來減少成本創(chuàng)造更大的收益，而小型企業(yè)因?yàn)樽陨砭窒扌裕赡茉诟偁庍^程中產(chǎn)品的成本相對更高，而競爭力又會下降，由此形成一種惡心循環(huán)，逐漸分化，強(qiáng)弱企業(yè)之間的差距更加大，小型企業(yè)甚至有破產(chǎn)危機(jī)。 第三，環(huán)境監(jiān)測體制并不是很健全。如何確定泡泡中的每個企業(yè)排污的具體數(shù)量并不是一件容易的事情。由于排污權(quán)交易是一種平等的交易，那么也意味著地方保護(hù)主義者并不會得到排污收費(fèi)制度實(shí)行時會得到的行政罰款，使得泡泡中企業(yè)間或者泡泡間的交易也許會存在著一些困難或阻礙。在交易的主體、程序等都不明了的情況下，如果環(huán)保主義者把一個泡泡內(nèi)一些企業(yè)的排污剩余量全部購買，而需要排污

10、的企業(yè)無法排污，這樣的尷尬狀況要怎么處理？可否允許這樣一些群體任意購買排污權(quán)，只要它們有足夠的資金和財產(chǎn)？這樣是不合理不科學(xué)的，就像前文中提到的環(huán)保主義者，他們的本意并不壞，但是他們的購買行為可能會給企業(yè)的發(fā)展造成阻礙。應(yīng)該有完整的法律規(guī)定來對上述的種種實(shí)在和潛在問題進(jìn)行規(guī)定，而不能片面的只是為了環(huán)保而扼殺經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三、針對我國排污權(quán)交易的實(shí)施問題提出立法建議（一）應(yīng)立法明確排污權(quán)總量的確定原則和初始分配方法。排污權(quán)的基礎(chǔ)即為泡泡中被分配的總量是一定的?？偭康目刂坪头峙洌粌H需要立法層面的規(guī)定，也需要在技術(shù)層面上對其進(jìn)行相對精確的測量和分配。再就是一個特定地區(qū)環(huán)境總量的分配機(jī)制問題，我認(rèn)為應(yīng)在

11、鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時結(jié)合該地區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀，以維持既有環(huán)境現(xiàn)狀為目的，進(jìn)行有償分配。若實(shí)行一段時間后總量在泡泡內(nèi)和泡泡間有所改觀，屆時可出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，彌補(bǔ)之前環(huán)境總量較少的地區(qū)或者相應(yīng)減少環(huán)境總量較多地區(qū)的容量。（二）立法應(yīng)確認(rèn)交易對象即排污權(quán)的法律地位，構(gòu)建排污權(quán)交易的法治基礎(chǔ)。排污權(quán)是一種對世權(quán)，即權(quán)利主體之外的任何自然人或法人團(tuán)體等都負(fù)有不得加之干涉的義務(wù)（這里的排污權(quán)必須是建立在合法取得的基礎(chǔ)上）。如果因?yàn)榈胤阶璧K或他人惡意阻撓導(dǎo)致權(quán)利無法正常實(shí)現(xiàn)，法律應(yīng)對其加以約束，或規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任來使其承擔(dān)因侵犯他人權(quán)利導(dǎo)致的法律后果。權(quán)利主體對排污權(quán)的行使一個重要的方面就是排污權(quán)交易，法律應(yīng)當(dāng)明

12、確、全面地規(guī)定排污權(quán)交易程序，切實(shí)保障交易市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。包括以“誠實(shí)守信”、“平等公平”等基本原則為指導(dǎo)，反對以自身強(qiáng)勢壟斷市場，同時也應(yīng)對交易主體違約后果和解決糾紛的機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，另外還要注意排污權(quán)交易的排污量具體數(shù)量和同一主體一定時間內(nèi)購買的排污總量應(yīng)當(dāng)?shù)玫较拗疲苑乐股贁?shù)人過分或惡意攬斷排污權(quán)。若排污權(quán)交易出現(xiàn)供不應(yīng)求的情況，可以設(shè)立拍賣程序，提高排污成本，刺激商人改善排污技術(shù)，從而減少對環(huán)境的進(jìn)一步破壞。（三）法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定主要以政府為代表的行政機(jī)關(guān)在排污權(quán)交易過程中的法律地位。由于在排污權(quán)這一概念成立之前，企業(yè)等排污者的排污行為主要通過向政府申請并被許可，著重在超過當(dāng)?shù)丨h(huán)境總量后交費(fèi)治理的方式來進(jìn)行，排污權(quán)與行政機(jī)關(guān)有著密不可分的關(guān)系。法律可以通過規(guī)范政府行為，充分發(fā)揮政府優(yōu)勢，利用其權(quán)威性和自身便利性來為廣大的潛在排污權(quán)交易主體提供信息，使得交易主體之間的交易成本降低，使得交易更便捷，更健康。當(dāng)然，在交易的過程和排污權(quán)的實(shí)施中，法律應(yīng)賦予環(huán)境保護(hù)行政部門權(quán)力，及時做好環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督，確保企業(yè)自身排污達(dá)到與排污權(quán)指標(biāo)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。（四）法律應(yīng)引用環(huán)境法的基本原則之一即公眾參與原則來鼓勵一個泡泡內(nèi)的當(dāng)?shù)鼐用駚韰⑴c對泡泡內(nèi)排污者的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象及時舉報，切實(shí)維護(hù)自身利益，