公立學(xué)校能否成為行政訴訟主體【分享】

1、公立學(xué)校能否成為行政訴訟主體一、緒論我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力。因此，法律條 文對司法實踐有很大的限制，我國行政訴訟法的規(guī)定不僅原則，而且存在 疏漏，第一，行政訴訟法對涉及受案范圍的重要的法律術(shù)語沒有任何界定。 如具體行政行為、國防行為等。行政訴訟法多次使用了 “具體行政行為 ” 的概念，但具體行政行為的內(nèi)涵與外延并不明確。第二，行政訴訟法有關(guān) 受案范圍的條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如行政訴訟法第 12 條第 3 款規(guī)定不得就行政機 關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能起訴的 所有的內(nèi)部管理行為，還是內(nèi)部管理行為的一部分，在理論和實踐中均有爭議。 第三，行政

2、訴訟法對受案范圍的規(guī)定不夠周全。行政訴訟法對受案范 圍既作了肯定規(guī)定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為 不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術(shù)鑒定行為能 否進入行政訴訟就成了盲區(qū)。我國現(xiàn)行行政主體理論認為行政主體是享有行政職權(quán)能夠獨立進行行政管 理并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。主要包括兩類：具有法定行政職權(quán)的行政機關(guān)和法 律，法規(guī)授權(quán)的組織。而目前我國體制 K ，像學(xué)校，基金會等等一些不具有 “官 ”的身份的組織，卻常常以 “官”的姿態(tài)行使管理權(quán)。從法律角 度我們該 如何看待類似組織呢？顯然，他們不屬于 “行政機關(guān) ”，那么是不是法律，法 規(guī)授權(quán)的組織呢？以學(xué)校為

3、例來看，教育法 25 條明確規(guī)定： “國家制定教 育發(fā)展規(guī)范，并舉辦學(xué)校等教育機構(gòu) ”；該法 21 條規(guī)定： “國家實行教育證書 制度，經(jīng)國家批準(zhǔn)設(shè)立或許可的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，按國家有關(guān)規(guī)定頒發(fā)學(xué) 歷證書。 ”類似授權(quán)學(xué)校的法律依據(jù)還有學(xué)歷條例高等教育法等法律 法規(guī)。顯而易見，學(xué)?？梢员徽J為是法律，法規(guī)授權(quán)的組織。但它是否是行政 訴訟法視野內(nèi)的授權(quán) 組織呢？換句 話說，法律， 法規(guī)授的這個 “權(quán)”是 否是 “行政管理權(quán) ”呢？從我國現(xiàn)行辦學(xué)機構(gòu)及教育行政管理機關(guān)關(guān)系來看，在所 有制上，公立學(xué)校占絕對的主導(dǎo)地位；在管理內(nèi)容上，學(xué)籍，學(xué)位是其嚴(yán)格管 理的內(nèi)容，學(xué)校向?qū)W生頒發(fā)畢業(yè)證，學(xué)位證是代表國

4、家而非學(xué)校自主行為。由 此分析，類似如學(xué)籍，學(xué)位管理，教師職稱評定等具有明顯的行政管理性質(zhì)的 職權(quán)行使就是法律法規(guī)對學(xué)校的授權(quán)。學(xué)校在行使該授權(quán)時，如果侵犯了學(xué)生 教師的合法權(quán)益，他們就可以提起行政訴訟。學(xué)校此時理應(yīng)成為被告。但從長 遠來看，用法律，法規(guī)授權(quán)的方式來界定行政訴訟被告必然行之不遠。因為從 行政法發(fā)展方向來看，其介入的廣度日益擴張。社會各行業(yè)都需要法律法規(guī)來 加以規(guī)范。以法律規(guī)定某一組織的權(quán)力就認定其為授權(quán)組織的現(xiàn)行做法將越來 越行不通。所以，找到一條既能規(guī)范類似授權(quán)組織，又能保護被管理者合法權(quán) 益的最佳途徑來才是當(dāng)務(wù)之急。我們知道，法律之所以授權(quán)給該組織，被授權(quán) 的權(quán)力之所以具有

5、公權(quán)力的性質(zhì)，關(guān)鍵是此類組織本身就具有管理公共事務(wù)的 職能。因此，有學(xué)者建議將國外的 “公務(wù)法人 ”引入，筆者認為這未嘗不是一 個好的途徑。我們考察國外公務(wù)法人的出現(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)它是公務(wù)分權(quán)的結(jié)果。因 為社會越發(fā)展，行政事務(wù)就越紛繁多樣，且專業(yè)性就越強。行政機關(guān)不可能全部承擔(dān)，只能將一些特定的，獨立的行政公務(wù)從國家和地方行政機關(guān)的一般職 能中分離出來，交由特定的法律人格來行使，并由其獨立承擔(dān)法律責(zé)任。這樣 將學(xué)校劃入公務(wù)法人范疇中來，使其成為行政主體，其與被管理者發(fā)生的因行 政管理而起的糾紛就可納入行政訴訟加以解決。通俗的說，我們就不用考慮該 類組織能不能成為適格被告，而只要考慮雙方之間的糾紛是否

6、是行政管理引起 的糾紛。如果是，則無可非議的適用行政訴訟。在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，學(xué)校一般被認為不能作行政訴訟的被告。即便是在 像田永訴北京科技大學(xué)案之后，司法實踐也還不能脫離具體的情境來決定學(xué)校 是否能夠作為適格的行政訴訟被告。對丁 ?不同的案件，必須視雙方當(dāng)事人爭議 所涉及的法律關(guān)系以及相應(yīng)的具體法律規(guī)范等因素而定。在該案中，北京科技 大學(xué)并未就其訴訟身份問題提出明確的異議。某些行使法律賦予的行政管理職 權(quán)的事業(yè)單位、社會團體，與相對人之間不是平等的民事關(guān)系，而是特殊的行 政管理關(guān)系；其與相對人之間因管理行為發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行 政訴訟；他們應(yīng)當(dāng)而且可以被列為行政訴訟的被告。故該案

7、學(xué)校成為行政訴訟 被告。二、傳統(tǒng)理論及現(xiàn)行法規(guī)的局限 為什么說學(xué)校與學(xué)生之間就一定是特殊的行政管理關(guān)系呢？邏輯結(jié)構(gòu)是： 法律法規(guī)授權(quán)的組織可以行使權(quán)限范圍內(nèi)的行政管理權(quán)；學(xué)校是 “法律法規(guī)授 權(quán)的組織 ”； 所以學(xué)校行使的是法律賦予的行政管理職權(quán)。幾乎在所有的行政法教材和相關(guān)論著中， “法律、法規(guī)授權(quán)的組織 ”都被 詮釋為：依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國家行政機關(guān)組織。 這類組織的特性在于：是非國家行政機關(guān)的組織；行使的是特定行政職能而非 一般行政職能；其行使的職能為具體法律、法規(guī)所授，而非行政組織法所授。 但這種界定方式己經(jīng)無法適應(yīng)日益復(fù)雜化的現(xiàn)代行政組織性質(zhì)與行政活動方式。

8、隨著社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)代行政已經(jīng)突破了公法組織以公法方式活動、私法組 織以私法方式活動的一一對應(yīng)模式。公私混合逐漸成為一種普遍的現(xiàn)象，如公 共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域交叉之后出現(xiàn)的所謂 “第三領(lǐng)域 ”等，這些領(lǐng)域與現(xiàn)象已經(jīng) 不能單純的以公和私來界分，它們同時包含了公與私的雙重特性。因此，當(dāng)司 法審查的范圍觸及過去被疏忽的領(lǐng)域時， “法律、法規(guī)授權(quán)的組織 ”這一概念 以及作為其基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政主體理論，已然而臨挑戰(zhàn)。三、解構(gòu)行政行為內(nèi)部行政行為和外部行政行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)以及與受案范圍的關(guān)系的核心理 論是特別權(quán)力關(guān)系理論。特別權(quán)力關(guān)系通常是指在特定行政領(lǐng)域內(nèi)（學(xué)校、監(jiān) 獄、公務(wù)機關(guān)）形成的國家和公民之間的特殊關(guān)

9、系，這種關(guān)系長久以來被歸入 內(nèi)部行政而不受法律的調(diào)整。隨著行政法治觀念的普及和行政法律制度的發(fā)展， 特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)瓦解?，F(xiàn)在人們普遍認為，基本權(quán)利與法律保留應(yīng)該同 樣適用于特別權(quán)力關(guān)系，因此，以內(nèi)部行政行為為由排除法院的審查是違背法 治原則的，對于處于所謂特別權(quán)力關(guān)系中的當(dāng)事人來說，也是不公平的。內(nèi)部行政行為只是一個學(xué)理概念，一般認為，內(nèi)部行政行為是 “行政主體 對于內(nèi)部事務(wù)，包括機構(gòu)、編制、人事等等的管理和監(jiān)督，行政系統(tǒng)內(nèi)上下級 行政機關(guān)和同級行政機關(guān)之間發(fā)生的各種工作關(guān)系等等 ”。在傳統(tǒng)的行政法學(xué) 者觀念中，一直把學(xué)校對學(xué)生的管理行為及學(xué)校與老師之間的管理行為視為內(nèi) 部行政行為，認為

10、其不屬于行政訴訟受案范圍，由此影響到我國的立法及司法 實踐，致使在很長的一段時間內(nèi)，校園處 T 一種 “無訟 ”的凈土狀態(tài)，許多教 育行政糾紛也因此被擋在了法院的大門之外。問題在于，學(xué)校與學(xué)生之間的管理行為并不全是內(nèi)部行政行為，把教育領(lǐng) 域的行政管理行為一律視為內(nèi)部行政行為無疑會阻礙學(xué)生的合法權(quán)益的司法保 護。更為重要的是，內(nèi)部行政行為不可訴的理論基礎(chǔ)實際上正在瓦解。有關(guān)內(nèi)部行政行為與特別權(quán)力關(guān)系的理論與實踐，國外的有些做法值得我 們借鑒。日本的傳統(tǒng)學(xué)說中的特別權(quán)力關(guān)系適用于以下幾種關(guān)系：（1）公務(wù)供職 關(guān)系（公務(wù)員的任職關(guān)系）；（ 2）公共營造物利用關(guān)系（國立學(xué)校的學(xué)生與學(xué)校、 服刑者與拘禁

11、者等關(guān)系） ； （3） 特別監(jiān)督關(guān)系（國家對特許企業(yè)的監(jiān)督關(guān)系）。 司法權(quán)一般不介入為維護內(nèi)部紀(jì)律而采取的懲戒處分。但如果行為性質(zhì)超過單 純的維護內(nèi)部紀(jì)律范圍，從而將特別權(quán)力服從者從特別權(quán)力關(guān)系中排除出來， 或者涉及到有關(guān)作為公民在法律上的地位，都將構(gòu)成司法審查的對象。如對學(xué) 生的停學(xué)處分不構(gòu)成司法審查的對象，但退學(xué)處分構(gòu)成司法審查的對象。法國行政法學(xué)界將行政長官對工作的指揮、對機關(guān)內(nèi)部的組織和管理以及 對下級公務(wù)員和機關(guān)所發(fā)布的命令和指令，稱為內(nèi)部行政措施。法國的行政法 院一般以是否影響利害關(guān)系人的法律地位為標(biāo)準(zhǔn)，劃定內(nèi)部行為的界限。一切 有損利害關(guān)系人法律地位的行為不再屬丁? 內(nèi)部行政措施

12、。例如學(xué)校對學(xué)生的開除學(xué)籍和留級處分，行政機關(guān)對公務(wù)員的任命、晉升、紀(jì)律處分等行為不屬于 內(nèi)部行政措施，可以進行行政訴訟。德 國學(xué)者 烏勒教 授在名為 “論 特別權(quán) 力關(guān)系 ”的論 文中提 出了著名 的 “二 分法”，即將特別權(quán)力關(guān)系分為“基礎(chǔ) 關(guān)系”和“管理關(guān)系”，前者是有關(guān)特 別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅事項的，如公務(wù)員、學(xué)生身份資格的取得、喪失、 降級、撤職、留級等，可以申請司法審查。后者是指機關(guān)、學(xué)校為了保證事業(yè) 的進行所規(guī)定的如工作時間、著裝的規(guī)定，屬子內(nèi)部事務(wù)。近年來，德國對于 上述理論有所發(fā)展，出現(xiàn)了 “重要性理論 ”，認為只要是涉及公民基本權(quán)利的 重要事項，都必須由立法者以立法方

13、式限制，而不能由權(quán)力人自行決定。由此可見，即使是對行政行為有內(nèi)外區(qū)分的國家，也不是對所有的內(nèi)部行 為都排除司法審查，排除司法審查的事項僅限干純粹的內(nèi)部事務(wù)，如請假制度、 著裝制度等。如果該行為影響到利害關(guān)系人作為普通公民所應(yīng)享有的權(quán)利時， 應(yīng)當(dāng)允許其通過訴訟尋求救濟。四、并非 “標(biāo)準(zhǔn) ”的標(biāo)準(zhǔn)（1） 從行政行為理論出發(fā)，解構(gòu)涉案行為的性質(zhì)，判斷其是否屬于行使行 政職能的行為。這是說明理由的起點，也是核心。簡言之，界定行為性質(zhì)。（ 2） 審查被該行為實際影響到的法律關(guān)系，判斷其造成的權(quán)利義務(wù)變動是否合法，是否侵犯了公民的重大權(quán)利。只要行使行政職能的行為違法侵害了公民的合法 權(quán)利，該行為就應(yīng)當(dāng)被納

14、入司法審查范圍。簡言之，確定訴之利益。（3） 結(jié)合案件所涉領(lǐng)域的部門法相關(guān)規(guī)定，考察案件爭議是否已經(jīng)窮盡法律設(shè)定的行政 救濟路徑。只有己經(jīng)窮盡行政救濟的案件可以納入司法審查，這是司法權(quán)對行 政權(quán)最大尊重和信任的體現(xiàn)。簡言之，審查是否已窮盡行政救濟。（ 4）裁 判者 的價值選擇亦應(yīng)說明，當(dāng)然，這種說明不應(yīng)是主觀的任意發(fā)揮，而應(yīng)立足于我 國的現(xiàn)實條件與基本國情，不能夠超越我國法律的發(fā)展?fàn)顩r，也不能夠違背基 本的法律精神和法律原則。這是充分守明理由時的思維基礎(chǔ)，作為主線貫穿始 終。五、結(jié)束語近幾年來，我國行政訴訟受案范圍的一個典型特點就是逐步擴大，由原來 的不可想象到為數(shù)不多，再到現(xiàn)在已趨完善的規(guī)模

15、；受案范圍的確立方式也由 原來的列舉式發(fā)展到概括式與列舉式相結(jié)合。很顯然，由于民主法治觀點的普 及，以及權(quán)力制約觀點在我國的發(fā)展，行政訴訟受案范圍逐步擴大是行政訴訟 法的一個發(fā)展趨勢，也是最終實現(xiàn)行政法治的必然。特別是 2000 年 3 月最高人 民法院頒布的關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第 1 條第 1 款將受案范圍概括為： “公民、法人或者其它組織對具有行政職權(quán)的機 關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政 訴訟的受案范圍 ”。這一條款關(guān)于受案范圍的規(guī)定有兩項顯著的變化：一是沒 有沿襲以往 “具體行政行為 ”的提法，而改為 “行政行為 ” ；二是將以 前規(guī)定 的 “行 政機關(guān) 及其工 作人員 ”改 為“具 有行政 職權(quán)的 機關(guān)和 組織 及其工 作人 員”。這兩大變化決不僅僅是簡單的文字改變，而是對行政訴訟的被告及受案 范圍作出了重大突破和質(zhì)的飛躍，即從根本上將行政訴訟的被告從行政機關(guān)擴 大到更多的享有行政