論建設(shè)項目跟蹤審計lin

1、論建設(shè)項目跟蹤審計lin論建設(shè)項目跟蹤審計摘 要：建設(shè)項目跟蹤審計已逐漸成為審計部門 對大中型政府投資建設(shè)項目的主要審計方式， 通 過各地審計人員實踐和探索積累了一些成功經(jīng) 驗并取得了明顯成效， 但投資審計由事后結(jié)算審 計向包括事前、事中全過程監(jiān)督,無論在實務(wù)操 作中還是理論指導(dǎo)、 法理依據(jù)上還有很多問題亟 待進(jìn)一步探索研究。 筆者結(jié)合參加過的溫州市政 府承擔(dān)的汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建等項目的跟蹤 審計的一些想法和思考， 就建設(shè)項目跟蹤審計問 題展開論述，以期能夠?qū)ξ覈?dāng)前的建設(shè)項目跟 蹤審計工作的展開提供一點可借鑒之處。關(guān)鍵詞：工程建設(shè)；跟蹤審計；必要性；問題；措施一、建設(shè)項目跟蹤審計的必要性建

2、設(shè)項目一般來說有周期長、投資大的特點，極易出現(xiàn)管理上的監(jiān)管漏洞，一旦在某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題就會給整個建設(shè)項目帶來極大的損失與浪費。長久以來，我國建設(shè)項目審計主要采取事后審計，在工程建設(shè)的事前與事中并不采 取一定的審計措施。這種審計模式給我國建設(shè)項目的監(jiān)管工作帶來很大的弊端， 難以從根本上對建設(shè)項目起到必要的監(jiān)督與管理作用。針對這種建設(shè)項目審計 模式暴露出種種不足以及近年來我國工程建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的重大腐敗案件，我國 審計部門順應(yīng)形勢，及時跟進(jìn)，采取了將審計關(guān)口前移的工作方式，推出了把 建設(shè)項目事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)項目全過程跟蹤審計，這種審計方式的采用對我 國工程建設(shè)項目的監(jiān)管起到了積極的促進(jìn)作用。（一

3、） 建設(shè)項目跟蹤審計有助于完善我國工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督機制，對于 工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為具有一定的抑制作用。在工程建設(shè)領(lǐng)域開展招投標(biāo)，這是我國政府針對建設(shè)行業(yè)所采取的一項積 極措施，目的為消除暗箱操作、節(jié)約建設(shè)資金。然而，由于我國傳統(tǒng)形式上的 審計總是在建設(shè)項目竣工之后才開展，這種事后審計的形式往往給工程建設(shè)領(lǐng) 域的暗箱操作、圍標(biāo)行為的產(chǎn)生留下可乘之機，從而導(dǎo)致工程建設(shè)項目實施過 程中無視法規(guī)的嚴(yán)重后果。作為跟蹤審計的重要組成部分，目前審計部門十分 重視跟蹤審計中的招投標(biāo)審計環(huán)節(jié)，在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計項目中， 我們將審計關(guān)口前移，在招標(biāo)階段就提前介入，參與多個項目的招投標(biāo)工作； 一些地

4、方開展了 “攔標(biāo)審計”，進(jìn)一步規(guī)范了招投標(biāo)行為，為建設(shè)項目構(gòu)筑反腐 敗的“防護(hù)墻”。（二） 建設(shè)項目跟蹤審計有助于發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，進(jìn)一步提升審計 部門的良好形象和公信力。溫家寶總理在今年政府工作報告中提出“今年政府投資力度大，新上項目 多，要確保監(jiān)管到位，絕不能搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ毯兔撾x實際的政績 工程財政資金運用到那里。審計就跟進(jìn)到那里”。講話中指出了建設(shè)項目 跟蹤審計的范圍和目標(biāo)，對建設(shè)項目跟蹤審計提出了新的要求，即建設(shè)項目必 須及時跟進(jìn)，而不是僅僅在事后通過審計做一個鑒證，否則建設(shè)項目將可能出 現(xiàn)損失浪費、管理不規(guī)范，乃至出現(xiàn)形象工程和政績工程。事后審計即使把它揭露出來，損失已經(jīng)造

5、成了，無法挽回?？梢娊ㄔO(shè)項目跟蹤審計有助于 發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的功能。在建設(shè)過程中及時發(fā) 現(xiàn)，揭示并糾正問題，可進(jìn)一步提升審計部門的良好形象和公信力。（三） 建設(shè)項目跟蹤審計有助于及時發(fā)現(xiàn)工程項目在建設(shè)和管理過程中存在的各種問題，促使建設(shè)單位加強管理健全內(nèi)部控制，完善落實責(zé)任制度。自從我國實施改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，工程建設(shè)行 業(yè)也取得了極大的發(fā)展，但是工程建設(shè)管理各環(huán)節(jié)均存在不同程度的缺陷。第 一，建設(shè)項目實施過程中，一些建設(shè)單位為了取得立項批準(zhǔn)，而以較低的投資 額進(jìn)行申報，在獲得批準(zhǔn)之后又多次修改批準(zhǔn)的設(shè)計方案，導(dǎo)致投資額不斷攀 升；第二，建設(shè)項目

6、承包合同表述不明確，權(quán)責(zé)劃分不清晰，尤其是在涉及到 閉口包干的合同中，通常會出現(xiàn)包干項目包不死的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致閉口合同不 能發(fā)揮其效力，在項目竣工后依舊按照實際數(shù)額進(jìn)行結(jié)算，這就給工程造價的 有效控制設(shè)置了障礙； 第三， 監(jiān)理單位管理水平總體上還比較低； 建設(shè)單位專 業(yè)人員配備不齊，難以管理；第四，建設(shè)項目竣工結(jié)算存在嚴(yán)重的高估冒算問 題；第五，工程建設(shè)施工現(xiàn)場管理混亂。通過對建設(shè)項目全過程進(jìn)行跟蹤審計， 能夠及時發(fā)現(xiàn)上述問題，實時提出審計建議，從而促使建設(shè)單位出臺制度規(guī)范 管理，保證建設(shè)資金的安全效益。二、建設(shè)項目跟蹤審計中存在的一些問題建設(shè)項目跟蹤審計具有廣泛性、全面性等特征，但由于審計實

7、踐及客觀環(huán) 境的制約，加上在實際操作過程中還存在一些法律不明確、制度不完善、操作 不規(guī)范等制約因素，主要有以下幾方面：（一）建設(shè)項目跟蹤審計的法律、法規(guī)不夠完善，制約審計的可操作性。建設(shè)項目跟蹤審計是隨項目實施過程而進(jìn)行的“過程審計”，是通過全過程 的跟蹤審計，對資金管理使用進(jìn)行全程監(jiān)控的一種動態(tài)審計。作為審計轉(zhuǎn)型的 一種全新模式，目前還處于探索和完善階段，既無相關(guān)的法律、法規(guī)作為支撐， 也無現(xiàn)成可循的審計準(zhǔn)則，導(dǎo)致審計人員主觀判斷、經(jīng)驗指導(dǎo)的成分較大，審 計安排缺乏約束性。如汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計項目，在項目的定性上 存在一定的困難，由于法律依據(jù)并沒有跟蹤審計，我們變通地采用財務(wù)審計和

8、 工程預(yù)算執(zhí)行審計相結(jié)合的形式，另外該項目的審計期間橫跨三年，且每半年 出一個審計報告，隨著工程的開展，每個審計報告的內(nèi)容和重點出入較大，究 竟是以審計報告、具體項目、時間段（如年度）或以整個重建項目為依據(jù)確定 審計項目，至今尚未定論。又如各地審計介入的時點和內(nèi)容也不盡相同，在介 入時點上，有的在可行性研究階段介入，有的在招標(biāo)階段介入，有的在項目開 工后才介入；在介入內(nèi)容上，有的對項目決策的科學(xué)性、民主性進(jìn)行監(jiān)督，有 的還停留在工程價款結(jié)算時點的前置，只對工程結(jié)算有關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行跟蹤。（二）建設(shè)項目跟蹤審計領(lǐng)域?qū)?、?nèi)容多、時間長、增加了審計風(fēng)險。 建設(shè)項目跟蹤審計涉及項目決策、規(guī)劃、項目管理、資

9、金運行等多個方面， 而且跟蹤審計的建設(shè)項目往往是投資較大、情況復(fù)雜和建設(shè)周期長的項目，首 先大大增加了審計人員的業(yè)務(wù)量；其次審計組人員專業(yè)水平和工作經(jīng)驗要求很 高，跟蹤審計不是過去單一的工程決算審計和財務(wù)審計，而是多學(xué)科、多專業(yè) 知識的運用，要求審計人員擁有較寬的知識面和精湛的專業(yè)技術(shù)的復(fù)合型知識 結(jié)構(gòu)，具有把握全局、突出重點、抓住細(xì)節(jié)工作能力；最后審計人員必須相對 穩(wěn)定。這些高要求與當(dāng)前審計力量普遍不足、業(yè)務(wù)人員知識面單一及聘請的中 介機構(gòu)專業(yè)人員不穩(wěn)定形成了矛盾，增加了建設(shè)項目跟蹤審計的難度和風(fēng)險， 也是未來跟蹤審計保持持續(xù)發(fā)展的最大制約，需要認(rèn)真加以解決。（三）建設(shè)項目跟蹤審計工作尚不規(guī)

10、范，容易造成“越位”或“缺位” 。 目前建設(shè)項目跟蹤審計工作還不規(guī)范,并沒有一個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定,服務(wù) 范圍和內(nèi)容以及服務(wù)方式都不明確，容易造成“越位”或“缺位” 。一是審計部 門未能正確定位，介入建設(shè)項目管理。審計部門作為建設(shè)項目的監(jiān)督者，應(yīng)做 到到位不越位，缺位不補位，只提建議、不代替管理，即不以審計的身份代替 管理者。而當(dāng)前一些審計部門在實施建設(shè)項目跟蹤審計時，事無巨細(xì)，沒有重 點，介入到一些本應(yīng)由建設(shè)單位管理的事項，造成施工單位對審計部門十分反 感，經(jīng)常投訴審計部門，影響了審計部門形象；二是建設(shè)單位管理人員未能正 確處理監(jiān)督與決策的關(guān)系，為了推脫相應(yīng)的責(zé)任，采取一切以審計審核為準(zhǔn)的 態(tài)度

11、，指望將所有的工作多委托給審計人員，有的甚至將跟蹤審計作為甲方?jīng)Q 策失誤、管理混亂和個別人員違紀(jì)違規(guī)的“擋箭牌”和“保險單” 。三是審計僅 是一種監(jiān)督職能，它不是萬能，審計人員也不是全能，審計不能保證萬無一失， 跟蹤審計并不意味能解決所有潛在問題。如上面提到的介入招投標(biāo)審計，一旦 審計沒有發(fā)現(xiàn)問題但事后暴露存在串標(biāo)，如何解除審計機關(guān)和審計人員責(zé)任， 這也是我們跟蹤審計遇到最為擔(dān)憂問題。三、建設(shè)項目跟蹤審計的措施分析（一）將建設(shè)項目跟蹤審計與績效審計緊密的結(jié)合在一起績效審計是對建設(shè)項目利用資源的財務(wù)性、經(jīng)濟(jì)性、環(huán)保性以及社會性所 進(jìn)行的綜合評價，是建設(shè)項目跟蹤審計的重要組成部分，而建設(shè)項目跟蹤審

12、計 是建設(shè)項目開展績效審計的一種有效方式，必須將兩者緊密結(jié)合起來。因為我 國目前工程建設(shè)項目所涉及的投資額度比較大、建設(shè)周期比較長、影響因素比 較多，將建設(shè)項目跟蹤審計與績效審計緊密的結(jié)合在一起，能夠有效地監(jiān)督與 控制不合規(guī)、無效益或者效益低下的投資項目，使有限的資金得到充分的利用 并能夠帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益，充分發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，使審計的嚴(yán) 肅性與權(quán)威性得以充分的發(fā)揮。在建設(shè)項目跟蹤審計中，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)效益、社會 效益和環(huán)境效益三個方面入手對建設(shè)項目績效進(jìn)行評價，應(yīng)對建設(shè)項目實施過 程中修改設(shè)計方案并造成財產(chǎn)損失的行為進(jìn)行實時的監(jiān)督與披露。比如汶川地 震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計中，我們對學(xué)校

13、等公共服務(wù)設(shè)施的使用情況、運營效 益等方面進(jìn)行了調(diào)查，重點關(guān)注特困學(xué)生的學(xué)費繳納，反映減免特困學(xué)生學(xué)費 的政策是否需要延期，師資來源是否有保障，災(zāi)區(qū)自身的師資是否有缺口，確 保國務(wù)院提出的2010年春季開學(xué)時災(zāi)區(qū)學(xué)生遷入新校舍上課學(xué)習(xí)這一目標(biāo)的實 現(xiàn)。（二）健全與完善建設(shè)項目跟蹤審計監(jiān)管機制根據(jù)我國建設(shè)項目跟蹤審計監(jiān)督管理機制的缺陷，應(yīng)當(dāng)重點采取一下幾點 措施：第一，加快完善審計法實施條例和投資項目審計準(zhǔn)則，盡快制定有關(guān)建 設(shè)項目跟蹤審計的制度和規(guī)范，規(guī)范并統(tǒng)一審計行為。以便地方審計機關(guān)在開 展跟蹤審計時有法可依，有章可循，減少實務(wù)操作中隨意性和盲目性，進(jìn)而減 少審計風(fēng)險，更好發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)

14、功能，全面履行審計監(jiān)督職責(zé)。第二，統(tǒng) 籌協(xié)調(diào)，理順建設(shè)項目跟蹤審計監(jiān)督管理體制的協(xié)調(diào)機制。要以形成審計部門 與其他監(jiān)督管理部門的協(xié)調(diào)關(guān)系，使各部門之間通力合作，相互支持，形成監(jiān) 管合力為目標(biāo)，確保建設(shè)項目跟蹤審計服務(wù)性和建設(shè)性作用的發(fā)揮；第三，正 確定位，全面跟蹤，突出重點。審計部門作為建設(shè)項目審計監(jiān)督管理的主管部 門，必須把握好審計與管理的界限。要本著“有所為，有所不為”的宗旨，立 足服務(wù)，堅持監(jiān)督；立足建設(shè)性，堅持批判性；始終保持審計的獨立性，控制 審計風(fēng)險。收攏拳頭，嚴(yán)肅查處建設(shè)項目管理中的高估冒算、虛報投資、損失 浪費、侵占國家權(quán)益等現(xiàn)象，改進(jìn)和完善建設(shè)管理，使建設(shè)項目得以規(guī)范、有 序

15、和有效進(jìn)行，從而取得最佳效益；第四，加強對中介機構(gòu)和人員的指導(dǎo)與監(jiān) 督。目前我們將跟蹤審計任務(wù)委托專門的機構(gòu)和人員去做,由于受托方審計人員 與監(jiān)理、施工單位長期接觸而容易弱化監(jiān)督職能,可能會出現(xiàn)合伙損害國家利益 的行為，必須加強對其的監(jiān)督和協(xié)調(diào)，控制委托風(fēng)險和違約風(fēng)險。（三）確立建設(shè)項目跟蹤審計全方位監(jiān)督模式 改革傳統(tǒng)的建設(shè)項目審計監(jiān)督模式，注重對項目決策、立項程序的監(jiān)督， 注重對項目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、合同制、工程監(jiān)理制等落實情 況的檢查，注重研究制訂重點建設(shè)項目跟蹤審計計劃、程序、方式方法、處理 處罰等方面的具體規(guī)定，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和口徑，以防范審計風(fēng)險為重點，以完善投 資審計項目質(zhì)

16、量建設(shè)為主線，以提高投資審計廉政建設(shè)為保證，以嚴(yán)格的程序、 有力的手段，逐步建立跟蹤審計新的監(jiān)督模式。在汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計中，我們的范圍不再局限于資金管理和 運用領(lǐng)域，在督促宏觀政策貫徹落實、查找體制機制障礙、檢查建設(shè)項目績效 等更加廣泛的領(lǐng)域，通過從資金管理使用、規(guī)劃和政策執(zhí)行、工程質(zhì)量和管理、 土地管理和環(huán)境保護(hù)4個方面全方位進(jìn)行審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)” 功能，確保災(zāi)后重建資金不出重大問題。如審計發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)過程中的設(shè)計變 更、工程量簽證制度不完善，促成被審計單位出臺了工程建設(shè)過程中設(shè)計變 更、工程量簽證等補充規(guī)定 ，保證項目投資嚴(yán)格控制；發(fā)現(xiàn)某綜合樓樓梯質(zhì)量 缺陷問題，一些項目施工現(xiàn)場管理混亂、材料不合格、存在施工安全隱患等， 責(zé)令施工單位嚴(yán)格整改，確保建設(shè)項目保質(zhì)完成；發(fā)現(xiàn)某小學(xué)、衛(wèi)生院和防洪 堤工程設(shè)計深度不夠，存在設(shè)計漏項，要求設(shè)計單位深化設(shè)計并調(diào)整相應(yīng)概算； 發(fā)現(xiàn)部分項目現(xiàn)場監(jiān)理人員無相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格證書，監(jiān)理日記及施工日記內(nèi)容不 符等問題，使得監(jiān)理單位最終到位有資質(zhì)的監(jiān)理人員，規(guī)范了監(jiān)理工作。四、結(jié)束語 跟蹤審計作為當(dāng)前現(xiàn)代建設(shè)項目審計的一種重要方式，已經(jīng)在國家大中型建設(shè)項目審計中開始應(yīng)用了，并且取得了十分明顯的成效和經(jīng)濟(jì)效益。雖然目 前仍存在一些問題，但是只要在跟蹤審計中理清審計思路，確定審計重點，明 確審計目