淺析政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展模式

1、    淺析政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展模式    鄭姣燕摘要隨著政府開(kāi)展社會(huì)管理和服務(wù)活動(dòng)的增多，不少國(guó)家政府開(kāi)始采用購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)減少支出成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量。文章在全面闡述政府購(gòu)買公共服務(wù)內(nèi)涵及模式的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的措施建議。關(guān)鍵詞政府；購(gòu)買；公共服務(wù)；發(fā)展模式doi10.13939/ki.zgsc.2017.25.138政府對(duì)公共服務(wù)的購(gòu)買在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成熟。在強(qiáng)調(diào)提高行政質(zhì)量，減少政務(wù)成本的當(dāng)前，我國(guó)政府應(yīng)該加強(qiáng)關(guān)于公共服務(wù)購(gòu)買模式的了解和運(yùn)用。1 政府購(gòu)買公共服務(wù)的內(nèi)涵購(gòu)買公共服務(wù)，指政府通過(guò)公共權(quán)力和公共資源，向公民所

2、提供的各類服務(wù)的總和。依據(jù)公共服務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，可以分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、安全公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)四大類。從購(gòu)買公共服務(wù)的概念來(lái)看，具有以下內(nèi)涵：第一，購(gòu)買公共服務(wù)的主體只是政府，其對(duì)象是能夠提供社會(huì)所需公共服務(wù)的企事業(yè)單位或社會(huì)組織；第二，政府與公共服務(wù)提供商之間的關(guān)系是一種契約關(guān)系；第三，政府購(gòu)買公共服務(wù)與政府采購(gòu)具有高度相似性。因此，我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)也具有適用性。2 政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式從購(gòu)買的公共服務(wù)內(nèi)容來(lái)看，政府所購(gòu)買的一般是崗位或者項(xiàng)目。根據(jù)政府購(gòu)買的過(guò)程或者方式分析，分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買、談判模式、合作模式三種。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買適用于標(biāo)準(zhǔn)明確、公共服務(wù)提供者多、

3、易于比較和選擇的公共服務(wù)；談判模式適用于服務(wù)商數(shù)量較少的公共服務(wù)；合作模式適用于政府資源不足、風(fēng)險(xiǎn)大的公共服務(wù)。從公共服務(wù)購(gòu)買的主體來(lái)看，包括獨(dú)立型和非獨(dú)立型兩大類。從公共服務(wù)的購(gòu)買流程來(lái)看，分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買或非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。將購(gòu)買主體的類型與購(gòu)買流程的類型進(jìn)行組合，可以分為獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性、非獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性、非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性四種模式。以下對(duì)這四種模式進(jìn)行逐一分析。2.1 獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式基于市場(chǎng)化程度最高的模式，指的是購(gòu)買者與服務(wù)提供者之間不存在人員、資金、隸屬等方面的依附，雙方保持高度的獨(dú)立性，公共服務(wù)購(gòu)買完全通過(guò)政府采取市場(chǎng)化招標(biāo)的方式完成。這種模式所帶

4、來(lái)的好處顯而易見(jiàn)：一是能夠大幅降低政府的采購(gòu)成本，提高資金使用效率；二是可以減少暗箱操作和腐敗行為的發(fā)生。獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式由于減少了政府支出的資金成本，并且易于選出合格的公共服務(wù)提供商，其操作方式透明、公平。因此，受到我國(guó)各級(jí)政府的重視，采取這種模式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的情況越來(lái)越多，在未來(lái)，這種購(gòu)買模式有可能上升到法律層面，凡是能夠通過(guò)這種模式完成的公共服務(wù)采購(gòu)，可能全部采取這種模式完成。2.2 非獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式非獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式指政府為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)購(gòu)買而設(shè)立多種依附性非營(yíng)利組織，然后再由這些組織來(lái)開(kāi)展內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，最后選出購(gòu)買對(duì)象。由于這種模式只是從理論上的推理得出，在實(shí)際中采取這種模式既

5、無(wú)效率又無(wú)效果，所以這種模式的可能性為零，不再贅述。2.3 獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式主要指政府與公共服務(wù)提供商之間不存在依附性，雙方?jīng)]有人員、管理及資金上的依附性關(guān)聯(lián)，不構(gòu)成上下級(jí)單位關(guān)系，政府采取委托方式來(lái)完成公共服務(wù)購(gòu)買。這類購(gòu)買主要基于專業(yè)性較強(qiáng)、服務(wù)內(nèi)容較為復(fù)雜的、服務(wù)提供商數(shù)量較少的情況，政府選擇服務(wù)供應(yīng)商，所依據(jù)的是供應(yīng)商的聲譽(yù)、以前的業(yè)績(jī)、其在資金等方面的實(shí)力等。政府與供應(yīng)商之間簽訂的合同是確定雙方關(guān)系、確保購(gòu)買成功完成的重要保障。2.4 非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，是指作為公共服務(wù)提供商的一方，與政府之間存在明確的依附關(guān)系，政府的購(gòu)買行為，是通

6、過(guò)直接向提供商委托來(lái)完成的。在當(dāng)前，我國(guó)政府公共服務(wù)采購(gòu)有很多是通過(guò)采取非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式來(lái)完成的，其服務(wù)商很多是由政府為了實(shí)現(xiàn)自身的職能而單獨(dú)設(shè)置的，與政府構(gòu)成從屬關(guān)系，其組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行資金的來(lái)源也主要是依靠政府撥款。由于這種從屬關(guān)系的存在，政府能夠采用行政命令等方式來(lái)干預(yù)公共服務(wù)提供商。從我國(guó)近年來(lái)“將市場(chǎng)的還給市場(chǎng)、政府只做自己的應(yīng)該做的事”等管理思路的轉(zhuǎn)變出發(fā)，未來(lái)這種模式的公共服務(wù)購(gòu)買將會(huì)逐漸減少。3 關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展措施建議通過(guò)以上分析可以看到，除了非獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式因其自身不具有優(yōu)勢(shì)被摒棄以外，其余三種政府購(gòu)買模式各有優(yōu)缺點(diǎn)：如果采用非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，能夠較快

7、地傳達(dá)政府的意旨，政府對(duì)其也能保持較強(qiáng)的控制力，較為適合不便向市場(chǎng)開(kāi)放的公共服務(wù)購(gòu)買，但其缺點(diǎn)也非常明顯，政府對(duì)公共服務(wù)的干預(yù)性強(qiáng)也可能使其受到較大影響，操作的公開(kāi)性不強(qiáng)易于導(dǎo)致違約行為發(fā)生；而獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式必須建立在政府的高度理性基礎(chǔ)之上，對(duì)經(jīng)辦部門的要求較高，優(yōu)點(diǎn)是因?yàn)轫?xiàng)目推行程序減少，可以降低包括時(shí)間等在內(nèi)的行政資源消耗。采用獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式的優(yōu)勢(shì)在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充分，高度市場(chǎng)化、透明化，可以減成本，便于監(jiān)督，缺點(diǎn)在于有的項(xiàng)目由于供應(yīng)商少、專業(yè)性強(qiáng)，不適合采用這種方式，并且招投標(biāo)的時(shí)間較長(zhǎng)，過(guò)程也較煩瑣。政府在公共服務(wù)購(gòu)買中具體采用上述哪種方式，要根據(jù)實(shí)際情況而定。從完善相關(guān)制度建設(shè)

8、，加強(qiáng)成本控制，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的角度，對(duì)政府公共服務(wù)購(gòu)買提出如下建議。3.1 拓寬政府公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域，并建立健全相關(guān)工作機(jī)制從當(dāng)前國(guó)際情況特別是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，目前大部分由政府來(lái)承擔(dān)的公共服務(wù)都能夠采用政府購(gòu)買，由其他組織來(lái)管理的方式完成。對(duì)于美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，政府在公共服務(wù)購(gòu)買及管理上已經(jīng)進(jìn)行過(guò)多年的探索，所獲得的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較成熟，這些國(guó)家購(gòu)買公共服務(wù)的領(lǐng)域絕大多數(shù)集中在教育、衛(wèi)生、文化及社會(huì)福利等方面，對(duì)此，我國(guó)政府可以結(jié)合本國(guó)國(guó)情，向國(guó)外學(xué)習(xí)借鑒公共服務(wù)購(gòu)買模式，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域進(jìn)行嘗試，對(duì)成功的案例要進(jìn)行及時(shí)總結(jié)，并將相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)上升到

9、規(guī)章制度層面，向全國(guó)各地推廣。endprint3.2 建立公開(kāi)透明規(guī)范的購(gòu)買服務(wù)流程無(wú)論是采用獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性模式、獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式，還是非獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性模式來(lái)完成政府公共服務(wù)購(gòu)買，都需要建立起規(guī)范的工作流程。首先，在公共服務(wù)購(gòu)買之前，要依法制定相應(yīng)的購(gòu)買預(yù)算，向全社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督；其次，在預(yù)算制定以后，政府要形成相關(guān)部門，通過(guò)綜合考慮確定所要購(gòu)買的公共服務(wù)內(nèi)容，并向公民征求意見(jiàn)；最后，對(duì)于采用招投標(biāo)方式還是委托方式來(lái)開(kāi)展公共服務(wù)購(gòu)買，政府要在充分聽(tīng)取獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，采用集體決策的方式來(lái)最終確定其購(gòu)買方式并向社會(huì)公示，對(duì)于具體的招投標(biāo)過(guò)程要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，對(duì)于委托

10、要由政府部門人員對(duì)基資信情況做深入調(diào)查，并對(duì)其調(diào)查結(jié)果負(fù)責(zé)。3.3 建立健全公共服務(wù)的評(píng)估體系及考核監(jiān)督機(jī)制公共服務(wù)購(gòu)買，從成本效益的角度考慮，其實(shí)只適用于由政府來(lái)完成成本高、效率低的項(xiàng)目，如果由政府直接完成所付出的成本比購(gòu)買公共服務(wù)還低，就沒(méi)有必要向供應(yīng)商購(gòu)買。因此，對(duì)于購(gòu)買公共服務(wù)，建立事前、事后的評(píng)估體系非常關(guān)鍵。政府要著力建立科學(xué)、專業(yè)的公共服務(wù)評(píng)估體系，在購(gòu)買服務(wù)之前，充分論證公共服務(wù)購(gòu)買的必要性；在購(gòu)買服務(wù)之后，要定期對(duì)服務(wù)提供商的義務(wù)完成狀況進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督，并將完成結(jié)果與購(gòu)買之前的評(píng)估做對(duì)比，找出其中的差異及原因，以降低服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府還要建立公共服務(wù)購(gòu)買的資金、質(zhì)量和過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，以提高購(gòu)買公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。4 結(jié) 論據(jù)上述的分析可知，政府要提高公共服務(wù)的購(gòu)買質(zhì)量和效益，必須在拓寬政府公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域，建立健全相關(guān)工作機(jī)制，建立公開(kāi)透明規(guī)范的購(gòu)買服務(wù)流程，建立健全公共服務(wù)的評(píng)估體系及考核監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上，依據(jù)實(shí)際情況來(lái)合理選擇采購(gòu)模式。參考文獻(xiàn)：1張旭.政府購(gòu)買公共服務(wù)的契約模式研究d.上海：華東政法大學(xué)，2015.2趙玉宏，郭萬(wàn)超.我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)模式分析j.城市管理與科