重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐和探索

1、2010中國重慶·青年人才論壇優(yōu)秀論文（54）重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐和探索【內(nèi)容摘要】 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，資源環(huán)境方面的矛盾日益顯現(xiàn)，人民群眾對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的呼聲和要求日趨高漲。十七大提出：按照誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的戰(zhàn)略任務(wù)。目前，浙江、江蘇、海南等沿海地區(qū)率先探索建立了獨(dú)具特色的生態(tài)補(bǔ)償模式，國家層面正加快建立完善全國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。為深入了解我市生態(tài)環(huán)境建設(shè)保護(hù)及生態(tài)補(bǔ)償基本情況，研究全市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路，筆者圍繞建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這一課題，對(duì)萬州區(qū)、黔江區(qū)、北碚區(qū)、萬盛區(qū)、武隆縣等區(qū)縣進(jìn)行了專題調(diào)研，深

2、刻認(rèn)識(shí)重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性，基本了解目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況及存在的問題，初步提出重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議?！娟P(guān)鍵詞】 生態(tài)補(bǔ)償 機(jī)制 探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以防止生態(tài)環(huán)境破壞、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的，以從事對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或可能產(chǎn)生影響的生產(chǎn)、經(jīng)營、開發(fā)、利用者為對(duì)象，以生態(tài)環(huán)境整治及恢復(fù)為主要內(nèi)容，以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)為手段，以法律為保障的新型環(huán)境管理制度或環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。 一、重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要意義（一）貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是環(huán)境與經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展

3、觀的重要舉措。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制強(qiáng)調(diào)用“資源價(jià)值論”的觀念重新審視生態(tài)環(huán)境資源，重新評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境資源在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場交換中所體現(xiàn)出的生態(tài)價(jià)值，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)在發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于推動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)現(xiàn)以行政手段為主向綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和行政手段的轉(zhuǎn)變，能夠?yàn)榻ㄔO(shè)環(huán)境友好型社會(huì)提供制度和機(jī)制保障。（二）建設(shè)長江流域重要生態(tài)屏障的必然需求重慶地處長江上游、三峽庫區(qū)腹地，其環(huán)境質(zhì)量的好壞直接影響長江流域生態(tài)安全，而長江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量對(duì)維系全國乃至全球生態(tài)平衡具有重要作用。目前三峽庫區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)壓力仍然較大，完善基礎(chǔ)設(shè)施、防治地質(zhì)災(zāi)害等任務(wù)繁重。加快

4、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)好三峽庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境，是建設(shè)長江流域重要生態(tài)屏障的必然需求，對(duì)全國、全球可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全意義重大。（三）實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑從各地生態(tài)功能區(qū)位特征與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀看，重要生態(tài)功能區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本重合。長期以來，生態(tài)功能區(qū)的廣大人民群眾為保護(hù)好所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，資源開發(fā)受控和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，嚴(yán)重地制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為生態(tài)脆弱和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供有力政策支持和穩(wěn)定補(bǔ)償渠道，有利于統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，緩解不同地區(qū)由于環(huán)境資源稟賦、生態(tài)系統(tǒng)功能定位導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題。（四）落實(shí)新時(shí)期西部開發(fā)及環(huán)保工作的迫切需求2010年4月出臺(tái)的國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一

5、步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見明確“開展建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)”，以加快促進(jìn)西部大開發(fā)。國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定要求“完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”。國家節(jié)能減排綜合性工作方案也明確要求改進(jìn)和完善資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開展跨流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。（五）為西部乃至全國提供方法經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)需要生態(tài)補(bǔ)償涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，目前對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原理性探討較多，針對(duì)具體地區(qū)、流域的實(shí)踐探索較少，尤其缺乏經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方法與政策體系。因此，重慶有必要在重點(diǎn)領(lǐng)域開展試點(diǎn)工作，探索建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，以

6、及生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源、補(bǔ)償渠道、補(bǔ)償方式和保障體系，為西部乃至全國全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供方法和經(jīng)驗(yàn)。二、目前重慶市建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)情況（一）資源環(huán)境狀況重慶地處較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和資源豐富的西部地區(qū)的結(jié)合部，東臨湖北、湖南，南靠貴州，西接四川，北連陜西，轄40區(qū)縣（自治縣），幅員面積8.24萬平方公里，資源稟賦和生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)。1資源比較豐富，但分布不均和儲(chǔ)量有限一是江河密布，水資源時(shí)空分布不均。境內(nèi)流域面積大于100平方公里的河流207條，過境水資源豐富，多年平均總量為3837.4億立方米，但時(shí)空分布不均，部分地區(qū)缺水情況突出。二是礦產(chǎn)種類豐富，可持續(xù)開發(fā)能力有限。全市

7、已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)68種（含亞礦種），占全國171種的40%，其中具有現(xiàn)實(shí)資源優(yōu)勢的礦產(chǎn)主要有天然氣、地?zé)帷㈡J礦、水泥用灰?guī)r等，但經(jīng)過長期開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致部分區(qū)域資源衰減，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡。三是地形復(fù)雜，適宜開發(fā)土地資源稀缺。市域內(nèi)山多地少，溝壑縱橫，地形地貌復(fù)雜，山地、丘陵約占90%，平壩不足10%，只有約1/3的區(qū)域適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。2生態(tài)環(huán)境脆弱，部分區(qū)域生產(chǎn)發(fā)展受限一是環(huán)境特殊，污染消納能力不強(qiáng)。重慶地處長江上游和三峽庫區(qū)腹地，長江干流自西向東橫貫全境，在重慶境內(nèi)流程665公里，三峽水庫成庫淹沒重慶面積占全部淹沒面積的84.33%，對(duì)長江中下游的生態(tài)環(huán)境和三峽水庫的正常運(yùn)行影響較大。同時(shí)，三

8、峽水庫成庫后水流速度降低，水污染的溶解能力下降，全市次級(jí)河流有27.9%的斷面水質(zhì)不能滿足水域功能的要求。加上位于盆地邊緣，常年風(fēng)速低，空氣流動(dòng)慢，空氣污染的稀釋能力不高。二是生態(tài)脆弱，部分區(qū)域工業(yè)化城鎮(zhèn)化受限。全市喀斯特地貌廣泛分布，占幅員面積近40%，加上人類活動(dòng)的影響，導(dǎo)致水土流失和石漠化面積大，適宜大規(guī)模人類活動(dòng)區(qū)域較為有限。水土流失面積4萬平方公里，占全市幅員面積的48.55%；石漠化面積9257平方公里，占全市幅員面積的11.23%，是全國八個(gè)發(fā)生嚴(yán)重石漠地區(qū)之一。三是災(zāi)害頻繁，對(duì)人類活動(dòng)影響較大。市域內(nèi)自然災(zāi)害種類較多、發(fā)生頻度高、強(qiáng)度較大，而承災(zāi)能力和抗災(zāi)能力較低。大庫區(qū)大山區(qū)

9、加上地形地貌較為破碎、降雨較為集中，導(dǎo)致滑坡、崩塌、泥石流、洪災(zāi)等災(zāi)害頻發(fā)，是全國四大地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)之一，全市地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)達(dá)13417處，主要集中在三峽庫區(qū)、長江及支流的河谷地帶，以致全市因自然災(zāi)害需移民搬遷避讓的任務(wù)較重。（二）主要做法近幾年來，我市在生態(tài)補(bǔ)償政策制定、機(jī)制建立等方面進(jìn)行了一些有益嘗試，取得了一定成效。1. 政府重視，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)作為全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)重慶市委、市政府高度重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，并將其作為全市生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù)。如2006年，市委、市政府出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)若干問題的決定，明確提出要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、資源有償使用制度、資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償金

10、制度、健全反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價(jià)格形成機(jī)制等。同年，市政府發(fā)布的重慶市綠地行動(dòng)實(shí)施方案（20062010年）要求制定“生態(tài)補(bǔ)償政策”，開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)、開展綠色GDP試點(diǎn)、建立有利于生生態(tài)保護(hù)的綠色稅收制度。2009年，國務(wù)院印發(fā)了關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見（國發(fā)20093號(hào)），更是將“建立多層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”作為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，為我市開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作指明方向。2. 礦產(chǎn)先行，啟動(dòng)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金為貫徹財(cái)政部、國土資源部關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的意見精神，以及國家環(huán)?？偩株P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見精神，

11、我市在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，于2007年2月由市財(cái)政局、市國土房管局、市環(huán)保局聯(lián)合印發(fā)了重慶市環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金管理暫行辦法，明確了礦山企業(yè)要“預(yù)提并單獨(dú)存儲(chǔ)一定資金，專門用于本企業(yè)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)”。目前，全市已有31個(gè)區(qū)縣（自治縣）建立礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，制發(fā)了相關(guān)制度和辦法，有10個(gè)區(qū)縣基本完成辦法和實(shí)施方案制定工作。截止2009年12月，全市共繳存7180.2萬元，主要用于因開發(fā)礦產(chǎn)資源造成的礦山環(huán)境破壞的恢復(fù)保護(hù)和地質(zhì)災(zāi)害及其隱患的治理，有效保護(hù)了礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。3. 資源整合，積極推進(jìn)生態(tài)和扶貧移民開展生態(tài)移民是建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。市政府對(duì)此高度重視，于

12、2008年出臺(tái)了關(guān)于加快實(shí)施生態(tài)和扶貧移民工作意見，對(duì)全市生態(tài)移民工作進(jìn)行了全面部署。目前，市發(fā)改委也正按照市政府要求編制重慶市生態(tài)移民工程項(xiàng)目規(guī)劃，計(jì)劃到2015年累計(jì)投資110億元，為生態(tài)移民提供配套保障。同時(shí)，我市還將生態(tài)移民工作與以工代賑和扶貧、鞏固退耕還林成果專項(xiàng)工作緊密結(jié)合，并取得了重大階段性成效。目前，全市累計(jì)投入財(cái)政性扶貧和以工代賑資金超過2億元，完成了約5萬人的異地移民搬遷；2008年以來通過鞏固退耕還林成果專項(xiàng)工程投入約5000萬元，完成了近1萬人的生態(tài)移民搬遷，對(duì)保護(hù)自然保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。4深入研究，進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制研究一是針對(duì)次級(jí)河流污

13、染治理和生態(tài)恢復(fù)，開展了流域污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?，正在制定相關(guān)辦法，條件成熟后盡快啟動(dòng)試點(diǎn)工作。二是對(duì)外開展生態(tài)補(bǔ)償示范項(xiàng)目合作，擬爭取全球環(huán)境基金支持，開展中國生態(tài)補(bǔ)償政策重慶示范項(xiàng)目研究和試點(diǎn)，引進(jìn)國外在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的先進(jìn)理念、管理經(jīng)驗(yàn)與實(shí)用技術(shù)，圍繞“重慶建立基于生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)補(bǔ)償示范機(jī)制”、“加強(qiáng)重慶市以生物多樣性保護(hù)為核心的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策環(huán)境和能力建設(shè)”、“提高國家支持地方在流域與生物多樣性保護(hù)方面開發(fā)和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的能力”等專題進(jìn)行研究，為國家制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策提供參考，目前相關(guān)工作正在抓緊推進(jìn)。三是針對(duì)渝西和渝東南地區(qū)因礦產(chǎn)資源開采造成水資源嚴(yán)重?fù)p耗、加快土地石漠化

14、、水資源污染等問題進(jìn)行了專題調(diào)研，提出了水資源破壞生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等建議，目前市政府已批轉(zhuǎn)相關(guān)部門研究。5. 穩(wěn)步推進(jìn)，區(qū)縣為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制打下基礎(chǔ)通過對(duì)部分區(qū)縣調(diào)研情況來看，重慶市各區(qū)縣先后根據(jù)國家生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目或政策，先后實(shí)施退耕還林還草、天然林保護(hù)、封山育林、庫周綠化、生態(tài)家園建設(shè)、小流域綜合治理、引用水源保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、礦山綜合整治、城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、異地移民及新農(nóng)村建設(shè)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工程，目前，以退耕還林為代表的林業(yè)生態(tài)建設(shè)取得階段性成果，以長江、嘉陵江水污染防治及次級(jí)流域綜合治理為代表的水環(huán)境治理進(jìn)程加快，以礦山恢復(fù)保證金制度為代表的礦山綜合整治著實(shí)有效，以山峽庫區(qū)為重點(diǎn)的

15、地質(zhì)災(zāi)害防治得到加強(qiáng)，以自然保護(hù)區(qū)建設(shè)為代表的重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)有序推進(jìn)，這些生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工程的實(shí)施，為全市探索建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了一定基礎(chǔ)，提供了有效載體和清晰思路。如萬盛區(qū)的有關(guān)礦山生態(tài)補(bǔ)償工作開展值得有關(guān)資源類區(qū)縣借鑒，南川區(qū)開展自然保護(hù)區(qū)以“林權(quán)改革為突破口”發(fā)揮“生態(tài)效益補(bǔ)償”的有益探索，萬州區(qū)關(guān)于水資源費(fèi)征收研究提出“設(shè)立三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)專項(xiàng)資金”建議等等。三、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制面臨的一些問題值得關(guān)注（一）認(rèn)識(shí)不到位全市對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性和系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)還不到位，將生態(tài)補(bǔ)償簡單化、片面化。比如一些地方將建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要求看成是欠發(fā)達(dá)地區(qū)單方面的需求，忽

16、略了這是解決全國、全市范圍內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)資源環(huán)境消耗所產(chǎn)生的補(bǔ)償問題，是與經(jīng)濟(jì)增長速度相匹配的對(duì)資源環(huán)境保護(hù)和建設(shè)問題；一些地區(qū)片面地將生態(tài)補(bǔ)償簡單地等同于政府的財(cái)政補(bǔ)助，忽視了多元化的生態(tài)補(bǔ)償渠道的建立和自身生態(tài)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建。（二）管理不集中生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制不盡完善，多頭分散管理現(xiàn)象較為突出。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土等部門，這些部門分別承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償一定程度成為“部門”的補(bǔ)償。以部門分散的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，管理職責(zé)交叉，在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力，存在資金使用不到位，生態(tài)保護(hù)效率低，造

17、成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)等現(xiàn)象。（三）政策不健全    國家尚未制定生態(tài)補(bǔ)償方面統(tǒng)一的政策和法律法規(guī)，我市也尚未建立專項(xiàng)財(cái)政支持體系和分類指導(dǎo)政策。由于政策體系不健全，沒有把生態(tài)補(bǔ)償與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、消除貧困問題、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等問題綜合起來考慮，以致補(bǔ)償重點(diǎn)不夠突出。除生態(tài)公益林補(bǔ)助、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)等項(xiàng)目外，多數(shù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付受惠項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償指向并不明確。同時(shí)，部分生態(tài)補(bǔ)償年限偏短，價(jià)格偏低，如退耕還林的補(bǔ)助政策期限生態(tài)林8年，經(jīng)濟(jì)林5年，草5年，政策補(bǔ)償年限較短，一定程度影響該項(xiàng)工程鞏固。目前因農(nóng)民在退耕還林的期限內(nèi)生計(jì)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，

18、一定程度出現(xiàn)毀林還耕和林農(nóng)間種等現(xiàn)象。（四）補(bǔ)償欠重點(diǎn)環(huán)境保護(hù)具有公共產(chǎn)品的特性，跨區(qū)域的環(huán)境保護(hù)所產(chǎn)生的成本和效益應(yīng)該由不同的地區(qū)來承擔(dān)和享受。相關(guān)地區(qū)的廣大人民群眾，為了保護(hù)當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上受到了制約，給當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。重要生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)助與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)任務(wù)并未直接掛鉤，未能充分體現(xiàn)“誰保護(hù)，誰受益”的生態(tài)補(bǔ)償基本原則。現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度基本按經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來確定，雖然在一定程度上體現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持傾斜，但未能充分反映生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?，與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最初目標(biāo)不盡一致。   （五）資金無保

19、障全國生態(tài)補(bǔ)償資金渠道主要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式，其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中占絕對(duì)主導(dǎo)地位是縱向轉(zhuǎn)移支付，即中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會(huì)群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。重慶直轄以來，國家和地方投資有較大增加，但與實(shí)際需求仍有很大差距，特別是地方配套資金、社會(huì)資金、信貸資金、國外資金投入量小，還沒有建立起較為完善的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，不適應(yīng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。由于投入不足，我市次級(jí)河流綜合整治、農(nóng)村面源污染防治、船舶污染防治等防治項(xiàng)目進(jìn)度嚴(yán)重滯后，難以滿足庫區(qū)水環(huán)境安全要求；水土保持等生態(tài)建設(shè)工程投資標(biāo)準(zhǔn)偏低、治理措施單一、技術(shù)水平較低

20、，影響了工程的治理成效。（六）實(shí)施缺標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)前的一些政策大多停留在研究探索階段，尚未建立科學(xué)的環(huán)境價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，迫切需要制定自然保護(hù)區(qū)、流域、重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際操作中，存在著一些難度較大的技術(shù)和政策問題，如生態(tài)補(bǔ)償涵蓋的范圍難以明確、行為主體（補(bǔ)償支付人和補(bǔ)償受益人）之間的界限較難界定、生態(tài)環(huán)境資源損失和受益情況的評(píng)判尚缺乏評(píng)價(jià)指標(biāo)等問題。從目前對(duì)生態(tài)方面通過項(xiàng)目投資的補(bǔ)償情況看，尚未充分考慮不同地區(qū)的受損程度、恢復(fù)難度和籌資能力，存在“一刀切”的現(xiàn)象，這不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，甚至可能加劇新的區(qū)域發(fā)展不平衡。（七）資源價(jià)格低各地普遍反映，在資源環(huán)境領(lǐng)域的

21、價(jià)值規(guī)律還沒有引起各級(jí)政府的足夠重視，資源有償使用制度不夠完善。在價(jià)格形成機(jī)制上，資源產(chǎn)品價(jià)格還沒有充分反映自然資源本身價(jià)值，造成資源產(chǎn)品價(jià)格低下，與實(shí)際使用價(jià)值嚴(yán)重背離。一是生態(tài)公益林經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助較少。生態(tài)公益林補(bǔ)助偏低，天然林管護(hù)經(jīng)費(fèi)作為國家重點(diǎn)公益林的管護(hù)費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)僅3元每畝/年，地方公益林的管護(hù)費(fèi)只有1元/畝年，而且市財(cái)政只承擔(dān)70%，區(qū)縣財(cái)政承擔(dān)30%，由于地方財(cái)政壓力較大，最終到林農(nóng)的管護(hù)費(fèi)只有0.7元/畝年，這種生態(tài)公益林保護(hù)價(jià)值與林農(nóng)的補(bǔ)償不協(xié)調(diào)，一定程度影響林農(nóng)保護(hù)生態(tài)公益林的積極性。二是水資源保護(hù)收費(fèi)比例較小。目前，全市自來水水價(jià)中包含的水資源保護(hù)費(fèi)才0.1元噸，不能滿足水資源保

22、護(hù)地的日常保潔需求，更談不上建設(shè)和完善相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。三是城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)較低。目前黔江區(qū)工業(yè)污水處理費(fèi)為0.9元噸左右，生活污水處理費(fèi)為0.5元噸左右，不能維持城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的正常運(yùn)行，也影響污水處理設(shè)施的市場化運(yùn)作和民間資金投入的積極性。（八）庫區(qū)致富任務(wù)繁重三峽庫區(qū)既是我國最為重要的生態(tài)功能區(qū)之一，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極為落后的地區(qū)。一方面，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望十分強(qiáng)烈，但受發(fā)展水平特別是資金、技術(shù)的局限，經(jīng)濟(jì)增長方式簡單粗放，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)形成了巨大壓力；另一方面，由于國家對(duì)其提出了較高的生態(tài)保護(hù)要求，該地區(qū)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限、發(fā)展成本增加同時(shí)，還需承擔(dān)大量生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保

23、護(hù)任務(wù)。目前庫區(qū)移民人地矛盾十分尖銳，無論是植樹種草，還是搞其他生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，勢必與庫區(qū)沿江兩岸移民生產(chǎn)生活形成突出的爭地矛盾。庫區(qū)移民土地面積一直較少，因蓄水淹沒后便更少，沿江兩岸相當(dāng)一部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)人均土地不足0.4畝，如果再因生態(tài)環(huán)境建設(shè)再占用一部分，移民的生產(chǎn)用地矛盾就更加突出。（九）機(jī)制不完善據(jù)調(diào)研，盡管這幾年生態(tài)補(bǔ)償工作受到了各級(jí)各部門的高度重視，在具體政策措施上也有所體現(xiàn)，但缺乏系統(tǒng)分類補(bǔ)償政策，臨時(shí)性、應(yīng)急性較強(qiáng)，制度性、規(guī)范性不夠。如各地為了保護(hù)飲用水源地的生態(tài)環(huán)境，都采取了積極有效的措施，抓好農(nóng)村環(huán)境整治，投入了大量的財(cái)力、人力和物力，但缺乏長效的投入和管理機(jī)制，不利于生態(tài)環(huán)境建

24、設(shè)和保護(hù)的長效機(jī)制建設(shè)。因此，我市應(yīng)走制度化、規(guī)范化的生態(tài)補(bǔ)償之路。四、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議（一）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重要性和必要性的認(rèn)識(shí)生態(tài)補(bǔ)償必須得到全社會(huì)的關(guān)心和支持。要深化對(duì)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制重大意義的認(rèn)識(shí)，從思想上糾正對(duì)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)不重要的不良傾向，認(rèn)真貫徹執(zhí)行有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的有關(guān)方針政策。要進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目破战逃痛蟊娦麄鳎鰪?qiáng)群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撸构姺e極主動(dòng)參與到生態(tài)補(bǔ)償中去。在制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和規(guī)劃時(shí)要充分鼓勵(lì)社區(qū)公眾的參與，通過項(xiàng)目實(shí)施提高其認(rèn)知能力，尤其是在人、財(cái)兩缺的貧困地區(qū)，加強(qiáng)決策者、規(guī)劃者、管理人員、

25、企業(yè)管理者等能力建設(shè)。（二）增強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步完善建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾眢w制建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重慶實(shí)際情況，要有效實(shí)施區(qū)域間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 必須有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng)。從目前來看，應(yīng)加強(qiáng)部門內(nèi)部和行政地域內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償工作，整合有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容，明確一個(gè)統(tǒng)籌部門作為生態(tài)補(bǔ)償方面工作的責(zé)任主體，切實(shí)加強(qiáng)在生態(tài)補(bǔ)償方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。進(jìn)一步理順和完善管理體制，克服多部門分頭管理、各自為政的現(xiàn)象，加強(qiáng)部門與地區(qū)的密切配合，整合生態(tài)補(bǔ)償資金和資源，形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立。（三）加大呼吁和配合，爭取國家盡快出臺(tái)全國性的政策法規(guī)環(huán)境

26、財(cái)政稅收政策的穩(wěn)定實(shí)施，生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的順利進(jìn)行，生態(tài)環(huán)境管理的有效開展，都必須以法律為保障。盡快出臺(tái)全國性的政策法規(guī)已成為當(dāng)務(wù)之急，急需將補(bǔ)償范圍、對(duì)象、方式、標(biāo)準(zhǔn)等以法律形式確立下來。出臺(tái)政策法規(guī)的目的是建立權(quán)威、高效、規(guī)范的管理機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作走上法制化、規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的軌道。工作中，由于缺乏法制保障，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中遇到了一些行政手段無法解決的問題。國家有關(guān)部門應(yīng)加快研究出臺(tái)全國生態(tài)補(bǔ)償政策，并在此基礎(chǔ)上加快生態(tài)補(bǔ)償立法，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、資金來源、補(bǔ)償辦法和法律責(zé)任等，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。地方政府作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和責(zé)任主體，負(fù)責(zé)建立本轄區(qū)

27、的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)該配合中央政府實(shí)施全國性和區(qū)域性的生態(tài)補(bǔ)償。（四）突出戰(zhàn)略重點(diǎn)，爭取國家把三峽庫區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償綜合試驗(yàn)區(qū)要探索出生態(tài)文明建設(shè)之路，從國家層面來講，就必須選擇一兩個(gè)省市先行試點(diǎn)，為全國創(chuàng)造可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。選擇重慶作為全國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制綜合試驗(yàn)市，有許多其它省市無法攀比的優(yōu)勢和條件，具有區(qū)位、生態(tài)、資源上的重要戰(zhàn)略地位。特別鑒于三峽庫區(qū)對(duì)于三峽工程的長期安全運(yùn)行、長江中下游的防洪與生態(tài)安全、南北水資源的跨區(qū)域調(diào)配具有特殊重要的戰(zhàn)略意義，且面臨著移民安置和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的巨大壓力和困難，建議國家把三峽庫區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償綜合試驗(yàn)區(qū)。針對(duì)三峽庫區(qū)由中央財(cái)政建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容納

28、入中央對(duì)地方的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中，建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以加大對(duì)限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。（五）加大轉(zhuǎn)移支付和項(xiàng)目支撐，開展多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償一是加大中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償最直接的手段，也是最容易實(shí)施的手段。建議在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，增加對(duì)生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，按照平等的公共服務(wù)原則，增加對(duì)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，健全生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活水平提高等方面長效投入機(jī)制。二是地方政府加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹С峙c合作。地方政府除了負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立之外，在一些主要依靠財(cái)政支持的生態(tài)補(bǔ)償

29、中，應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力情況給予支持和合作，以發(fā)揮中央和地方財(cái)政的雙重作用。三是完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策體系，積極探索并建立多渠道的融資機(jī)制。政府投入仍是目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕胧瑫r(shí)應(yīng)積極探索使用市場手段補(bǔ)償生態(tài)效益的可能途徑，促使補(bǔ)償主體多元化，補(bǔ)償方式多樣化。四是鞏固當(dāng)前正在實(shí)施的退耕還林、生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程的成果，繼續(xù)支持重慶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目，進(jìn)一步完善現(xiàn)行的補(bǔ)助政策。如延長退耕還林工程的補(bǔ)助年限，增加退耕還林補(bǔ)植補(bǔ)種的資金補(bǔ)助，增加造林管護(hù)費(fèi)用；合理界定生態(tài)公益林和公益性草地的范圍，實(shí)施有針對(duì)性的補(bǔ)償措施；提高調(diào)整退耕還林、天然林保護(hù)、長江防護(hù)林建設(shè)等造林投資標(biāo)準(zhǔn)，增加退

30、耕還林、防護(hù)林建設(shè)項(xiàng)目造林投資；提高生態(tài)移民安置投資標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)移民社會(huì)保障制度。（六）加強(qiáng)理論研究，盡快制定本地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尚有很多重大問題急需深入研究，為建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供科學(xué)依據(jù)。例如，需要探索加快建立資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立自然資源和生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計(jì)監(jiān)測指標(biāo)體系以及“綠色GDP”核算體系，研究制定自然資源和生態(tài)環(huán)境價(jià)值的量化評(píng)價(jià)方法，研究提出資源耗減、環(huán)境損失的估價(jià)方法和單位產(chǎn)值的能源消耗、資源消耗、“三廢”排放總量等統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，使生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性得到顯現(xiàn)。還應(yīng)努力提高生態(tài)恢復(fù)和建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，大力開發(fā)利用生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)新技術(shù)和新能源技術(shù)等，為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)提供技術(shù)支撐。（七）資源有償使用，健全現(xiàn)行資源稅政策和環(huán)境治理恢復(fù)補(bǔ)償責(zé)任制度 建議國家調(diào)整現(xiàn)行資源稅稅率，適當(dāng)提高資源稅和補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以及地方征收權(quán)限。增加政府各項(xiàng)資