中國(guó)的水環(huán)境管理之農(nóng)業(yè)面源污染防治政策分析

1、    中國(guó)的水環(huán)境管理之農(nóng)業(yè)面源污染防治政策分析    【摘要】農(nóng)業(yè)面源污染作為非點(diǎn)源污染在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，已成為水環(huán)境污染的重要來(lái)源之一。本文按照環(huán)境政策分析的一般模式，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的政策體系、政策手段、監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制等進(jìn)行分析，提出了農(nóng)業(yè)面源污染防治的政策建議和初步的設(shè)想。【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)面源污染；政策分析；政策建議一、農(nóng)業(yè)面源污染防治政策框架分析（一）農(nóng)業(yè)面源污染防治政策體系分析。我國(guó)在農(nóng)業(yè)面源污染防治方面制定的相關(guān)法律主要有中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（1989）、中華人民共和國(guó)水法（2002）、中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治

2、法（2004）、水污染防治法（2008）以及相關(guān)的規(guī)定。但這些立法對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)定涉及不深，難以對(duì)面源污染進(jìn)行全面系統(tǒng)的檢測(cè)與管理，在實(shí)際運(yùn)用中對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治的作用并不大。此外，我國(guó)涉及到農(nóng)業(yè)面源污染防治的行政法規(guī)及指導(dǎo)文件方面，已發(fā)布的條例和文件如下：生活垃圾處理技術(shù)指南（2010）、化肥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則（2010）、農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則（2010）、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例（2013）等。這些文件的制定和發(fā)布雖然在一定程度上為管理和控制農(nóng)業(yè)面源污染提供了法律依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但由于只是規(guī)范性文件，所起到的作用有限。（二）政策手段分析。環(huán)境政策手段按照管制程度的高低可以分為

3、命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型和勸說(shuō)鼓勵(lì)型三種。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策手段在我國(guó)表現(xiàn)為出臺(tái)的農(nóng)業(yè)面源污染處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的稅收優(yōu)惠政策、排污權(quán)交易、“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等。勸說(shuō)鼓勵(lì)型的政策手段在我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面也有所體現(xiàn)。例如，國(guó)家鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和相關(guān)企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)，對(duì)畜禽糞便、廢棄農(nóng)用薄膜等進(jìn)行綜合利用，開(kāi)發(fā)利用沼氣等生物質(zhì)能源。（三）監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制不健全。在農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)方面。我國(guó)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)才剛剛起步，主要存在的問(wèn)題有：一是監(jiān)測(cè)點(diǎn)位較少；二是監(jiān)測(cè)對(duì)象不完整；三是監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)較粗。在農(nóng)業(yè)面源污染評(píng)估方面。主要存在的問(wèn)題有：一是評(píng)估所用數(shù)據(jù)較分散；二是方法集成不足。我國(guó)學(xué)者使

4、用國(guó)外先進(jìn)的模型在省、市等不同尺度進(jìn)行過(guò)探索，然而由于選擇的評(píng)估模型不同等原因，即使在同一區(qū)域，研究結(jié)果也相差較大；三是適合我國(guó)國(guó)情的大型物理模型較少。目前我國(guó)在模擬模型的使用方面主要是借用國(guó)外開(kāi)發(fā)的較為成熟的模型，然而這些模型所依托的地理環(huán)境、氣象背景等方面與我國(guó)可能有很大的差別，使用不當(dāng)會(huì)造成結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。（四）資金投入不足，技術(shù)相對(duì)落后。一方面，農(nóng)業(yè)面源污染防治投入很難落實(shí)。另一方面，政府有限的財(cái)政投入也主要集中在城市和工業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)在資金投入方面卻很薄弱。在技術(shù)方面，可選用的實(shí)用技術(shù)少，多數(shù)還是借用點(diǎn)源污染控制的工程技術(shù)，但以末端治理為主的工程技術(shù)難以達(dá)到綜合治理的效果

5、。二、政策建議（一）不斷豐富和完善政策體系。修改現(xiàn)有法律法規(guī)制度，針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染方面對(duì)中華人民共和國(guó)環(huán)境法、水污染防治法進(jìn)行修改，例如在環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中應(yīng)該加入土地利用規(guī)劃決策的土地復(fù)墾、水利工程以及土地利用總體規(guī)劃和決策的規(guī)定，中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法中對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治確定較為明確的方向，指導(dǎo)水污染防治法與水土保持法針對(duì)各自特征細(xì)化防治農(nóng)業(yè)面源污染的具體措施；頒布新法律，可以專(zhuān)門(mén)制定農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的法律法規(guī)，加大國(guó)家在農(nóng)業(yè)面源污染防治立法工作上的力度。加強(qiáng)對(duì)化肥農(nóng)藥管理的專(zhuān)門(mén)立法，規(guī)范化肥農(nóng)藥使用，發(fā)展和改善綠色農(nóng)產(chǎn)品以及化肥農(nóng)藥的使用條例和其他有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)生態(tài)肥料和農(nóng)藥應(yīng)用技術(shù)

6、推廣。借鑒美國(guó)立法方面的經(jīng)驗(yàn)，分別針對(duì)水污染和土壤污染來(lái)立法，能夠加強(qiáng)防治農(nóng)業(yè)面源污染治理過(guò)程中分類(lèi)管理的效果，例如水質(zhì)法、土壤保護(hù)法等。（二）采取以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為主，命令控制型為輔的政策手段。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)面源污染治理通常采取經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策手段。還可以采取補(bǔ)貼的方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，例如對(duì)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)的行為進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)研發(fā)清潔生產(chǎn)技術(shù)的組織或個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)規(guī)?；a(chǎn)，集中管控污染物排放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位進(jìn)行補(bǔ)貼。命令控制型為輔可以表現(xiàn)在例如對(duì)高毒農(nóng)藥使用進(jìn)行的限制或禁止。鼓勵(lì)公眾參與也是發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理常用的方法之一。（三）完善監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。一要完善農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。增加重點(diǎn)區(qū)

7、域監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，增強(qiáng)地方監(jiān)測(cè)能力，加強(qiáng)面源污染監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步形成重點(diǎn)流域和關(guān)鍵區(qū)域全覆蓋的農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；二要改革行政管理體制。建議成立農(nóng)業(yè)面源污染管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，整合不同部門(mén)的力量，發(fā)揮強(qiáng)大的功能。針對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染評(píng)估所需數(shù)據(jù)分散的現(xiàn)狀，建議建立農(nóng)業(yè)面源污染評(píng)估數(shù)據(jù)共享平臺(tái)；三要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染評(píng)估方法研究。對(duì)不同評(píng)估方法進(jìn)行對(duì)比使用和相互驗(yàn)證，研發(fā)適合我國(guó)國(guó)情的面源污染模擬模型。（四）加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的投入。當(dāng)前應(yīng)加快制定、完善和細(xì)化可操作的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入和補(bǔ)貼政策。明確各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，拓寬生態(tài)環(huán)境建設(shè)的資金渠道，加大中央財(cái)政支持力度，建立政府、企業(yè)、社會(huì)多元化投入機(jī)制。加大對(duì)技術(shù)方面的投入，尤其加大對(duì)廢棄物資源化利用技術(shù)的研發(fā)支持力度，增強(qiáng)創(chuàng)新能力。完善畜禽養(yǎng)殖土地消納配比、沼渣沼液還田等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、研發(fā)和推廣新型肥料、施肥技術(shù)、高效低毒農(nóng)藥、生物防控技術(shù)、畜禽糞污低成本治理技術(shù)、可降解農(nóng)膜、秸稈還田技術(shù)，以提高化學(xué)物品的有效利用率。參考文獻(xiàn)1劉向東.農(nóng)業(yè)面源污染可持續(xù)防治政策與措施研究j.現(xiàn)代