社會保障與中外福利制度

1、社 會保 障制 度的 建立 與完 善內容提要社會保障應當包括社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等方面。社會保障的性質主要包括：政府之責、權利性、再分配性、部分項目的投資性、不可逆性、預防性等。社會保障的類型有傳統(tǒng)型、福利型、儲備金型、國家型等。社會保障有多方面的作用。社會保障的原則有：與經(jīng)濟發(fā)展水 平 相 適應 原 則 ， 權 利與 義 務 對 應 原 則， 兼 顧 效 率 與公 平 的 原 則 ，普 遍 原 則等。建立具有中國特色的社會保障制度：一要加強社會保障制度各項目改革之間，以及與其他社會經(jīng)濟體制改革的協(xié)調配合；二要對社會保障項目要堅持廣覆蓋、低標準、低起點；三要加強社會保險基金的

2、管理及營運；四要加強社會保險管理體制；五要建立多元化的混合型社會保障制度，構建社會保障指標體系；六要加強對社會保障的監(jiān)測與檢查。社會保障機制的形成，雖然并非始于工業(yè)化社會，但其發(fā)展和完善則和工業(yè)化進程緊密相關 。在前工業(yè)化時代，對少數(shù)社會成員因各種原因而陷入生存危 機 的救 助 ，主 要 是由 其 家 族 、社 區(qū) （鄰 里） 及 其 他 個 人的 慈 善 活 動來 實 施的，國家在其中所起的作用十分微弱。工業(yè)化時代的到來，既給人們帶來了更多的擇業(yè)機會和更大的經(jīng)濟自由，但同時也給人們帶來了更大的工作壓力和更多的生存風險 。人們隨時面臨著失業(yè)、傷殘 、疾病等方面的威脅 ，從而可能喪失基本的生存條

3、件 。同時，社會原有的保障體系在這一過程中，或隨之消失，或趨于弱化。這樣 ，國家作為社會保障的主要供給者就逐步登上了歷史舞臺。而伴隨工業(yè)化進程而來的社會財富的巨大增長，也為國家實施各種必要的社會保障提供了相應的資源手段。就現(xiàn)代社會而言，社會保障的內容十分龐雜，幾乎包括個人從生到死這一過 程 中各 種 生 活 需 要的 方 方 面 面 。同 時 ，對社 會 保 障 的 研究 ，涉 及 政治 、經(jīng)濟、法律 、社會、道德 、文化 、心理、歷史等諸多學科 。本章側重從經(jīng)濟理論方面討論社會保障問題。第一節(jié) 社會保障概述一、社會保障的概念與性質對社會保障的含義可以作狹義和廣義的理解。狹義的社會保障以必需原

4、則為依據(jù)，以保障受救援者的最低生活需要為目標，它一般以處于貧困狀態(tài)的低收入階層為對象，通過現(xiàn)金和實物的救濟保證其最低生活水平。廣義的社會保障也稱為社會福利，其依據(jù)的不是“生存必需”的原則，而是“文明生活”的原則，即每個人都應該享有“健康而文明的生活保障”，其標準的確立，不取決于個人生存的絕對需要，而取決于他所生活的社區(qū)或社會的其他人的相對生活水平。如果某些個人、家庭和群體沒有足夠的資源去獲取他們所屬的那個社會公認的、一般都能享受到的條件和機會，那么就可以說他們處于貧困狀態(tài)，政府或社會就有責任對他們給予援助，使他們也能過上體面而文明的生活。一般而言，社會保障，是指社會（國家）通過法律手段，采取強

5、制性措施對國民收入進行分配和再分配，形成特殊的社會消費基金，當社會成員喪失勞動能力或基本生活發(fā)生困難時，給予物質上的幫助，以保證社會安定的一系列有組織的措施、制度和事業(yè)的總稱。社會保障是全體社會成員應享有的基本權利，是國家應履行的確保全體社會成員生活權利的一種法律責任。社會保障體系的核心是社會保險。社會保險是社會保障的重要組成部分。周弘在福利的解析 來自歐美的啟示一書中曾列出了現(xiàn)代西方福利國家所實施的社會保障或社會福利的主要內容及其政策功用。它們包括：通過再分配減少工業(yè)風險；創(chuàng)造平等機會，減少或者消除貧困；保護弱者：照顧老人、兒童、病人、殘疾人；就社會成 本給人們以補償 ：污染補貼 、傷 殘津

6、貼 、社會保 障 、康復服務；滿足需求：提供個人幫助、醫(yī)療和康復、社會化和個人發(fā)展的服務、滿足人群和社區(qū)對于改善環(huán)境和提高生活素質的需求；解決社會問題：醫(yī)治犯罪等惡劣的社會生活環(huán)境；規(guī)劃、影響社會購買力：使得窮人能夠用福利支付購買他們的生活必需品；推行人口政策：實行嬰兒福利及家庭補貼；使人融于社會：幫助新移民、殘疾人和少數(shù)民族的政策和措施；對于人的投資：從事教育和培訓；保護社會：改正行為的服務；鼓勵社會變革：社會規(guī)劃、社區(qū)發(fā)展和組織。上述關于社會保障或社會福利的項目清單，顯然過于龐大。我們認為，從應用福利經(jīng)濟學的角度研究社會保障問題，其研究范圍應該圈定在社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等

7、方面。其中，社會保險又是社會保障體系的核心，是一個國家的基本保障。社會保障的性質主要包括如下幾個方面：（ 一 ） 政 府 之 責政府之所以應該負起社會保障和社會福利的責任，是因為在現(xiàn)代社會，許多人生活保障的喪失是由于社會的原因而不是由于個人的原因所引起的。譬如非自愿失業(yè)。經(jīng)濟體制的選擇是國家整體經(jīng)濟效率的一個決定性因素，而自由市場體制又被認為是人類在目前狀態(tài)下所能找到的最有效率的體制。同集中計劃體制存在效率損失一樣，自由市場體制也存在著因競爭淘汰和經(jīng)濟周期性波動而帶來的損失。一方面，要維護整體經(jīng)濟效率，淘汰機制是必不可少的，這就必然使一些低素質的個人和低素質的企業(yè)在競爭中失利，從而使這部分人成

8、為謀求整個社會進步的一個必要代價。事實上，依照我們的觀點，即使經(jīng)濟能夠提供充分就業(yè)，在體制設計上，也應強制地使一部分人處于失業(yè)狀態(tài)，以保障對整個經(jīng)濟的有效刺激。另一方面，在市場經(jīng)濟條件下，勞動力市場的均衡受制于勞動力供給和需求的共同作用。在動態(tài)經(jīng)濟中，勞動力供給主要是受出生率的影響 ，是一個相對穩(wěn)定的因素 。而勞動力的需求則同經(jīng)濟中頻繁出現(xiàn)的、長短不一的各種周期性波動密切相關。由于周期性波動是市場經(jīng)濟本身所不能醫(yī)治的痼疾，或者說是市場經(jīng)濟獲得更高效率的一個必要成本，因此勞動力周期性失業(yè)現(xiàn)象也就在所難免。既然失業(yè)是體制運行的必然結果 ，同時也是保障體制效率的一個重要前提，那么 ，作為體制設計者和

9、調控者的政府，對此應該承擔必要的責任，也就成為順理成章的事情。同樣 ，對于社會保障的其他方面 ，如養(yǎng)老 、醫(yī)療、教育等 ，我 們也 能 找 到 必 須由 政 府 承 擔 責 任的 體 制 原 因 。這 里 因 篇 幅 關系 ，不 再贅 述 。（ 二 ） 權 利 性在前工業(yè)化社會，非家庭成員之間的救濟活動，不僅帶有很大的隨機性，而且?guī)в袧夂竦氖┥?受惠意味，雙方的地位是不平等的 ，受惠方往往須以犧牲自己的尊嚴和人格為代價。而在現(xiàn)代社會 ，社會保障的目的已由最初的社會公正、社會人道和社會穩(wěn)定，演變?yōu)槿藱喾懂牭幕緝热?。它賦予所有社會成員應享有健康的 、體面的 、文明的最低限度的生存權和福利權 ，

10、認為公民享有這些最低范圍的生存和福利保障是公民應有的政治權利，而不是接受慈善施舍。以此為出發(fā)點 ，現(xiàn)代社會保障強調普遍性和公平性原則 。也就是說，一方面社會保障必須囊括所有個人可能出現(xiàn)危機而影響其正常生活和個性 （人格）發(fā)展的領域；另一方面 ，社會保障必須針對全體社會成員而非某些特殊群體。同時 ，個人在依法享有社會保障時，不受其性別、年齡 、黨派、種族 、膚色及宗 教 信 仰 等 個 人 因 素 的 影 響 ， 任 何 人 在 同 等 條 件 下 ， 都 應 享 有 同 等 的 保 障權 利 。（ 三 ） 再 分 配 性社會保障通常有從高收入者向低收入者進行 “垂直分配”的性質 ，這在很大程度

11、上屬于一種轉移支付 。簡單地說，失業(yè)保險是由就業(yè)者向失業(yè)者進行的再分配；醫(yī)療保險是由健康者向非健康者進行的再分配 ；養(yǎng)老保險是由年輕一代向老年一代進行的世代間再分配，當然在基金制下，也包括老年人自身由青年時向老年時的再分配（即年輕時繳納年金，老年時領?。?。從這種意義上說，社會保障是一種以稅收和轉移支付為形式的分配政策。（ 四 ） 部 分 項 目 的 投 資 性有一些社會保障項目，如對已經(jīng)喪失勞動能力的傷殘者的救助，屬于政府福利的凈支出 ，這種支出主要基于社會公正和社會道義 。還有一些社會保障項目，如教育補助、醫(yī)療保障、失業(yè)救濟等 ，在短期雖然也表現(xiàn)為政府的福利支出，但在長期 ，隨著被救助者人力

12、資本存量的提高和勞動能力的恢復以及加入或重返勞動力市場 ，對其個人和對于社會都能創(chuàng)造新的財富 ，且由于其素質的提高能創(chuàng)造較以往更多的財富。因此 ，從長期的社會成本一收益賬戶看，它具有舒爾茨意義上的人力資本投資的作用，因而應該把它等同于投資看待，而不是一般學者心目中的純粹再分配。（ 五 ） 不 可 逆 性制度化的社會保障一旦形成之后，就具有一定程度的剛性。這種剛性主要來源于各種制約因素的相互作用。一方面，對于社會保障制度直接受益者群體而 言 ，政 府任 何 試 圖 壓 縮 保 障范 圍 或 降 低 保 障 基準 的 舉 動 ，都 會 遭受 激 烈 反對 。另一方面，立法的權威性和政黨政治在一定程

13、度上的非理性，也使得對社會保障制度的調整需經(jīng)過一個漫長的時期和支付巨額成本 。特別是在多黨競選的政治體制下，競爭的各黨派往往把擴大社會保障作為爭取選民的一個重要手段 。正是在上述種種制度背景下，原本以協(xié)調公平、效率為目標的社會保障 ，最后往往演變?yōu)樯鐣w效率進一步提高的阻礙因素，也就不足為奇了。（ 六 ） 預 防 性也就是說，同前工業(yè)化社會保障機制的事后補救特性相反，現(xiàn)代保障機制著 重 于 事 前預防。這要求在政策措施和經(jīng)費籌措上具有一定的預見性和超前性，以避免臨陣失措造成效率損失和社會混亂。二 、 社會保障的類型、作用及原則（一） 社會保障的類型傳統(tǒng)型。它是以俾斯麥的理論為依據(jù)，選擇性（選

14、 擇部分人）原則，強調個人責任，支付與收入、交費相聯(lián)系，分配有利于低收入者，支付有一定期限，費用由個人、單位和政府三方（或兩方）負擔 ，工作統(tǒng)一由政府專門機構管理。這種類型以美國、日本等國為代表 。如美國社會保障制度的特點是 ：社會保障內容廣泛，但發(fā)展程度不高（與歐洲一些高福利國家相比）；多渠道籌謀社會基金；實行強制與自愿相結合的原則；多層次的管理體系等。福利型 。福利型的社會保 障以貝弗里奇福利計劃 為依據(jù)，貫徹普遍性原則，口號是：“收入均等化 、就業(yè)充分化、福利普遍化、保障設施體系化”。保障范圍包括“從搖籃到墳墓”的各種生活需要。社會保險按統(tǒng)一標準交費，統(tǒng)一標準支付 ，保障水平足以維持基本

15、生活，享受時間以需要為標準 ，保障基金主要來源于稅收，保險業(yè)務由國家設置機構統(tǒng)一管理。這種類型的社會保障以瑞典、英國等國為代表。儲備 金型 。以新加 坡等國 為代表 。這 種保障 制度采 用勞方 或勞資 雙方交費，以職工名義存入儲備金局，職工退休或其他情況需用時 ，連本帶息發(fā)給職工。新加坡早在 年就建立 了 “中央公積 金制度 并成立“公積金局”專門機構進行管理 。公積金的用途規(guī)定為退休后生活費 、購置住房或建造住宅、本人或家屬醫(yī)藥費、購買股票及黃金、購買人身保險等。這種類型的保障制度的缺點是互助互濟性差，在支付期出現(xiàn)貨幣貶值時，如不采取補救措施，就起不到應有的保障作用。4.國家型。以前蘇聯(lián)及

16、一些社會主義國家為代表。這種社會保障制度的主要特點是：與就業(yè)相聯(lián)系，從參加工作之日起就享有一切保障；保障內容廣泛 ，生死病老等都有保障；資金由財政開支 ，個人不付費 ；免費住房、醫(yī)療等；退休費在一生中最高； 大量建立 保障機構 （干休 所 、療養(yǎng)院、文化宮、俱樂部等）； 實行區(qū)別待遇原則，所有制不同 、城鄉(xiāng)不同其待遇也不同，對戰(zhàn)斗英雄、勞動模范等實行特殊優(yōu)惠待遇。這種類型的社會保障會造成沉重的財政負擔，在經(jīng)濟落后的條件下會影響經(jīng)濟的發(fā)展。（ 二 ） 社 會 保 障 的 作 用從個人層次看，社會保障具有扶貧助弱的作用。在社會經(jīng)濟中，會有一些為社會做出了貢獻而未得到應有收入的人（抗災死傷人員、見義

17、勇為人員、軍人等），對他們經(jīng)濟上的補償或扶持只有通過社會優(yōu)撫來解決。在社會上也不可避免地會有一些不能靠自力維持生活的人（失業(yè)人員、病殘人員等），對他們出于人道主義的考慮也應進行救助。所以，社會保障起著扶貧助弱的作用。從再生產來看，社會保障是勞動力再生產和物資資料再生產的必要保證。例如，扶貧可以保證貧困家庭人員勞動力再生產的順利進行；可以使患病的勞動力盡快恢復身體健康，多為社會做貢獻；社會保障還起著刺激消費、擴大需求的作用，這在過剩經(jīng)濟條件下是社會再生產順利進行的重要條件。從社會穩(wěn)定來看，社會保障能夠增強人們生活的安全感，從而減少因失業(yè)和貧困帶來的不安定因素，實現(xiàn)社會穩(wěn)定健康發(fā)展。從發(fā)展目標來看

18、，社會經(jīng)濟發(fā)展的重要目標是社會公平、消除貧困、共同富裕。社會保障是實現(xiàn)這些目標的重要手段。從激勵作用看，社會保障能夠促使人們努力工作，提高效率。一方面，社會保障會提高人口素質，從而提高勞動效率；另一方面，社會保障會激發(fā)人們愛國主義熱情，增進向心力，而努力工作使效率提高。但是，社會保障程度過高也會產生消極影響，如勞動者因保留工資提高而形成自愿失業(yè)增多，增加一些人的依賴思想等。（ 三 ） 社 會 保 障 的 原 則1.與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則。一國經(jīng)濟發(fā)展的狀況基本決定著社會保障的水平，因此，社會保障的水平就取決于兩個方面：一是經(jīng)濟總量及其增長率；二是能用于社會保障資金的多少?？傮w來說，社會保障的

19、提高程度要低于經(jīng)濟增長的速度；經(jīng)濟總量增加、速度提高，社會保障的水平也應提高。2.權利與義務對應原則。社會保障是人人平等享有的權利。 1948年12月10 日聯(lián)合國大會通過的世界人權宣言第22條規(guī)定：“人既為社會之一員 ，自有權享受社會保障 ，并有權享有個人尊嚴及人格自由發(fā)展所必需之經(jīng)濟、社會及文化各種權利之實現(xiàn)?！鄙鐣蓡T作為義務主體，應承擔為社會做貢獻的義務，才能取得權利主體的資格。社會成員的義務包括兩個層次：第一，通過勞動為社會做貢獻的義務；第二，為社會捐獻或繳費的義務。3.兼顧效率與公平的原則。公平與效率存在著某種交替關系 ，因此 ，社會保障所實現(xiàn)的公平要以不犧牲效率為優(yōu)先。但是，公平

20、與效率并非總是對立的：效率提高會產生某些不公平，但不是說非效率必然能實現(xiàn)公平；效率提高會產生某些不公平，不能反過來說不公平就必然有效率；從長遠來看，公平有利于效率提高，高效率也能促進公平。正因為如此，社會保障又要兼顧公平。4.普遍原則。社會保障的普遍原則意味著一種全民的保障，是社會保障發(fā)育成熟階段的表現(xiàn)。最初的社會保障往往是為有工作的人們舉辦的，對有工作者提供某些保險或福利，對無能力工作者不給予保障。以后越來越多的人認為，社會保障應擴展到任何無力自助的人（孤兒、孤寡老人、貧困人員等），政府應提供最低限度的生活保障金。這可追溯到德國俾斯麥時期的社會保險規(guī)劃。“二戰(zhàn)”以后，西方福利國家社會保障大都

21、采取了普遍原則?，F(xiàn)在，許多國家的社會保障都具有內容廣泛 、法規(guī)完善 、管理機構設施齊全的特點 。因此，普遍性成為社會保障的一項原則。第二節(jié) 社會保險一、社會保險與社會保障及商業(yè)保險的關系（一）社會保險和社會保障社會保險和社會保障二者在客觀上都具有對基本生活需要的保障功能，都是國民收入再分配的手段。但二者在保障范圍、對象、職責等方面又有不同。1.實施范圍和對象不同。社會保險在一定時期只在法律規(guī)定范圍內實行，這取決于一國的經(jīng)濟發(fā)展水平。起初它主要以社會勞動者為保障對象；在當今的發(fā)達國家，社會保險如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險也以全民為保障對象。而社會保障始終是在全社會范圍內實行的，經(jīng)濟發(fā)展水平只決定其保障水

22、平高低，不決定其范圍大小，它以全體國民為保障對象，而不論是否參加過社會勞動。2.職責不同。社會保險是對暫時或永久喪失勞動能力和失去勞動機會的勞動者承擔生活保障責任，其職責只限于補償勞動危險（含工傷事故）所造成的直接收入損失，因此它是維持勞動力再生產的特定手段。 社會保障不但承擔所有國民可能遇到的一切普遍危險、困難和損失的保障責任，而且還包括社會發(fā)展方面的責任，如免費教育、衛(wèi)生保健等?？梢?，它是以保障整個社會機體正常運行為己任，協(xié)調社會各方面關系的、多功能、多責任的手段。3.分配原則和保障水平不同 。社會保險的分配與國家、企業(yè)、勞動者對保險基金的貢獻直接相關，保障水平不僅要適當考慮勞動者原有的收

23、入水準，還要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展成果，適當提高其保障水平，以在物價上漲的情況下，滿足其基本生活需要。社會保障分配在多數(shù)情況下是國家或社會對國民的單方面援助，待遇給付不考慮接受者原有的收入水準，它保障的是最低生活需要。至于有關社會發(fā)展方面的內容，則多以機會均等、大體平均的原則分配，而且明顯有益于低收入階層和無收入來源的人。總之，社會保險是以社會勞動者為對象，在勞動危險損失前提下發(fā)揮作用的保障制度，而社會保障是以全體國民為對象的，在任何危險損失以及滿足社會全面發(fā)展方面發(fā)揮作用的。因此，社會保險是社會保障體系中的一個重要內容 ，在社會保險作用充分發(fā)揮的情況下，社會保障作用就主要體現(xiàn)在社會救濟、社會福利等

24、發(fā)展方面。（二）社會保險與商業(yè)保險社會保險作為現(xiàn)代社會的一種保險形式，它與商業(yè)保險一樣都是為人們提供保險服務。但它們又是兩種完全不同的保險形式，必須加以區(qū)別：1.性質不同。社會保險是國家通過立法形式實施的保障勞動者遭遇到意外事故時的基本生活而建立的一種社會保障制度，它既是國家對勞動者承擔的一種社會責任，又體現(xiàn)了國家對社會生活的強制干預，具有物質幫助性和非營利性的特點。而商業(yè)保險則是一種金融活動，由專門的經(jīng)濟實體即保險公司按照市場價值規(guī)律的作用經(jīng)營，以營利為目的。2.對象不同。社會保險適用對象為薪金勞動者，而且是一種強制性保險制度，凡法律規(guī)定應投保的勞動者，必須一律參加，無選擇余地。而商業(yè)保險則以全民為對象，且是任意保險制，也就是一種完全自由的商業(yè)活動。公民可以根據(jù)自愿決定是否參加商業(yè)保險的投保。3.費用負擔不同。社會保險費用一般由雇主、被保險人和政府三方負擔。行政事務費系由政府補助或全部負擔。保險費收取較商業(yè)保險為低。而商業(yè)保險 的 保 險費 則 由 被 保 險人 全 部 負 擔 。 營業(yè) 費 用 及 營 業(yè)稅收均在保險費項下 支出。保險費收取標準較高。4.作用不同 。社會保險強調 其作用在于保