行政管理體制改革的歷程和方向

1、行政管理體制改革的歷程和方向今年是我國(guó)改革開(kāi)放三十周年。怎樣評(píng)價(jià)這三十年我國(guó)行政體制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系？如 何看待這三十年的行政體制改革，特別是近幾年的行政體制改革？這三十年行政體制改革積 累了一些什么樣的問(wèn)題，特別是怎樣從部門之間和中央與地方關(guān)系的角度較為細(xì)致地分析我 國(guó)行政體制改革的大的框架？以及向著一個(gè)怎樣的政府轉(zhuǎn)變？對(duì)這些都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)較全面 和系統(tǒng)的研究。而且，由于行政體制與經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分密切，很多地方不能僅僅從政治和行政學(xué)的角度看問(wèn)題，還需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角進(jìn)行探討。行政體制改革簡(jiǎn)單掃描改革開(kāi)放以來(lái)，如果順著時(shí)間序列縱向地看，我們進(jìn)行了這樣一些重大的行政體制改革： 政社合一的人民公社的終

2、結(jié)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善；省級(jí)政府派出地區(qū)公署改地級(jí)市和市管縣體制的興起；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府產(chǎn)業(yè)管理部門的逐步撤并和取消；各地行政體制改革的突破，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，海南的省直管縣改革， 以及浙江等省推進(jìn)省直管縣體制改革；另外，改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了幾次大的調(diào)整和改革。需要指出的是，人民公社改革為一級(jí)政權(quán)的改革，省對(duì)地區(qū)派出機(jī)構(gòu)變動(dòng)為一級(jí)政府的改革，對(duì)當(dāng)時(shí)政社合一體制的解體，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城市化等起了重要的作用。但是，從政府的上下結(jié)構(gòu)來(lái)看，中間多了兩個(gè)層級(jí)，也導(dǎo)致了政府運(yùn)作效率的降低。對(duì)我國(guó)的行政體制改革， 有的學(xué)者提出了一些意見(jiàn)，特別是認(rèn)為我國(guó)的政治

3、體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。國(guó)內(nèi)外對(duì)我國(guó)的行政體制有這樣和那樣的評(píng)價(jià)，看法不一。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去以平均 9.7%的速度持續(xù)高速增長(zhǎng)了三十年，這在世界經(jīng)濟(jì)史上是一個(gè)奇跡。過(guò) 去三十年中的行政體制，不能不說(shuō)是形成這一奇跡的一個(gè)重要條件。一是這樣一個(gè)高速的增長(zhǎng)，來(lái)自于改革開(kāi)放后我國(guó)政府從一個(gè)革命型的政府，轉(zhuǎn)型成為一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型的政府，而且這樣一個(gè)發(fā)展型的政府有著強(qiáng)大的戰(zhàn)略規(guī)劃、集中資源、投資建設(shè)等方面的能力。二是我國(guó)地方政府間展開(kāi)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)賽，雖然這種GDP位次、財(cái)政收入和城市建設(shè)水平等方面的競(jìng)賽，也帶來(lái)了一些發(fā)展方面的問(wèn)題，如資源消耗過(guò)大、生態(tài)環(huán)境有所惡化等。然而，這種

4、地方政府間各有特點(diǎn)的競(jìng)爭(zhēng)和比賽，不能不說(shuō)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)有力的動(dòng)力。三是中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)烈愿望，對(duì)發(fā)展的建議和意志也體現(xiàn)在各級(jí)政府的發(fā)展規(guī)劃中，體現(xiàn)在黨選擇和任命干部的行為中，使中國(guó)共產(chǎn)黨在改革開(kāi)放后從一個(gè)強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)的革命的黨，轉(zhuǎn)向一心一意搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的執(zhí)政的黨，這樣一種黨對(duì)現(xiàn)代化的強(qiáng)烈渴望，在黨對(duì)政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)中得到了貫徹。只有從這樣三個(gè)方面深入觀察，才能理解我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)增長(zhǎng)之謎。因此，簡(jiǎn)單地認(rèn)為，我國(guó)行政體制改革落后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，可能與事實(shí)不相符合。三十年行政體制改革的一些重大方面和積累的問(wèn)題1、行政體制改革的一些重大方面一是政府與國(guó)有企業(yè)，即政資

5、關(guān)系的改革。我國(guó)政府與企業(yè)之間關(guān)系的改革，先是政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了放權(quán)讓利；后來(lái)又學(xué)習(xí)農(nóng)村土地承包改革的經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展了利潤(rùn)等指標(biāo)的承 包制改革。其中可能最為重要的改革還有企業(yè)流動(dòng)和建設(shè)資金從政府的撥款改革為貸款，國(guó)有企業(yè)上交的利潤(rùn)改革為向國(guó)家交的稅收，并且由政府向企業(yè)下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃和調(diào)撥生產(chǎn)資料，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)資料從市場(chǎng)上采購(gòu)，產(chǎn)品向市場(chǎng)銷售，價(jià)格開(kāi)始實(shí)行雙軌制， 并逐步過(guò)渡到完全由市場(chǎng)供求來(lái)確定。二是我國(guó)政府過(guò)去是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面職能無(wú)所不包的政府，改革開(kāi)放后，在國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行了改革。社會(huì)治理上，從過(guò)去國(guó)家 城鎮(zhèn)單位，或者人民公社家庭這樣的結(jié)構(gòu)，經(jīng)過(guò)政社分開(kāi)、政資分開(kāi)、政企分開(kāi)、

6、政事分開(kāi)等改革，形成了現(xiàn)代的國(guó)家社會(huì)組織（如協(xié)會(huì)、社區(qū)自治等）企業(yè)和自然人這樣的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，從而，逐步形成現(xiàn)代和諧的公民社會(huì)。當(dāng)然，我國(guó)目前在這方面存在的問(wèn)題，既有行 業(yè)協(xié)會(huì)從政府一些機(jī)構(gòu)演變而來(lái)，行政化的色彩較濃的問(wèn)題；也有各類社會(huì)組織剛開(kāi)始發(fā)育， 規(guī)模較小，體系不完善，法律法規(guī)不健全等問(wèn)題。三是政府與事業(yè)單位關(guān)系的改革。在我國(guó)政府的事務(wù)中，劃分了行政事務(wù)和事業(yè)事務(wù)。 從目前來(lái)看，政府的事業(yè)中，既包含了應(yīng)當(dāng)劃給市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也包含了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政事務(wù)，還有教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)，還 有為了精簡(jiǎn)政府行政機(jī)構(gòu)，把本來(lái)應(yīng)當(dāng)屬于行政事務(wù)的工商、銀監(jiān)等等

7、，也劃入了事業(yè)的范圍。所以說(shuō)，正在進(jìn)行的事業(yè)體制改革，也是非常復(fù)雜和涉及人員機(jī)構(gòu)規(guī)模較大的調(diào)整。四是行政審批制度的改革。簡(jiǎn)單地講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是政府有計(jì)劃地直接管理企業(yè)投資、 經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)行為，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則是政府準(zhǔn)入和監(jiān)管經(jīng)濟(jì)，政府各部門不具體和直接地管理企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)等行為。 我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，審批取消了不少。比如,2004年7月1日行政許可法正式實(shí)施后，國(guó)務(wù)院68個(gè)具有行政審批職能的部門和單位共取消和調(diào)整審批項(xiàng)目 1806項(xiàng)，占總數(shù)的50.1%，實(shí)現(xiàn)了大幅度減少行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)。 再比如，2008年國(guó)家發(fā)改委職能重新定位，要求減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，以集 中精力

8、抓好宏觀調(diào)控。 發(fā)改委將及時(shí)修訂調(diào)減投資核準(zhǔn)目錄，大幅度提高國(guó)家核準(zhǔn)項(xiàng)目的規(guī)模（限額）標(biāo)準(zhǔn)，縮小投資審核范圍，并下放投資審核權(quán)限。在新的審核方針下，國(guó)家規(guī)劃內(nèi) 和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，除少數(shù)需報(bào)國(guó)務(wù)院或由國(guó)家發(fā)改委審批、核準(zhǔn)外， 絕大部分將區(qū)分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門審批、核準(zhǔn)，或由企業(yè)自主決策。五是公務(wù)員制度的改革。 我國(guó)傳統(tǒng)的干部人事制度，是在民主革命時(shí)期解放區(qū)和人民軍隊(duì)干部制度基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來(lái)的，它的特點(diǎn)是，無(wú)論黨政機(jī)關(guān)工作人員，還是企業(yè)管理人員、技術(shù)與科研單位的研究人員、學(xué)校教師、醫(yī)院的大夫、劇團(tuán)的演員都稱為“國(guó)家干部”，都用統(tǒng)一的方式來(lái)進(jìn)行管理。這種集中統(tǒng)一的

9、管理模式， 是與傳統(tǒng)的高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制相適應(yīng)的。 歷史證明，這一制度在其初創(chuàng)時(shí)期，曾起到過(guò)積極的作用。 但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其弊端也逐漸暴露出來(lái)，已無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)的需要。六是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)向綜合部門演變。特別需要注意的是，我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)部門的弱化和產(chǎn)業(yè)部門的逐步撤銷，綜合和宏觀調(diào)控部門得到加強(qiáng)。 比如從計(jì)劃委員會(huì)到國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)，比如財(cái)政部過(guò)去從國(guó)家的出納轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政政策的調(diào)控部 門，比如人民銀行從政府發(fā)行貨幣、管理金庫(kù)的單位，轉(zhuǎn)向?qū)嵤┴泿耪叩牟块T等，都意味著政府的管理從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，中央政府的管理從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變，從分工太細(xì)的各

10、部門林立的管理到大部門綜合的協(xié)調(diào)管理轉(zhuǎn)變。2、行政體制改革存在和積累的問(wèn)題雖然前述的我國(guó)行政體制在推動(dòng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了令人矚目的成就，雖然我們也進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，這些改革也取得了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，但是，客觀地看，我國(guó)漸進(jìn)式的行政體制改革，也積累了大量的問(wèn)題。我們認(rèn)為比較嚴(yán)重的，一是雖然審批在減 少，但是政府的行政管制并未從根本上放松，特別是管制與利益相結(jié)合，形成了一些行政性部門、行政性事業(yè)單位和公務(wù)事務(wù)人員尋租的條件，許多腐敗就產(chǎn)生于此。二是雖然機(jī)構(gòu)改革了多次，但總是在精簡(jiǎn)與膨脹之間循環(huán)，財(cái)政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模越來(lái)越大，黨政公務(wù)開(kāi)支的比率占財(cái)政支出的比率越來(lái)越高，行政成本居高

11、不下。 向著現(xiàn)代國(guó)家行政治理框架的方向改革我國(guó)行政體制改革， 從條條看，主要是解決部門分工定位和職能，并理順上下級(jí)政府業(yè)務(wù)類同部門間的關(guān)系； 從上下級(jí)政府與政府之間的關(guān)系看，主要是設(shè)計(jì)層級(jí)和管理規(guī)模，劃分和明確各自的事務(wù)， 確定各自的機(jī)構(gòu)，界定各自的收入、事務(wù)與支出責(zé)任聯(lián)系， 并形成合 理、透明和公平的中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度。1、理順中央與地方的關(guān)系理順中央與地方的關(guān)系，是行政體制改革的一個(gè)重要方面。中央事務(wù)交由地方去辦，可能導(dǎo)致的中央權(quán)威下降，甚至在一些領(lǐng)域還可能影響到國(guó)家的統(tǒng)一。而本來(lái)應(yīng)該由地方人大、法律、新聞、公民訴訟、社會(huì)組織等來(lái)解決的假冒偽劣、食品安全、生產(chǎn)安全、生態(tài)環(huán)境、

12、 土地等問(wèn)題，如果都由中央管起來(lái)，則會(huì)因不能發(fā)揮這些組織或機(jī)制的作用而發(fā)生問(wèn)題。要將中央與地方事務(wù)劃分清楚：中央的諸如國(guó)防、外交、貨幣、安全等等，必須由中央 政府管理，人和機(jī)構(gòu)由中央派出， 經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政來(lái)承擔(dān)；而應(yīng)由地方管理的事務(wù)中央政府不宜干涉。固定各自的收入，如改革現(xiàn)行的增值稅和其他稅種共享分成的體制，中央政府主要收個(gè)人和公司所得稅、社會(huì)保障稅、海關(guān)稅等；省級(jí)政府主要收營(yíng)業(yè)稅； 縣市政府則收房產(chǎn)稅、土地稅、資源稅、排污稅等等，各自的比例在50 ： 15 ： 35為宜，并確定中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付比例和方式。在固定各自收入的前提下，誰(shuí)的事務(wù)誰(shuí)承擔(dān)，不再實(shí)行一項(xiàng)事務(wù)從 中央到地方各級(jí)政府幾家負(fù)

13、擔(dān)的規(guī)則。而中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付則要科學(xué)、公正和公開(kāi)。2、減少政府層級(jí)與劃小行政區(qū)域政府層級(jí)是指宏觀縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)，即從中央到地方共有幾級(jí)政府組成。至于政權(quán)到底分設(shè)幾層合適，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，取決于較少投入成本和較佳管理結(jié)果時(shí)的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài)：先設(shè)定某一種最優(yōu)政權(quán)分層狀態(tài)，當(dāng)政權(quán)分層多于這一最優(yōu)分層時(shí)，由于政權(quán)的成本加大，效率降低，管理的效果并沒(méi)有相應(yīng)提高，或者說(shuō)管理效果的提高效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于 分層成本的加大，這是不劃算的；而當(dāng)政權(quán)分層少于這一最優(yōu)分層時(shí)，由于管理不到位， 導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的混亂， 雖然政權(quán)投入減少， 但是社會(huì)混亂損失加大， 也得不償失。只有達(dá) 到這一數(shù)量的政權(quán)分層時(shí)，政權(quán)的投

14、入成本和管理效果能得到最優(yōu)的投入產(chǎn)出，才是政權(quán)最優(yōu)分層的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇。再則，從一級(jí)稅收、一級(jí)政權(quán)的設(shè)置原則來(lái)看，目前我國(guó)政府的層級(jí)也過(guò)多，使不同層級(jí)政府爭(zhēng)稅收，爭(zhēng)資源。理論上講，將目前的五級(jí)政府， 逐步地劃為三級(jí)政府， 即中央、省和市縣較為合適， 一些原來(lái)的地級(jí)市，可保留地級(jí)行政級(jí)別待遇，可管轄區(qū)級(jí)政府。而一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣 級(jí)市，可升級(jí)為地級(jí)市， 但以少設(shè)區(qū)為宜。 縣和一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的市， 可升格為副地級(jí)行 政級(jí)別。一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)和人口規(guī)模較大的鎮(zhèn)，可以升格為縣一級(jí)行政區(qū)域。而從政府層級(jí)和管理范圍看， 我國(guó)目前的五級(jí)政府體制顯然層級(jí)過(guò)多，需要逐步減少政府層級(jí)，對(duì)一些人口規(guī)模和

15、面積過(guò)大的省區(qū)進(jìn)行劃分，確立適宜管理的規(guī)模和范圍。3、向著現(xiàn)代的政府治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變我國(guó)行政體制的結(jié)構(gòu)縱向來(lái)看，存在著雙重縱向，即不同級(jí)別政府間上下關(guān)系，不同級(jí)別政府的各部門上下級(jí)之間關(guān)系。由于我國(guó)是單一制國(guó)家，一級(jí)政府要接受上一級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)一級(jí)政府的職能部門也要接受上一級(jí)政府相應(yīng)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，因而在中央與地方宏觀事務(wù)與微觀事務(wù)、國(guó)家主權(quán)事務(wù)與地方管理事務(wù)劃分清楚的基礎(chǔ)上，需要理清機(jī)構(gòu)的設(shè)置。一是對(duì)地方的一些全局事務(wù)和主權(quán)事務(wù)，由中央派出機(jī)構(gòu)來(lái)管理。派出機(jī)制使用范圍是什么？即一級(jí)政權(quán)是整體設(shè)置，還是由上級(jí)政權(quán)部分派出？ 一級(jí)政府的辦事機(jī)構(gòu)，是在下一級(jí)政府中設(shè)立同樣的機(jī)構(gòu)，還是上級(jí)政府直

16、接派出分支機(jī)構(gòu)，與下一級(jí)政府無(wú)關(guān)？其選擇決定于這樣一些因素：一是效率高低，成本大??；二是中央事務(wù)交給地方政府辦，是不是放心；三是事務(wù)是不是關(guān)系到國(guó)家主權(quán)，只有中央才能決定。涉及國(guó)家主權(quán)的和中央不放心 的事務(wù)，不能交由地方辦理，需要中央向地方派出機(jī)構(gòu)來(lái)從事。如外交、貨幣、金融監(jiān)管、 安全、國(guó)防、海關(guān)、邊防，包括社保等等，是涉及國(guó)家主權(quán)、穩(wěn)定和統(tǒng)一的大事，不能在地 方政權(quán)中有金融監(jiān)管、安全、海關(guān)和邊防等這樣的機(jī)構(gòu)，否則在制度設(shè)計(jì)上就會(huì)留有影響國(guó) 家統(tǒng)一的隱患。而養(yǎng)老社保這樣的事務(wù)， 涉及到公民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同， 也涉及到人口和勞動(dòng)力 的全國(guó)性遷移和流動(dòng)， 并且存在資金被地方挪用的可能，也有基層政府與領(lǐng)取人串通謀取中央資金的可能，這些事務(wù)如果委托給地方可能會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于這種中央不放心的事務(wù)，需要中央派出機(jī)構(gòu)來(lái)集中統(tǒng)一進(jìn)行管理。二是不同層級(jí)政府按照各自的事務(wù)差異化設(shè)置機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前各級(jí)政府間事務(wù)上下一致分工，機(jī)構(gòu)設(shè)置也同構(gòu)化，其缺點(diǎn)是：（1）容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)人員膨脹，事務(wù)上下一致分工往往要求上下對(duì)口設(shè)置機(jī)構(gòu)。（2）會(huì)影響地方政府自主提供服務(wù)的積極性和主動(dòng)性，上級(jí)政府垂直領(lǐng)導(dǎo)部門往往會(huì)成為制約地方發(fā)展的力量。（3）照顧不了地方事務(wù)的特殊性，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平參差不齊，宗教文化、民俗風(fēng)情各異，老百姓對(duì)公共事務(wù)需求不盡相同，各地發(fā)展重點(diǎn)也不同，為此要因地制宜地設(shè)置部門。三是大部制和平