我國(guó)社?，F(xiàn)狀、存在的問(wèn)題及對(duì)策

1、中國(guó)社?，F(xiàn)狀、成因及對(duì)策歐映忠19 世紀(jì) 80 年代，世界上第一個(gè)完整的社會(huì)保障制度在德國(guó)建立。我國(guó)于 20 世紀(jì) 50 年代才開(kāi)始建立。 1951 年 2 月 26 日政務(wù)院（國(guó)務(wù)院前身）公布中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保 險(xiǎn)條例，對(duì)職工的醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、病假、傷殘、死亡、失業(yè)等待遇都作了最低標(biāo)準(zhǔn)的 規(guī)定，從而解除或減輕了職工因生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)等造成的特殊困難，保障了 職工的基本生活，建立起社會(huì)保險(xiǎn)的雛形。隨著我國(guó)改革的深入和社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)保障事 業(yè)已經(jīng)成為構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)之一， 得到了社會(huì)的普遍認(rèn)可和贊同 。同 時(shí)，要使社會(huì)保障體系得到全面的發(fā)展， 必須加強(qiáng)包括社保

2、檔案管理在內(nèi)的眾多基礎(chǔ)工作的 建設(shè)力度。一、我國(guó)社保檔案管理現(xiàn)狀分析我國(guó)社會(huì)保障體系主要由 “社會(huì)救濟(jì) ”、“社會(huì)保險(xiǎn) ”、 “社會(huì)福利 ”和“社會(huì)優(yōu)撫 ”四部分組 成，其中社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障制度的核心，它包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和生育保 險(xiǎn)等各項(xiàng)內(nèi)容。社保檔案即社會(huì)保障檔案，是指社會(huì)保障工作部門實(shí)際工作中直接形成的、 對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像及電子文件的歷史記錄。目前，我國(guó)社 保檔案管理已經(jīng)取得了一定成績(jī) 。檔案部門與勞動(dòng)社會(huì)保障部門密切合作、 積極探索和開(kāi)展 社保檔案工作，形成了以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、最低生活 保障、住房公積金等七

3、項(xiàng)檔案管理體系 。隨著社保檔案信息化 、現(xiàn)代化建設(shè)的步伐不斷加快， 目前不少部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社保檔案管理與業(yè)務(wù)工作已經(jīng)進(jìn)入信息化時(shí)代 ，陳舊的管理模式 逐步被信息化所取代，利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)行繳費(fèi)的征收、保費(fèi)的支付和免費(fèi)查詢，通過(guò)網(wǎng) 絡(luò)輕松完成曾經(jīng)冗雜的事務(wù)。但是，也還存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1、公民個(gè)人社保檔案分散在不同的管理部門中我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)保障管理體制無(wú)論從組織管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，還是從立法規(guī)定上來(lái)講，都是 分散型的，分散到政府中的許多部門。具體情況是：社保中心管理著養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等法 定的基本保障檔案；民政局管理著社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、城市最低生活保障金； 商業(yè)保險(xiǎn)公

4、司管理著公民個(gè)人補(bǔ)充保障的一系列保險(xiǎn)金。這種現(xiàn)狀造成多頭經(jīng)辦，政出多 門，業(yè)務(wù)交叉，資源浪費(fèi)，政令難以統(tǒng)一的局面。由于管理機(jī)構(gòu)分散、不集中，使人們?cè)诶?用公民個(gè)人社保檔案時(shí)，存在著許多不便。例如，我們?nèi)绻枰私夤駛€(gè)人就業(yè)及保險(xiǎn)金 交納情況， 需要到幾個(gè)不同的管理機(jī)構(gòu)去了解 ，這樣就給公民個(gè)人和組織在查詢工作中帶來(lái) 了很大的不便；而且這種分散的管理，使整個(gè)社會(huì)保障體系出現(xiàn)了許多漏洞，于是就出現(xiàn)了 一些奇怪的現(xiàn)象：如 “涉保 ”人死亡以后，其所涉及的個(gè)人保險(xiǎn)賬戶并未隨之終結(jié)，仍有人代 領(lǐng)保險(xiǎn)金。又如，職工下崗后，政府為了解決生活困難，每日發(fā)放最低生活保障金，下崗者 通過(guò)努力，再次就業(yè)后，因?yàn)闆](méi)

5、有統(tǒng)一的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，仍繼續(xù)領(lǐng)取最低生活保障金。諸如 此類現(xiàn)象如不及時(shí)制止 ，就會(huì)給國(guó)家財(cái)產(chǎn)帶來(lái)很大損失 ，甚至影響到國(guó)家的安定和社會(huì)發(fā)展 。2、行業(yè)主管部門社保檔案意識(shí)淡薄，沒(méi)有引起足夠的重視我國(guó)一些地區(qū)，尤其在農(nóng)村社會(huì)保障的首要任務(wù)現(xiàn)在還是健全社會(huì)保障項(xiàng)目，擴(kuò)大覆 蓋面，至于社保檔案還無(wú)暇顧及。此外，由于社保檔案數(shù)量巨大，工作環(huán)節(jié)繁瑣，相對(duì)于社 會(huì)保障工作，社保檔案工作沒(méi)有硬指標(biāo)來(lái)考核，也沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的管理辦法和標(biāo)準(zhǔn)，因此讓 部分檔案工作者放松了對(duì)工作的要求 ；另外由于社保檔案意識(shí)淡薄 ，一些社會(huì)保障經(jīng)辦單位 只注意抓社會(huì)保障業(yè)務(wù)，忽視社保檔案資料的管理；這些都使社保檔案工作處于無(wú)序狀態(tài)，

6、 社保檔案作用無(wú)法得到充分發(fā)揮 ；還有些社會(huì)保障部門檔案機(jī)構(gòu)不健全 ，沒(méi)有專職或兼職人 員管理檔案，即使有專兼職檔案人員，也是臨時(shí)抽調(diào)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)，嚴(yán)重影響社保檔 案的質(zhì)量。而作為行業(yè)主管部門的檔案行政管理部門，由于多年來(lái)形成的習(xí)慣，只將 “紅頭 文件視為檔案，對(duì)這些產(chǎn)生于 “業(yè)務(wù)”部門的 “涉保 ”檔案，還沒(méi)有引起足夠的重視。在管理上 多由形成社保檔案的業(yè)務(wù)部門自行保管，無(wú)論從這些檔案管理的方式、方法，還是從制度上 均不符合專業(yè)化管理的要求。產(chǎn)生這種現(xiàn)狀的原因有以下幾點(diǎn) ：一是產(chǎn)生這些檔案的業(yè)務(wù)部 門，為了使用方便，不愿意將這些記錄移交給檔案部門；二是上級(jí)主管部門還沒(méi)有相應(yīng)的規(guī) 章和要

7、求；三是個(gè)別檔案人員兼職多、工作量大，不愿 “多管閑事 ”。3、社保檔案管理還沒(méi)有達(dá)到信息資源共享要求目前的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日趨成熟，資料保存手段多樣，信息貯存量巨大，網(wǎng)絡(luò)穩(wěn)定性、傳輸 速度和查閱速度都有了很大的進(jìn)步。 計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和發(fā)展為社保檔案信息共享 提供了有效的技術(shù)保障和實(shí)現(xiàn)手段。 由于社會(huì)保險(xiǎn)的五個(gè)險(xiǎn)種檔案并非一個(gè)部門管理， 進(jìn)而 導(dǎo)致不同的開(kāi)發(fā)商參與系統(tǒng)建設(shè) ，相互之間的互不信任以及人為設(shè)置壁壘， 或者同一家系統(tǒng) 開(kāi)發(fā)商采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)架構(gòu)，導(dǎo)致系統(tǒng)割裂。數(shù)據(jù)只能采用共享或交換的形式，只 有極少數(shù)地區(qū)實(shí)現(xiàn)基本信息的共用 。許多地方和部門各自為政的局面嚴(yán)重影響著社保檔案聯(lián)

8、網(wǎng)工作的進(jìn)行： 各個(gè)區(qū)域不同部門之間的信息化水平不一 、各個(gè)部門之間缺乏統(tǒng)一有效的數(shù) 據(jù)入口、沒(méi)有統(tǒng)一的資源數(shù)據(jù)庫(kù)、信息溝通渠道不暢、整個(gè)系統(tǒng)的開(kāi)放性、擴(kuò)展性、兼容性 不盡如人意等問(wèn)題仍較嚴(yán)重。比如 2008 年 1 月央視報(bào)道深圳農(nóng)民工的 “退保潮 ”現(xiàn)象，就是 因?yàn)椴煌氖∈兄g不能共享社保繳費(fèi)信息，從而導(dǎo)致社保對(duì)于 “候鳥(niǎo)型 ”的打工者來(lái)說(shuō)只是 帶不走、挪不動(dòng)的 “地方糧票 ”。正是在這種情況下，社保這塊原本可口的奶酪，變得與雞肋 一般食之無(wú)味 。此外，信息持有者過(guò)高看重了信息的價(jià)值 ，將原本可以公開(kāi)的信息封閉起來(lái) 。 對(duì)于有些確實(shí)有價(jià)值的信息，共享時(shí)會(huì)牽涉到利益分割。還有就是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不

9、準(zhǔn)確，擔(dān)心業(yè) 務(wù)數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的矛盾暴露出來(lái)。 上述這些不利因素如果不加以解決 ，將極不利于社會(huì)保 障工作全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，不利于社保檔案信息資源的共享建設(shè)，更不利于社會(huì)主義 和諧社會(huì)的建設(shè)。4、缺乏專業(yè)社保檔案的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范社保檔案管理缺乏國(guó)家標(biāo)準(zhǔn) ，職工檔案管理仍在執(zhí)行 1992 年勞動(dòng)部與國(guó)家檔案局共同 制定的企業(yè)職工檔案管理規(guī)定 ，而該項(xiàng)制度中的部分條款如適用范圍、歸檔范圍、管理 形式、交接流轉(zhuǎn)等規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)工作的需要，亟須修改。在沒(méi)有國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況 下，有些地方制訂了一些社保檔案的地方標(biāo)準(zhǔn)，如有的地、市制定和公布了醫(yī)療保險(xiǎn)檔案管理辦法、低保檔案管理辦法，而全國(guó)許多地

10、、市則沒(méi)有建立社保檔案的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范， 造成社保檔案的各地管理方法不統(tǒng)一 。在社保檔案的不同專業(yè)類別中， 管理的規(guī)范和水平也 不一致。、我國(guó)社保檔案管理應(yīng)采取的對(duì)策1、建立全國(guó)統(tǒng)籌的社保檔案管理體系進(jìn)一步完善社保檔案管理體系，對(duì)社保檔案實(shí)行集中管理，加強(qiáng)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、 失業(yè)、生育的五險(xiǎn)合一的管理機(jī)制，以避免部門間的交叉重復(fù)，實(shí)現(xiàn)社保檔案信息資源的共 享，并為社保檔案管理實(shí)現(xiàn)電子化、進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，可以以 電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和勞動(dòng)及社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)體系為指導(dǎo) ，以投融資與運(yùn)營(yíng)模式和項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理 模式為依托 ，按照多層架構(gòu)的模式將系統(tǒng)自上而下構(gòu)架成為組件與業(yè)務(wù)組件 、業(yè)務(wù)

11、運(yùn)作支撐 平臺(tái)、 IT 基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)層次，樹(shù)立以監(jiān)控及管理、信息安全為主的貫穿三大層次的兩大體 系模式。為適應(yīng)勞動(dòng)者的流動(dòng)和工資收入的變動(dòng)，對(duì)每個(gè)勞動(dòng)者按號(hào)碼設(shè)立檔案卡，并用計(jì) 算機(jī)儲(chǔ)存，記錄公民個(gè)人歷年的工資收入情況。在全國(guó)設(shè)立計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)每個(gè)勞動(dòng)者的情 況進(jìn)行追蹤記錄；并建立全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)查詢接口，允許公民定期查詢，同時(shí)也可替 他們預(yù)測(cè)，比如說(shuō)到退休時(shí)可拿到多少養(yǎng)老金，以提高工作的透明度。社保檔案是社會(huì)保障 事業(yè)的重要組成部分 ，因此，建立全國(guó)統(tǒng)籌的社保檔案管理體系可以為社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)一 步發(fā)展和不斷完善奠定重要的基礎(chǔ)。2、對(duì)全國(guó)社保檔案實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理首先要在國(guó)家勞動(dòng)和社

12、會(huì)保障部的領(lǐng)導(dǎo)下成立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌的社保檔案管理中心，結(jié) 束社保檔案管理分散問(wèn)題，實(shí)行高度統(tǒng)一的管理，改變目前政出多門、決策分散、管理混亂 的局面，使其成為統(tǒng)一管理全國(guó)社保檔案的領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)擬訂社保檔案的發(fā)展規(guī) 劃、改革計(jì)劃、重大決策和有關(guān)法規(guī)、規(guī)章制度，參與制定社保檔案的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。其 次，全國(guó)統(tǒng)籌的社保檔案管理中心還可以在全國(guó)各地設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，包括地區(qū)局、地方辦事 處、數(shù)據(jù)處理中心和項(xiàng)目服務(wù)中心。負(fù)責(zé)公民社保檔案內(nèi)容的定期增加和更新，并送交國(guó)家 勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一保管。3、建立終生一致的、全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障號(hào)碼實(shí)行對(duì)每個(gè)公民發(fā)放社會(huì)保障號(hào)碼的制度，讓公民個(gè)人檔案號(hào)碼與本人身份證

13、號(hào)碼、 勞動(dòng)保險(xiǎn)號(hào)碼統(tǒng)一起來(lái) ，由國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部的分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公民個(gè)人社保檔案內(nèi)容的 定期增加和更新 ，送交國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)一保管。 從發(fā)放的號(hào)碼上就可以反映出從什 么時(shí)候起、在什么地方發(fā)的，便于記錄公民的工資收入和保障費(fèi)的繳納情況，同時(shí)便于投保 者本人的查詢。4、加大社保檔案知識(shí)的宣傳社保檔案是社會(huì)保障事業(yè)中的一個(gè)分支，可社保檔案的作用常被社會(huì)大眾忽視。然而 隨著社保體系的逐步完善，社保檔案顯得越來(lái)越重要，它是記錄社保工作的重要載體，對(duì)社 會(huì)保障事業(yè)現(xiàn)階段或未來(lái)發(fā)展具有很大的指導(dǎo)作用和借鑒意義，它的收集、整理、保存和開(kāi) 發(fā)利用是一項(xiàng)具有重要意義的工作。因此，社保檔案工作要發(fā)展，要

14、實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值，首先 要讓社會(huì)大眾從思想上認(rèn)識(shí)到社保檔案的重要性，這就需要檔案部門采取多種形式加強(qiáng)宣 傳，使社保檔案為社會(huì)大眾了解和認(rèn)識(shí)。 如可以通過(guò)編寫(xiě)社保檔案利用實(shí)例匯編成冊(cè)分發(fā)給 社會(huì)大眾，對(duì)社保檔案的作用進(jìn)行宣傳；也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，借助社保中心的網(wǎng)站，介紹社保 檔案工作情況以及社保檔案的相關(guān)知識(shí)；或者利用廣告、報(bào)刊、廣播電視等各種宣傳媒介等 形式，及時(shí)進(jìn)行有關(guān)社保檔案的宣傳 ，使社會(huì)大眾對(duì)社保檔案重要性的認(rèn)識(shí)不斷增強(qiáng) 、加深， 從而提高每一位公民的社會(huì)保障意識(shí)。5、建立社保檔案管理法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，為社保檔案管理提供法律依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)盡管我國(guó)在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域已經(jīng)頒布了大量的行政法規(guī)、規(guī)章和相關(guān)文

15、件，但一直沒(méi)有 一部統(tǒng)一的基礎(chǔ)性立法?；痉傻娜蔽唬鞣N規(guī)定層級(jí)無(wú)序、規(guī)范分散，導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保 險(xiǎn)制度難以定型，缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性，全國(guó)各地的制度也不統(tǒng)一。中國(guó)社會(huì)保障曾出現(xiàn)過(guò) 混亂的情況，如 2006 年上海社?；鹋灿冒?，這都與沒(méi)有法密切相關(guān)，可喜的是在 2007 年底，社會(huì)各界期盼已久的社會(huì)保險(xiǎn)法草案，歷經(jīng) 13 年反復(fù)醞釀后，終于提請(qǐng)全國(guó)人大常 委會(huì)會(huì)議第一次審議，確立社會(huì)保險(xiǎn)制度基本法律框架，使公民的社保權(quán)益得到保障。一些 地區(qū)和部門都在各自的職權(quán)范圍內(nèi)出臺(tái)了社保檔案管理規(guī)則與實(shí)施辦法 ，但建立全國(guó)統(tǒng)籌、 聯(lián)網(wǎng)的公民個(gè)人社保檔案體系后也應(yīng)盡快出臺(tái)一部統(tǒng)一完整的社保檔案管理法律法規(guī)

16、，為社 保檔案的管理提供基本的法律依據(jù)。除了有法律保障外還要建立和健全社保檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，統(tǒng)一社保檔案格式，規(guī) 范社保檔案記載內(nèi)容，使社保檔案工作逐步走向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；要制訂出案卷質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、 分類標(biāo)準(zhǔn)、著錄標(biāo)準(zhǔn)等立卷標(biāo)準(zhǔn)，制訂出檔案保管、交接、利用等規(guī)定。將社保檔案管理標(biāo) 準(zhǔn)貫穿于社保檔案收集、整理、保管、使用、銷毀全過(guò)程，達(dá)到社保檔案從形成到最后銷毀 等一系列工作都有章可循。6、加強(qiáng)社會(huì)保障檔案管理隊(duì)伍的建設(shè)由于社保檔案的內(nèi)容非常豐富，具有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性，而且需要對(duì)其進(jìn)行分析、評(píng)估和 信息化管理，這對(duì)社保檔案管理人員的素質(zhì)提出了更高的要求。因此，檔案行政管理部門和 社會(huì)保障工作職能部門之間要加強(qiáng)合作，共同肩負(fù)起組織社保檔案工作人員參加培訓(xùn)的任 務(wù)，必須高度重視專業(yè)社保檔案管理隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)一批既精通檔案管理業(yè)務(wù)