再論我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)(共11頁)

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上再論我國農(nóng)村土地集體所有權(quán) 摘要：農(nóng)村土地集體所有權(quán)是關(guān)系農(nóng)民生存保障的基本權(quán)益。不論是考察其歷史形成還是為解決其在現(xiàn)實中的困境，都應(yīng)以確定農(nóng)民對土地的直接占有為前提。文章整理了目前關(guān)于農(nóng)村土地集體所有權(quán)的有關(guān)學(xué)說，贊成在我國物權(quán)法中直接規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)；分析了集體所有權(quán)的概念并提出以農(nóng)民集體共同共有權(quán)解釋農(nóng)村土地集體所有權(quán)的合理性。 關(guān)鍵詞：物權(quán)法；土地集體所有權(quán)；農(nóng)民集體；共同共有 中圖分類號：DF521文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-0544(2006)01-0158-03 近年來，隨著對“三農(nóng)”問題的關(guān)注度的不斷提高，我國學(xué)術(shù)界對農(nóng)民主要權(quán)益之一的集體

2、所有權(quán)問題討論也相當(dāng)熱烈，但始終存在不同意見。在討論物權(quán)法過程中，這個問題再次成為焦點。其主要爭論集中于兩個方面：一是在物權(quán)法中是否應(yīng)規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)；二是如何理解土地集體所有權(quán)的概念。本文試圖整理評述各種學(xué)術(shù)觀點并提出自己的看法，以期能在物權(quán)法中合理定位農(nóng)村土地集體所有權(quán)，保護農(nóng)民這個弱勢群體的基本權(quán)益，有助于“三農(nóng)”問題的解決。 一、物權(quán)法中應(yīng)否規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán) 在物權(quán)法中是否應(yīng)規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)?持完全否定說的學(xué)者認為，農(nóng)村土地集體所有權(quán)其實是不存在的，現(xiàn)在的集體所有權(quán)其實就是國家所有權(quán)?！皣乙廊皇峭恋氐恼嬲姓?，鄉(xiāng)村集體只是最低一級的代理人。”1持相對否定說的學(xué)者認

3、為，不應(yīng)該在物權(quán)法中區(qū)分國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和個人所有權(quán)。如在梁慧星教授主持的物權(quán)法草案建議稿說明中寫道：“本法原則上不采依主體性質(zhì)對所有權(quán)的分類。但關(guān)于土地應(yīng)就國家所有權(quán)與農(nóng)村土地集體所有權(quán)作特別規(guī)定?！绷硗猓袊ù髮W(xué)物權(quán)法課題組關(guān)于(中華人民共和國物權(quán)法)(征求意見稿)的修改意見也認為不應(yīng)規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)。理由是，所有權(quán)主體的多樣化已經(jīng)不可能由所有權(quán)的性質(zhì)來對應(yīng)，公有制也有多種表現(xiàn)形式，公有并不僅僅是國家所有和集體所有?，F(xiàn)在是多種所有制經(jīng)濟形式并存，各種所有制經(jīng)濟形式并無高低貴賤之分，這當(dāng)然要求法律給予平等的保護。在物權(quán)法中確定所有權(quán)分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依立法目的為本。 持肯定說的學(xué)者

4、認為，我國存在大量的集體財產(chǎn)，也存在大量日益增長的私人財產(chǎn)，如果籠統(tǒng)地只講財產(chǎn)所有權(quán)，很難體現(xiàn)我們國家的基本經(jīng)濟制度；確認和鞏固集體經(jīng)濟成果，實現(xiàn)商品流通和集體經(jīng)濟組織建設(shè)，完善所有權(quán)法制建設(shè)，解決集體所有制財產(chǎn)遭到侵犯的嚴(yán)峻現(xiàn)實問題都需要規(guī)定集體所有權(quán)。 筆者認為，那種認為集體所有權(quán)不存在的觀點是站不住腳的。我國現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法均明文規(guī)定了集體所有權(quán)。如土地管理法第8條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。從歷史上看，中國革命成功經(jīng)過土地改革后，起初農(nóng)民普遍地分得了屬于自己的土地。后又經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化，農(nóng)民又交出了自己的

5、土地變?yōu)榧w所有。正是通過這種政治運動的方式建立了我國的集體所有權(quán)制度。筆者贊成肯定說，認為應(yīng)在物權(quán)法中規(guī)定農(nóng)民土地集體所有權(quán)。這樣就可以明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)、主體、構(gòu)成、行使方式，這種明確的需要是由集體所有權(quán)所不同于其他形式所有權(quán)的特點決定的。如果不在物權(quán)法中規(guī)定農(nóng)村土地集體所有權(quán)，則其法律地位得不到明確，實際上會忽視農(nóng)村土地集體所有權(quán)，不利于對農(nóng)民基本權(quán)益的保護。只有明確了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的性質(zhì)、主體、構(gòu)成、行使方式，才不會導(dǎo)致因農(nóng)村土地集體所有權(quán)弱化、現(xiàn)實中對農(nóng)民土地權(quán)益任意掠奪的“圈地運動”。 二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)的概念 確定農(nóng)村土地集體所有權(quán)的概念，關(guān)鍵在于確定土地集體所

6、有權(quán)的主體。長期以來，除少數(shù)學(xué)者(孫憲忠、韓松、史際春)外，其它學(xué)者對集體所有權(quán)理論進行深入研究的較少?，F(xiàn)在，對于集體所有權(quán)主體的理論主要有以下幾種觀點：(1)組織體說，認為集體所有權(quán)是由集體經(jīng)濟組織享有的單獨所有權(quán)；(2)新型總有說，認為集體所有權(quán)是一個集體組織內(nèi)的全體成員享有所有權(quán)，類似古日耳曼法上的總有；(3)法人所有說，認為集體所有權(quán)是個人化與法人化的契合，集體財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產(chǎn)享有股權(quán)或社會權(quán)；(4)社會成員說，認為農(nóng)村社區(qū)集體所有制表現(xiàn)為農(nóng)村集體所有權(quán)，它是一種農(nóng)村社區(qū)全體成員所有的形式。城鎮(zhèn)社區(qū)集體所有權(quán)，其主體應(yīng)是城鎮(zhèn)社區(qū)居民的自治組織，主要指

7、城鎮(zhèn)街道和居民委員會。各類專業(yè)集體組織范圍的集體所有制表現(xiàn)為專業(yè)集體組織所有權(quán)，其主體是各類專業(yè)集體經(jīng)濟組織。(5)集體所有說，認為其主體是勞動群體集體。2 上述各種學(xué)說雖然都揭示了集體所有權(quán)的某一面特征，但從集體所有權(quán)的本質(zhì)、功能及現(xiàn)行立法、改革方向等多方面考慮，都有不完善之處。第(1)種觀點認為集體土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織之單獨所有權(quán)，既與我國現(xiàn)行立法不符，也與農(nóng)村現(xiàn)實和改革目標(biāo)不符。我國現(xiàn)行憲法、民法通則、土地管理法均規(guī)定我國集體土地所有權(quán)的法定主體為“農(nóng)民集體”，如土地管理法第10條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的除外，屬于農(nóng)民集體所有。”可以看出，我國農(nóng)村土地集

8、體所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體成員直接享有的所有權(quán)。集體經(jīng)濟組織只是代行經(jīng)營、管理權(quán)而并不享有單獨的所有權(quán)。事實上，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組的社區(qū)內(nèi)，相對應(yīng)的農(nóng)民集體只能有一個，而集體經(jīng)濟組織則無此對應(yīng)關(guān)系。一個“農(nóng)民集體”可以有多個集體經(jīng)濟組織，一個集體經(jīng)濟也能涵蓋多個“農(nóng)民集體”。況且，政社合一的體制消失后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織名存實亡，實際行使所有權(quán)的主體就變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；同時，依憲法第110條規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織，如以集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)主體，就必然造成行政管理權(quán)與所有權(quán)相混，政經(jīng)不分，導(dǎo)致公權(quán)干預(yù)私權(quán)。3正是這種認識上的錯誤，才使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部利用行政權(quán)力掠奪土

9、地利益，侵犯農(nóng)民所有者權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮。本應(yīng)由農(nóng)村土地集體所有權(quán)承擔(dān)的社會保障功能就落到了土地用益權(quán)上，既不公平，也無助于土地利用效率。4農(nóng)民土地集體所有權(quán)由其真正主體農(nóng)民集體支配，成了一種虛設(shè)。 第(2)(3)種觀點也不可取?？傆兄冈谌斩r(nóng)村公社土地所有制中，將土地的使用、收益權(quán)分配給各家庭，而管理、處分權(quán)則屬于公社所有的一種分割所有權(quán)形態(tài)。這與我國現(xiàn)行集體土地制度極為相似。這種侵害所有權(quán)形態(tài)，其內(nèi)容為質(zhì)的侵害，即管理、處分權(quán)屬于總有團體組織，而各總有成員則僅享有利用、收益權(quán)，稱為利用所有權(quán)，成員無所有權(quán)層面的管理、處分的支配權(quán)，也無所有權(quán)意義上的受益權(quán)。同時各總有成員之 使用、收益權(quán)與

10、其成員身份有密切聯(lián)系，因其身份之得失而得失，不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承讓與或處分，具有極強的固體封閉性。而且，“總有”的管理、處分權(quán)專屬于其組織，團員僅有利用所有權(quán)而無管理、處分的支配權(quán)，具極權(quán)性。5日耳曼法上總有觀念與羅馬法所有權(quán)本質(zhì)不相容，經(jīng)羅馬法理念予以改造，到現(xiàn)代基本上已經(jīng)銷聲匿跡。如果我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度模仿“總有”理論，會進一步造成所有權(quán)虛設(shè)，真正所有者沒有所有權(quán)，助長政府、干部專權(quán)。這既不利于廣大農(nóng)民以所有者一份子身份從所有者利益中獲得最低社會保障，同時其封閉性也不利于土地資源優(yōu)化配置促進土地利用效率。這顯然不符合農(nóng)村土地集體所有權(quán)改革的初衷。 將農(nóng)村土地集體所有權(quán)確立

11、為集體組織法人所有權(quán)，與土地集體所有權(quán)的本質(zhì)也是不相容的。農(nóng)村土地集體所有權(quán)是農(nóng)民以集體成員身份共同平等地享有的所有權(quán)，其目的在于為農(nóng)民提供社會保障。作為法人所有權(quán)的主體的法人成員則不是依成員身份，而是以所持股財產(chǎn)享有權(quán)利。其行使表決權(quán)不是依一人一票，權(quán)利平等的原則，而是以一股一票原則行使，這很可能導(dǎo)致表決由大股東操縱。同時，如果農(nóng)村土地集體所有權(quán)為集體組織法人所有權(quán)，則農(nóng)民集體成員和這個法人之間沒有類似股權(quán)的聯(lián)結(jié)性權(quán)利，則無從對法人進行控制，又極易導(dǎo)致法人專橫，侵犯農(nóng)民作為所有人的權(quán)益。6 第(4)種觀點認為：農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體就是一定組織范圍內(nèi)的全體農(nóng)民?！稗r(nóng)民集體”既非個人，也非法

12、人，不是一種獨立的民事主體。土地集體所有權(quán)是一種抽象的權(quán)利，不是具體的實實在在的權(quán)利。7這種觀點雖然反映了目前“農(nóng)民集體”和集體土地所有權(quán)的現(xiàn)狀，但無助于解決已經(jīng)存在的現(xiàn)實問題。第(5)種觀點把集體所有權(quán)的主體界定為“勞動群眾集體”，過于模糊，不易把握，與第(1)種觀點有相同的弊端。 三、以農(nóng)民共同所有權(quán)解釋農(nóng)村土地集體所有權(quán)的合理性 土地集體所有權(quán)主體的缺失，使得其真正的主體農(nóng)民無法享受集體所有權(quán)帶來的收益。當(dāng)其利益受到侵害時，也無法以權(quán)利主體的身份尋求法律的保護，排除對權(quán)利享有和行使的障礙。因此，物權(quán)立法時應(yīng)該直接明確農(nóng)民為土地集體所有權(quán)的主體。但土地集體所有權(quán)的行使必須以集體的名義進行，

13、這就需要對其行使方式進行細化。否則，只有權(quán)利而無具體的取得方式，該權(quán)利將無法行使或得不到合法行使，難以在實踐中體現(xiàn)物權(quán)法保護農(nóng)民權(quán)益的本意。 考察傳統(tǒng)民法的相關(guān)規(guī)則，筆者認為，把農(nóng)村土地集體所有權(quán)理解為農(nóng)村一定社區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民共同共有的所有權(quán)是合適的，有助于解決目前現(xiàn)實中的難題。首先，土地是農(nóng)村農(nóng)民的基本生存資料，是農(nóng)民直接的衣食來源，農(nóng)民對土地有很強的依賴性，有直接占有土地的強烈愿望。如果實行土地私有制和自由流轉(zhuǎn)的土地制度就會像印度一樣發(fā)生少數(shù)人兼并土地，使多數(shù)人失去生存之本的狀態(tài)，將會引起嚴(yán)重社會不公和社會動蕩。因而，只能實行農(nóng)村土地公有制。在這個前提下，由農(nóng)民集體內(nèi)的全體農(nóng)民共同占有集體的

14、土地。這種由集體成員共同占有土地的經(jīng)濟事實反映為法律上的集體共同共有權(quán)，而不是集體法人所有權(quán)，既滿足了農(nóng)民直接占有土地的愿望，也有利于防止法人專權(quán)和不公平的產(chǎn)生?！稗r(nóng)民集體”不是一個抽象的名詞，而是一種能按章程或規(guī)則行使權(quán)利的組織形式。在“農(nóng)民集體”中每個成員的權(quán)利是平等的，集體成員的權(quán)利是集體所有權(quán)的組成部分，全體成員是集體的最高權(quán)力機關(guān)。但是，集體成員不能以個人身份享有和行使集體所有權(quán)，對集體土地不享有可以侵害的特定份額。所以，集體所有既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有，而應(yīng)理解為農(nóng)民的共同共有。對土地集體所有權(quán)作此解釋，符合我國民法通則第74條“勞動群眾集體組織

15、的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有”和第78條“共同共有人對共有財產(chǎn)享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)”以及共同共有人不得要求將共有財產(chǎn)分出或者轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。 農(nóng)村土地集體所有權(quán)采取農(nóng)民共同共有的形式，也符合農(nóng)村集體所有制的歷史和現(xiàn)實。如前述，在農(nóng)村集體所有制建立后的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、人民公社時期的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊，農(nóng)村改革后的鄉(xiāng)、村、村民小組范圍對集體土地的重大事項處置都由農(nóng)民集體成員民主決定。例如農(nóng)村土地承包方案的確定或調(diào)整都要由村民會議決定。如果干部和群眾意見有分歧就應(yīng)開會由村民民主決定。如果干部未經(jīng)村民會議討論決定擅自處置集體財產(chǎn)，村民就會告狀上訪表示反對，以其力所能及的方式維護集體利益。8由此可見，農(nóng)村土地

16、集體所有權(quán)由農(nóng)民集體民主共同行使是有其歷史基礎(chǔ)的，其主體不一定是某個具體的組織，而是農(nóng)民本身。從法律上明確這種所有權(quán)的性質(zhì)時，當(dāng)然應(yīng)將其確定為農(nóng)民集體的共同共有權(quán)。 四、結(jié)論 在進一步深化農(nóng)村土地制度改革和準(zhǔn)備出臺物權(quán)法的大背景下，農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的改革及相應(yīng)的法律調(diào)整勢在必行。只有本著科學(xué)的態(tài)度，才能在改革中有所作為。筆者認為，在法律上定位我國農(nóng)村土地集體所有權(quán)最基本的精神是確定農(nóng)民對土地的直接占有，借鑒歷史，解決現(xiàn)實難題，切實保障農(nóng)民土地基本權(quán)益的實現(xiàn)。不論是小城鎮(zhèn)化建設(shè)，還是轉(zhuǎn)移農(nóng)村多余勞動力，努力提高農(nóng)民收入等，都不能以農(nóng)民失去土地權(quán)益保障為代價。針對現(xiàn)實，有兩個關(guān)鍵的問題要立即解決，一是讓農(nóng)村土地集體所有權(quán)成為農(nóng)民集體完全的所有權(quán)，明確集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)的平等關(guān)系，解決好國家或政府或其它團體掠奪農(nóng)民利益的問題。對這個問題，筆者建