福建省XX高速公路PPP初步方案

1、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目初步方案 一、項(xiàng)目概況 福建省某高速公路，總投資約117億元（含征地拆遷投資52億元），不包含公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。2、 采用PPP模式的必要性和可行性分析1、采用PPP模式的優(yōu)勢(shì) 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會(huì)資源，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率。 建立合作機(jī)制，理清政企關(guān)系。PPP模式中政府方和社會(huì)資本方是一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，雙方通過(guò)簽訂協(xié)議規(guī)范了各自的權(quán)利與義務(wù)，各自承擔(dān)最有能力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)權(quán)責(zé)的明確，提高項(xiàng)目整體效率。 項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)可一次性捆綁招標(biāo)和實(shí)施，不僅可加快項(xiàng)目建設(shè)、提高產(chǎn)品供給效率，也有利今后的運(yùn)營(yíng)和管理。 提

2、高財(cái)政資金使用效益，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2、PPP模式的必要性 43 號(hào)文重點(diǎn)推行 PPP 模式。為加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，國(guó)發(fā)201443 號(hào)文國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見提出“修明渠、堵暗道”， 即通過(guò)融資平臺(tái)公司為建設(shè)項(xiàng)目融資的“暗道”被堵，政府債務(wù)將不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)也不得推給政府償還，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)；所修的兩類“明渠”中，除了發(fā)行地方政府債券，便是推廣使用政府與社會(huì)資本合作（PPP） 模式。 化解地方政府債務(wù)。在當(dāng)前財(cái)政收入增速下降、政府性債務(wù)規(guī)范清理的形勢(shì)下，政府在公共服務(wù)領(lǐng)

3、域進(jìn)一步投資的潛力和空間受到限制，本項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，有利于完善財(cái)政投入和管理收入，提高財(cái)政資金的使用效益，符合代際公平原則，彌補(bǔ)當(dāng)期公共財(cái)政投入不足，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。3、PPP模式的可行性 國(guó)家、省及地方相關(guān)政策法規(guī)的可行性 國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知（國(guó)辦發(fā)201542號(hào)）明確在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式；關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號(hào)）

4、明確“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”，且操作模式的選擇上包含了準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目； 福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見明確“鼓勵(lì)縣級(jí)以上人民政府將交通、能源、市政、水利、信息、環(huán)保、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，以特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施PPP試點(diǎn)”；XX市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的實(shí)施意見指出“PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)類項(xiàng)目。” 本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力分析 本項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、金額大，所有的投資人都會(huì)慎重考慮投資

5、所在地的環(huán)境。目前PPP模式在福建地區(qū)發(fā)展較為迅速，相關(guān)政策法規(guī)配套相對(duì)成熟，政策風(fēng)險(xiǎn)較低。但本項(xiàng)目中拆遷安置費(fèi)用占比過(guò)高，若不能在回報(bào)率上有所提高或者項(xiàng)目合作內(nèi)容上做調(diào)整，本項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力有限。 3、財(cái)政可承受 實(shí)施方案相對(duì)成熟后將進(jìn)行財(cái)政承受能力論證，從近5年XX市一般公共預(yù)算支出以及目前擬實(shí)施和已實(shí)施的PPP項(xiàng)目預(yù)估，本項(xiàng)目和XX市已實(shí)施的其它PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出占一般公共預(yù)算支出的比例接近于10%。（待方案初步確定后開展） 4、物有所值 實(shí)施方案相對(duì)成熟后將進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)，從本項(xiàng)目實(shí)際情況，對(duì)比物有所值評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如全生命周期整合程度（項(xiàng)目投融資、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)充分整合）

6、、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分配（全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)可以在政府和社會(huì)資本之間合理分配）、潛在競(jìng)爭(zhēng)程度（對(duì)社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)力）、政府機(jī)構(gòu)能力（政府已經(jīng)有成功落地的PPP案例）、項(xiàng)目規(guī)模（項(xiàng)目投資額較大）、預(yù)期使用壽命長(zhǎng)短（項(xiàng)目使用壽命大于40年）等因素，本項(xiàng)目在物有所值定性評(píng)價(jià)上基本能通過(guò)論證。（待方案初步確定后開展）二、初步方案主要邊界條件1、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資人代表 XX市政府授權(quán)某一職能部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理本項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與移交工作，以及協(xié)調(diào)本項(xiàng)目的立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)、土地等各種項(xiàng)目前期手續(xù)工作。授權(quán)市屬國(guó)有企業(yè)作為政府出資人代表，履行出資義務(wù)和項(xiàng)目公司監(jiān)管權(quán)利。2、項(xiàng)目公司股東結(jié)構(gòu)、

7、出資比例 根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)文）第二（三）條款“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)定獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目?！?，市政府可授權(quán)市屬國(guó)有企業(yè)作為政府出資人代表與社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司，亦可由社會(huì)資本獨(dú)資成立項(xiàng)目公司。從PPP項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定上，允許政府完全不出資，而從項(xiàng)目本身出發(fā)，為了更直接地了解項(xiàng)目的運(yùn)作及收益情況，通過(guò)參股項(xiàng)目公司以便更好地實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，故建議政府在本項(xiàng)目中占一定比例，股權(quán)比例的確定可考慮以下因素： （1）政府方占股比例一般不高于50%，且不具有實(shí)際控制力和管理權(quán)； （2）根據(jù)本項(xiàng)目的專項(xiàng)基金額度來(lái)測(cè)算股權(quán)比例（若

8、有）； （3）通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試，向潛在感興趣的社會(huì)資本充分摸底，在綜合考慮社會(huì)資本預(yù)期的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性（政府股權(quán)投資相當(dāng)于前補(bǔ)貼）。 3、合作期限 根據(jù)財(cái)政部和福建省關(guān)于PPP項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。項(xiàng)目合作期限設(shè)定應(yīng)考慮如下因素： （1）財(cái)政承受能力。XX市本級(jí)PPP項(xiàng)目較多，每年P(guān)PP項(xiàng)目付費(fèi)額占XX市一般公共預(yù)算支出接近10%，為通過(guò)財(cái)政承受能力論證，應(yīng)設(shè)置高于15年的合作期限。 （2）項(xiàng)目投資回收期。根據(jù)以下的設(shè)想，回報(bào)機(jī)制主要以可用性服務(wù)和績(jī)效服務(wù)費(fèi)方式回收投資成本和合理利潤(rùn)，項(xiàng)目投資回收期較穩(wěn)定，均能短于合作期限。 （3）項(xiàng)目可融

9、資性。本項(xiàng)目投資額較大，社會(huì)資本參與本項(xiàng)目投資基本上不會(huì)全額用到自有資金，故項(xiàng)目必然涉及到再融資。從福建省金融機(jī)構(gòu)了解到，政策性銀行對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資期限一般在10年以上，但一般不超過(guò)20年（經(jīng)營(yíng)性高速公路、成熟的市政公用領(lǐng)域除外），商業(yè)銀行對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資期限一般不超過(guò)7年，對(duì)于特定行業(yè)（如水利行業(yè)）的項(xiàng)目有一定放寬。項(xiàng)目合作期限設(shè)定時(shí)應(yīng)充分考慮可融資性，提高社會(huì)資本積極性。 4、資金來(lái)源 （1）項(xiàng)目公司資金來(lái)源 股權(quán)融資：根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知（國(guó)發(fā)201551號(hào)）“其他項(xiàng)目的最低資本金比例為20%”的規(guī)定，故設(shè)定社會(huì)資本和政府出資人代表按照股比等比

10、例提供不少于投資總額20%自有資金，自有資本金按建設(shè)進(jìn)度逐步到位。 債務(wù)融資：除自有資金外的資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，社會(huì)資本根據(jù)需要提供金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的融資保證；若除自有資金外的資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資，由社會(huì)資本通過(guò)股東貸款、補(bǔ)充提供擔(dān)保等方式解決，以確保項(xiàng)目公司的融資足額及時(shí)到位。 （2）政府付費(fèi)資金來(lái)源 扣除使用者付費(fèi)外，其他的缺口性資金均由財(cái)政性資金支付，并納入跨年度財(cái)政預(yù)算，具體操作如下：本項(xiàng)目實(shí)施后可收儲(chǔ)的可出讓用地約600畝，政府在項(xiàng)目合作期限內(nèi)逐步依法出讓，土地出讓金進(jìn)入國(guó)庫(kù)后按照政府基金預(yù)算土地基金預(yù)算安排扣除法定提留金（21.5%）后依法列支給XX公司，專項(xiàng)用于本項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)（支

11、付順序：征地和補(bǔ)償支出、土地開發(fā)成本支出、城市建設(shè)支出），不足部分和本項(xiàng)目的績(jī)效服務(wù)費(fèi)從一般公共預(yù)算支出中列支。5、運(yùn)作方式 本項(xiàng)目較適宜采用PPP模式中的BOT模式實(shí)施。市政府或其授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式選定社會(huì)資本后，由政府出資人代表和社會(huì)資本合資在項(xiàng)目所在地組建項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交。6、合同結(jié)構(gòu) （1）市政府授權(quán)市住建局（暫定）作為本項(xiàng)目的招標(biāo)人單位和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)XX公司作為政府出資人代表； （2）招標(biāo)完成后，實(shí)施機(jī)構(gòu)與中標(biāo)投資人、政府出資人代表共同簽訂PPP項(xiàng)目合同，政府出資人代表與中標(biāo)投資人簽訂股東協(xié)議； （3）政府出資人代表與中標(biāo)投資人在

12、項(xiàng)目所在地合資成立項(xiàng)目公司； （4）實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司正式簽署PPP項(xiàng)目合同； （5）融資主體（項(xiàng)目公司的股東或項(xiàng)目公司）與融資機(jī)構(gòu)簽署融資協(xié)議；項(xiàng)目公司與具備相應(yīng)資質(zhì)的中標(biāo)投資人簽署施工合同、后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)合同（若中標(biāo)的投資人不具備相應(yīng)資質(zhì)或能力的，由項(xiàng)目公司依法招標(biāo)確定中標(biāo)單位并簽訂相應(yīng)合同）；項(xiàng)目公司和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽署保險(xiǎn)協(xié)議（若有）； （6）項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、投資、運(yùn)營(yíng)、移交等工作，財(cái)政局根據(jù)考評(píng)情況支付服務(wù)費(fèi)。7、回報(bào)機(jī)制 項(xiàng)目定位為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用可用性服務(wù)費(fèi)+績(jī)效服務(wù)費(fèi)+使用者付費(fèi)的形式，可行性缺口補(bǔ)助款為（可用性服務(wù)費(fèi)+績(jī)效服務(wù)費(fèi)-使用者付費(fèi)中的政府方分成）。 （1）可用性服

13、務(wù)費(fèi):指項(xiàng)目公司為本項(xiàng)目建設(shè)符合適用法律及相關(guān)協(xié)議規(guī)定的竣工驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品所應(yīng)得的服務(wù)收入。主要包括：全部投資額、融資成本、稅費(fèi)及必要的合理回報(bào)。 將項(xiàng)目的投資額和建設(shè)期利息總和分?jǐn)偟竭\(yùn)營(yíng)期支付給項(xiàng)目公司，支付的比例可以等額支付，或者由社會(huì)資本自行競(jìng)爭(zhēng)每年支付的比例（政府可以對(duì)每年支付的上限值做約定）。 備注：在建設(shè)期間將完成本項(xiàng)目部分土地出讓，按照上述的操作程序，交由XX公司列支的土在地基金預(yù)算可作為項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助在建設(shè)期支付給項(xiàng)目公司，相應(yīng)的計(jì)算可用性服務(wù)費(fèi)時(shí)扣除該筆已支付的款項(xiàng)。 （2）績(jī)效服務(wù)費(fèi)：指項(xiàng)目公司為維持本項(xiàng)目可用性之目的提供符合相關(guān)規(guī)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)，所應(yīng)得

14、的服務(wù)收入。本項(xiàng)目績(jī)效服務(wù)內(nèi)容具體包含但不僅限于以下內(nèi)容：道路管養(yǎng)、設(shè)施的管理和維護(hù)等。 績(jī)效服務(wù)費(fèi)設(shè)置上限值，由社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)確定。運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，成立專門的考評(píng)小組，通過(guò)常規(guī)考核（每季度）和臨時(shí)考核的方式對(duì)項(xiàng)目公司服務(wù)績(jī)效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果計(jì)算出績(jī)效考核系數(shù)反饋?lái)?xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。支付的績(jī)效服務(wù)費(fèi)=中標(biāo)的績(jī)效服務(wù)費(fèi)*績(jī)效考核系數(shù)，若連續(xù)兩次（半年）考核分?jǐn)?shù)低于60分，不予支付項(xiàng)目公司績(jī)效服務(wù)費(fèi)，且需要從當(dāng)期可用性服務(wù)費(fèi)中也扣減相應(yīng)服務(wù)費(fèi)（如1000萬(wàn)）?？己朔?jǐn)?shù)與績(jī)效考核系數(shù)對(duì)應(yīng)關(guān)系如下：考核分?jǐn)?shù)(s)S9090>S8080>S7070>S60S<60績(jī)效考核系數(shù)10.9

15、0.80.70 （3）可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目 若本項(xiàng)目授予項(xiàng)目公司紅線范圍內(nèi)可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)收入和運(yùn)營(yíng)支出測(cè)算，由社會(huì)資本對(duì)收益（收入-支出）進(jìn)行保底競(jìng)爭(zhēng)，該部分收益由項(xiàng)目公司與實(shí)施機(jī)構(gòu)分成，分成比例暫定50%：50%（或通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)）。實(shí)施機(jī)構(gòu)的分成金額在每年支付給項(xiàng)目公司的可用性服務(wù)費(fèi)中抵扣。 （4）其他運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。如未來(lái)政府或社會(huì)資本計(jì)劃對(duì)本項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的其他項(xiàng)目（資源）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，在報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，由項(xiàng)目公司與政府就該經(jīng)營(yíng)和收益分享機(jī)制等事宜充分協(xié)商，達(dá)成一致后實(shí)施。同時(shí)明確此等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的開展不得影響本項(xiàng)目的實(shí)施，也不得有任何影響公共利益或公共安全的行為。8、社會(huì)資本的選擇（1）采購(gòu)方式選擇根據(jù)

16、中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法、政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法（財(cái)政部令第74號(hào)）、關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)）、關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法的通知（財(cái)庫(kù)2014215號(hào)）、關(guān)于印發(fā)府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法的通知 (財(cái)庫(kù)2014214號(hào))等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定：PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括招標(biāo)（公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)）、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。其中：招標(biāo)方式主要適用于采購(gòu)需求中核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)及政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)

17、過(guò)程中不作更改的項(xiàng)目。單一來(lái)源方式主要適用于“只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的”或“發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的”。競(jìng)爭(zhēng)性談判方式主要適用于“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”或“非采購(gòu)人所能預(yù)見的原因或者非采購(gòu)人拖延造成采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的” 。競(jìng)爭(zhēng)性磋商主要適用于“政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目”或“技術(shù)復(fù)雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或者具體要求的”。本項(xiàng)目涉及的工程投資有9億多，若資格條件設(shè)定中要求施工資質(zhì)，建議采用公開招標(biāo)的采購(gòu)方式。（2）投資人資格條件設(shè)定考慮 施工資質(zhì)設(shè)定 PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的考量包括融資能力、資金實(shí)力、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)、運(yùn)營(yíng)能力等，考慮到項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度要求緊，招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例第九條“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供可不進(jìn)行招標(biāo)”，故建議社會(huì)資本的考量中增加施工資質(zhì)（公路工程總承包資質(zhì)、市政工程總承包資質(zhì)等），一次性完成投資人和施工單位的選擇，可以避免二次招標(biāo)，減少人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。 運(yùn)營(yíng)能力考核 可根據(jù)所選擇的方案中涉及到的運(yùn)營(yíng)內(nèi)容視情況設(shè)定（可以不設(shè)定，由項(xiàng)目公司選擇一家或多家運(yùn)營(yíng)單位）。四、建議1、根據(jù)關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知財(cái)綜（財(cái)綜20164號(hào)），“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極