城管執(zhí)法困境的原因分析及其改進(jìn)措施

1、（一）流動(dòng)攤販的行為分析（二）城管的行為分析（三）城管困境的癥結(jié)所在（一）國內(nèi)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)（二）城管執(zhí)法的基本原則（三）城管困境的解決思路（四）城管執(zhí)法的體制設(shè)計(jì)（五）城管執(zhí)法的機(jī)制設(shè)計(jì)暴力執(zhí)法vs.暴力抗法暴力執(zhí)法vs.暴力抗法 暴力執(zhí)法vs.暴力抗法2007年8月24日10時(shí)許，在忍受一天多的白眼后，市場(chǎng)不讓進(jìn)，路上有人攆，河南省洛陽市棗農(nóng)李年紅一怒之下，將滿滿一車的金絲大棗，一捧一捧含淚撒向河中。農(nóng)民賣棗難與此前出現(xiàn)的賣桃難、賣瓜難可謂如出一轍。此類問題周而復(fù)始地出現(xiàn)，究竟該如何解決，已成為城市管理的難點(diǎn)。2007年12月24日上午10時(shí)50分許，在北京豐臺(tái)太平橋城管分隊(duì)執(zhí)法過程中，六

2、里橋南一處地?cái)偸嘀淮圬埞返刃?dòng)物遭故意摔踩斃命。據(jù)描述，當(dāng)城管隊(duì)員在巡查中發(fā)現(xiàn)一名中年男子私售寵物，上前阻攔，并把小狗裝車時(shí)，該商販妻子突然沖出，搶回小狗，高喊隨即將手中小狗摔死。2009年6月17日，題為這個(gè)世界真瘋狂 濟(jì)源城管也上訪的帖子出現(xiàn)在河南省濟(jì)源市當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)媒門戶濟(jì)源論壇，稱當(dāng)?shù)爻枪苋藛T扯橫幅到政府門口集體要求提高待遇。網(wǎng)上搜到一首城管隊(duì)員的詩2009年6月19日，武漢50余名城管，“眼神執(zhí)法”，不戰(zhàn)而屈人之兵？據(jù)楚天都市報(bào)報(bào)道，武漢洪山50余名城管執(zhí)法隊(duì)員在對(duì)占道經(jīng)營者勸說無效后，整裝肅立一旁，注視著食客和老板，如此“對(duì)峙”了一段時(shí)間后，食客草草離去，老板也悻悻地收起桌椅。暴力

3、執(zhí)法vs.暴力抗法疑問：曾何幾時(shí)，我們“最可愛的人”變成了“最可恨的人”？城管為何如何兇猛？沒有立法許可就剝奪人財(cái)產(chǎn)，與強(qiáng)盜行為有何區(qū)別？城管和流動(dòng)攤販之間的沖突不斷升級(jí)的根本原因究竟在哪？如何有效緩解雙方的沖突？暴力執(zhí)法vs.暴力抗法政府部門、學(xué)者及部分市民眾說紛紜，部分學(xué)者甚至提出了取消城管的建議。如今，城管扮演著一個(gè)十分尷尬的角色：一方面，取消城管，對(duì)流動(dòng)攤販放任不管，城市環(huán)境衛(wèi)生將會(huì)受到影響，城市生產(chǎn)生活可能進(jìn)入無序狀態(tài)；另一方面，繼續(xù)以現(xiàn)有的方式執(zhí)法，可能創(chuàng)造更多的暴力事件，弱勢(shì)群體的利益也有可能受到更大的侵害?？傊痪湓?，管也不是，不管也不是在這個(gè)背景下，研究城管執(zhí)法課題，找出城管

4、困境的原因，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，對(duì)于平衡各方利益、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)具有重大理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。 1、流動(dòng)攤販的產(chǎn)生的原因及群體構(gòu)成2、流動(dòng)攤販產(chǎn)生的意義3、流動(dòng)攤販帶來的問題1、城管的由來2、城管的職能3、城管執(zhí)法的問題及困境“流動(dòng)攤販”，又稱“小商小販”，主要指無固定經(jīng)營場(chǎng)所、無營業(yè)執(zhí)照、無注冊(cè)資金，流動(dòng)性大的攤位?！柏湻蜃咦?、引車賣漿”，流動(dòng)攤販自古有之 1、流動(dòng)攤販的產(chǎn)生的原因及群體構(gòu)成：利益多元化的結(jié)果；利益多元化的社會(huì)需要；弱勢(shì)群體（進(jìn)城務(wù)工人員，失業(yè)人群）2、流動(dòng)攤販產(chǎn)生的意義：自謀職業(yè)；方便居民；3、流動(dòng)攤販帶來的問題：臟亂差；擁擠現(xiàn)象；無證經(jīng)營，三無產(chǎn)品；擾民；違法犯罪1、城管

5、的由來：，城管是城市管理的簡(jiǎn)稱，有“廣義”和“狹義”二分法通常使用的概念，主要指城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其人員 城管的前身是環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)；隨著城市機(jī)構(gòu)的健全，環(huán)衛(wèi)監(jiān)察大隊(duì)被取消，一些城市就在城建局下設(shè)了城市管理監(jiān)察大隊(duì)，這便是最早的城管；1992年隨城建局一起被納入建設(shè)部系統(tǒng)；1996年，國家為解決行政部門執(zhí)法不規(guī)范問題，出臺(tái)了行政處罰法，該法律意在嚴(yán)格限制各行政機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，改變過去只要是行政機(jī)關(guān)就有權(quán)隨便處罰當(dāng)事人的局面。城建部門下屬的城管大隊(duì)在法律上被廢止。 1997年，以行政處罰法的實(shí)施為契機(jī)，北京市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，開展了城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，北京市宣武區(qū)成立全國第一支真正獲得法律授權(quán)的城市

6、管理監(jiān)察大隊(duì)。至2005年底，全國共308個(gè)城市展開了城管綜合執(zhí)法體制改革。 可見，城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是為解決部門之間的條塊分割、政出多門、互相扯皮的現(xiàn)象，即“七八頂大蓋帽管不了一頂破草帽”。其設(shè)立依據(jù)主要是中華人民共和國行政處罰法第十六條規(guī)定以及國務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施的通知(國發(fā)199613號(hào))所設(shè)立的在城市管理相對(duì)集中行政處罰機(jī)構(gòu)及其人員。1、城管的由來：2、城管的職能：根據(jù)當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦的批復(fù)，宣武區(qū)城管大隊(duì)有五個(gè)方面94項(xiàng)行政處罰權(quán)，涉及市容、園林、無證建設(shè)、違法占路以及無照商販管理等五個(gè)方面。 到2002年，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定，城管處罰權(quán)的范圍

7、已經(jīng)擴(kuò)大到包括市容衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政管理、環(huán)境保護(hù)、無照商販、侵占道路等七個(gè)方面的處罰權(quán)根據(jù)2007年11月出臺(tái)的北京市實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法，北京市城管局的職權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大到了13個(gè)方面300余項(xiàng)。在國務(wù)院的規(guī)定之外，還列舉了公用事業(yè)、城市節(jié)水、城市河湖、施工現(xiàn)場(chǎng)、城市停車、無證導(dǎo)游等 1、城管的由來：2、城管的職能： 3、城管執(zhí)法的問題及困境（1）城管執(zhí)法部門地位不明確。全國至今還沒有一部城市綜合執(zhí)法的獨(dú)立的專門法規(guī)，對(duì)于城管隊(duì)員的權(quán)利義務(wù)法定職責(zé)以及履職范圍等問題沒有明確規(guī)定，城管隊(duì)員在執(zhí)法過程中缺乏明確的相應(yīng)依據(jù)。（2）、執(zhí)法管理運(yùn)行不順。由于行政處罰權(quán)相對(duì)集中，城

8、管部門在跨部門協(xié)調(diào)時(shí)存在困難，并有可能帶來執(zhí)法的重疊與沖突；（3）、相當(dāng)一部分城管執(zhí)法素質(zhì)較低，缺少法制意識(shí)，執(zhí)法方式粗暴簡(jiǎn)單，從而引發(fā)大量的野蠻暴力執(zhí)法現(xiàn)象，損害弱勢(shì)群體利益；（4）、城管執(zhí)法部門與商販之間沖突頻繁，缺少良性的溝通，暴力抗法現(xiàn)象嚴(yán)重 。（一）國內(nèi)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)（二）城管執(zhí)法的基本原則（三）城管困境的解決思路（四）城管執(zhí)法的體制設(shè)計(jì)（五）城管執(zhí)法的機(jī)制設(shè)計(jì)（一）國內(nèi)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)1、發(fā)達(dá)國家：把小攤販合法化；集市、夜市、周末市場(chǎng)、跳蚤市場(chǎng)、“地?cái)偂苯?jīng)濟(jì)（1）韓國 “道路文化” （2）倫敦周末“跳蚤市場(chǎng)”（3）美國公共市場(chǎng)模式 市場(chǎng)的所有攤位由政府修建，以非常低的租金出租給個(gè)人或

9、家庭經(jīng)營。政府向進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)營的所有個(gè)人和家庭提供貸款，幫助他們發(fā)展自己的業(yè)務(wù)。政府規(guī)定，一個(gè)人或者家庭在公共市場(chǎng)經(jīng)商的時(shí)間越長(zhǎng)，就可以獲得更大面積的攤位；攤位并不是永久性固定的，每隔三年就要重新安排一次，在這里經(jīng)營時(shí)間最長(zhǎng)的前30名業(yè)主可以有優(yōu)先挑選攤位的權(quán)利。攤位的經(jīng)營權(quán)還可以繼承 。（一）國內(nèi)外可借鑒的經(jīng)驗(yàn)2、我國一些城市的嘗試（1）在烏魯木齊，小商販被當(dāng)作城市的“寶貝，2005年達(dá)到6.56萬戶，從業(yè)人員達(dá)到12.4萬人，比上年增加2.48%。2006年，烏魯木齊年生產(chǎn)總值571億元，其中第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值334億元，占59%。（2）2007年3月，上海一份城市設(shè)攤導(dǎo)則提出的“不再一律封

10、殺馬路攤點(diǎn)”的地方政策，被認(rèn)為是徹底化解這對(duì)“冤家”矛盾的舉措。此后，重慶、南京等城市紛紛效仿解禁馬路攤點(diǎn)。浙江寧海、義烏等地也積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn) （3）廣州市城管局近期對(duì)亂擺賣現(xiàn)象進(jìn)行專項(xiàng)整治，并參考蘿崗區(qū)的做法，在4個(gè)區(qū)進(jìn)行引導(dǎo)小販入市經(jīng)營的選點(diǎn)。（4）江蘇省射陽縣，城管辦公室通過宣傳教育、科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)管重罰、堵疏結(jié)合，集中整治與長(zhǎng)效管理相結(jié)合，保證活而不亂、活而有序。（5）北京崇文區(qū)革新西里社區(qū)則嘗試由居委會(huì)牽頭，在人行道劃出固定區(qū)域供小商販經(jīng)營，商販每月只需繳納20元的保潔費(fèi)。革新西里居委會(huì)作了三件事：第一，要求，由自治會(huì)出面與居委會(huì)溝通；第二，攤販自治會(huì)起草，確立自我約束機(jī)制；第三

11、，為規(guī)范形象，居委會(huì)為攤販們統(tǒng)一定制了（二）城管執(zhí)法的基本原則依法執(zhí)法原則民主執(zhí)法原則科學(xué)執(zhí)法原則人本執(zhí)法原則（三）城管困境的解決思路1、正確定位政府職能（1）從無限政府到有限政府 ，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)（2）為流動(dòng)攤販境況改善提供政策支持，提供公平競(jìng)爭(zhēng)的博弈環(huán)境 （3）保障公民生存權(quán)、就業(yè)權(quán) （4）完善社會(huì)保障體系及社會(huì)救濟(jì)制度 （5）努力實(shí)現(xiàn)共同富裕，構(gòu)建和諧社會(huì)（三）城管困境的解決思路2、改進(jìn)城管體制、機(jī)制（1）“疏堵結(jié)合”的管理方式 ：分類管理（分行業(yè)、分時(shí)間、分地域）（2）合理規(guī)劃，滿足不同利益層次的需求（3）建立科學(xué)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系（4）強(qiáng)化社區(qū)自治理念，促進(jìn)政府與社區(qū)合作（5）推動(dòng)城

12、管立法（6）理順組織關(guān)系，健全城管體制（三元戰(zhàn)略）（四）城管執(zhí)法的體制設(shè)計(jì)小攤販“國家城市管理總局”“省城市管理總局”市城管局縣區(qū)城管分局鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道城管大隊(duì)小商販?zhǔn)袌?chǎng)居委會(huì)小攤販自治會(huì)“城管法”媒介公共價(jià)值（五）城管執(zhí)法的機(jī)制設(shè)計(jì)城管執(zhí)法流程設(shè)計(jì)攤販利益訴求機(jī)制自治機(jī)制約束激勵(lì)監(jiān)督考核教育培訓(xùn)機(jī)制經(jīng)濟(jì)機(jī)制互動(dòng)模式反思：取消城管？參考資料楊老師上課ppt城管兇猛的背后，楊燾，中國社會(huì)導(dǎo)刊，p43把握好動(dòng)態(tài)平衡 構(gòu)建和諧城管，自貢日?qǐng)?bào)，2008年01月23日城管執(zhí)法的持久困境，正義網(wǎng)，2007年02月07日 城市管理行政執(zhí)法若干問題的思考，羅建國 城市民生與小商販治理思路，呂曉東，上饒師范學(xué)院學(xué)報(bào)

13、，2007年8月促進(jìn)“和諧城管”的平衡利益分析，吳華，復(fù)旦大學(xué)碩士畢業(yè)論文，2008年4月寧海流動(dòng)攤販自治管理模式反響良好，寧海縣城管局網(wǎng)站妥協(xié)理性與社會(huì)和諧，龍?zhí)?，東南學(xué)術(shù)2005年第2期小地圖”破解“大難題” ，浙江日?qǐng)?bào)，2006年11月3日 小商販自治，不可能的任務(wù)？ 財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)，2007年4月23日走出城市高門檻的怪圈，鐘玉明，郭奔勝，季明，瞭望，2006年1月23日“城管體制”之痛：粗暴執(zhí)法與制度設(shè)計(jì)有關(guān)，http:/ http:/ 從制度設(shè)計(jì)入手，構(gòu)建和諧城管執(zhí)法環(huán)境，銅陵市城管執(zhí)法支隊(duì)，2008年3月11日法治視野下的城管體制，陸偉明，2009年06月11日，中國報(bào)道關(guān)于進(jìn)一步深化城市管理體制改革的決定，青發(fā)200423號(hào)關(guān)于完善城市管理行政執(zhí)法體制的思考，陳華安，中國寧波網(wǎng) ，2009年6月12號(hào)行政法治視域中的城管制度初探，高軍，http:/ ，上海城市管理職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007-8-17 外國也有路邊攤，來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 吳江市城市管理局主要有兩大