資本化視角下地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)研究

1、資本化視角下地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)研究中國(guó)正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段 , 在歷經(jīng)多年的高 速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后 , 地方政府在公共品供給領(lǐng)域的表現(xiàn)卻并未得到認(rèn)可。 根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì) ,2012 年中國(guó)的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)為 0.699, 在有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的 187 個(gè)國(guó)家當(dāng)中僅排名第 101 位, 公眾對(duì)于教育、醫(yī) 療服務(wù)的提供不甚滿意 , 而近年來(lái)冬天連續(xù)出現(xiàn)影響大范圍國(guó)土的霧 霾, 讓我們不得不重新審視地方政府過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致環(huán)境惡 化的代價(jià)。因此 , 如何優(yōu)化地方政府在公共品供給領(lǐng)域的行為激勵(lì)不 僅是國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重要問(wèn)題 , 也是中國(guó)提升財(cái)政治理能力的現(xiàn)實(shí)需 要。誠(chéng)然 , 社

2、會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面都能影響地方政府公共 品供給的行為激勵(lì)，然而以亨利喬治為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和以 Tiebout 為代表的主流財(cái)政分權(quán)理論卻都將這一問(wèn)題的解決訴諸于房 地產(chǎn)市場(chǎng)以及政府相關(guān)收入制度的建設(shè)上來(lái) , 這充分說(shuō)明了房地產(chǎn)市 場(chǎng)在公共品供需均衡機(jī)制中承擔(dān)著重要作用。 正是基于這些研究的啟 發(fā), 西方發(fā)達(dá)國(guó)家 （ 如美國(guó)）的地方政府建立了以房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的財(cái)政 收入體系 , 作為地方公共品的主要融資機(jī)制。 作為對(duì)照 , 中國(guó)在建國(guó)以 后, 囿于土地產(chǎn)權(quán)制度等原因 , 并未立即形成房地產(chǎn)市場(chǎng)。 但是在經(jīng)歷 了 20 世紀(jì) 80 年代的土地市場(chǎng)化改革以及 1998年住房商品化改革之

3、 后, 房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始發(fā)育并逐漸成熟； 另一方面 1994 年財(cái)政體制改革 對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)進(jìn)行了重新劃分 , 雖然并未開(kāi)征嚴(yán)格意義上的房 產(chǎn)稅, 但來(lái)自于房地產(chǎn)的財(cái)政收入 （ 包括土地出讓金以及房地產(chǎn)業(yè)相 關(guān)稅收 ）也日漸成為地方政府的重要財(cái)權(quán)。 至此, 盡管具體收入制度不同, 但中國(guó)和西方國(guó)家都以土地為基礎(chǔ)構(gòu)建了地方收入體系。這一系 列的改革對(duì)于中國(guó)地方政府的行為激勵(lì)產(chǎn)生了怎樣的影響 ?更進(jìn)一步 房地產(chǎn)收入制度的區(qū)別是否導(dǎo)致了中、 外地方政府在行為模式上的差 異以及公共品供給激勵(lì)的不同 ?這其中是否蘊(yùn)含著中國(guó)地方財(cái)政制度 的改進(jìn)空間 ?本文致力于回答上述問(wèn)題。本文的核心觀點(diǎn)是：地方政 府

4、的收入制度是決定地方政府行為激勵(lì)的重要因素。 由于房地產(chǎn)能夠 作為公共品付費(fèi)的載體 , 地方政府與房地產(chǎn)價(jià)值相關(guān)的租金、稅收能 夠使地方政府產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)機(jī)去自發(fā)地回應(yīng)居民需求； 因此在以公共財(cái) 政為導(dǎo)向的改革進(jìn)程中 , 其可以作為地方財(cái)權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)。本文的基 本思路是：以現(xiàn)有資本化視角下地方政府公共品供給激勵(lì)的研究為指 導(dǎo),結(jié)合中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育的現(xiàn)實(shí)背景 , 考察以土地出讓為重要特 征的地方收入制度如何影響了地方政府供給公共品的行為激勵(lì) , 最后 為中國(guó)房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的改革提出政策建議。全文共分8 章, 具體安排如下：第 1章是引言,針對(duì)問(wèn)題界定使用的主要概念 , 闡述研究 假定與方法、全

5、文框架以及主要的創(chuàng)新和不足。第 2 章為文獻(xiàn)綜述 , 首先梳理了地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)這一視角的相關(guān)研究 , 之后重 點(diǎn)綜述了依托于房地產(chǎn)市場(chǎng)的資本化視角的財(cái)政激勵(lì)。 第 3 章是理論 分析,在一個(gè)“需求表達(dá)財(cái)政激勵(lì)” 的框架下, 說(shuō)明資本化是居民通 過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)表達(dá)公共品需求的過(guò)程 , 進(jìn)而分析房地產(chǎn)財(cái)政收入制度 如何對(duì)地方政府供給公共品形成財(cái)政激勵(lì)。 第 4 章通過(guò)考察中國(guó)房地 產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程以及財(cái)政體制變革 （1994 年分稅制改革 ） 對(duì)地方財(cái)權(quán)的 界定, 說(shuō)明資本化視角財(cái)政激勵(lì)機(jī)制在中國(guó)的適用性 , 并且已經(jīng)逐漸成為主導(dǎo)地方政府行為的重要激勵(lì)機(jī)制。 第 5 章開(kāi)始針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)進(jìn) 行實(shí)

6、證分析 ,本章主要是資本化效應(yīng)存在性的檢驗(yàn) , 從而為財(cái)政激勵(lì) 的產(chǎn)生提供前提條件。第 6章是財(cái)政激勵(lì)效應(yīng)的實(shí)證分析 , 由于公共 品資本化效應(yīng)的存在 , 地方政府具備動(dòng)機(jī)通過(guò)提供好的公共品吸引人 口流入,以增加土地出讓金以及房地產(chǎn)業(yè)稅收等相關(guān)財(cái)政收入 , 但土 地出讓金對(duì)于教育支出的激勵(lì)作用并不明顯。第 7章是案例分析 ,通 過(guò)對(duì)廈門(mén)市PX項(xiàng)目事件的分析，發(fā)現(xiàn)地方政府在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)前后具 有不同的財(cái)政激勵(lì) ,這說(shuō)明現(xiàn)有的房地產(chǎn)財(cái)政收入制度仍然存在激勵(lì) 改進(jìn)的空間。第 8章總結(jié)全文,并提出相應(yīng)的改革建議 ,開(kāi)征房產(chǎn)稅, 實(shí)現(xiàn)從交易型向保有型“溢價(jià)回收”制度的轉(zhuǎn)換 , 對(duì)于完善中國(guó)地方 政府以公共

7、利益為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制具有重要意義。 本文研究的創(chuàng)新包 括以下幾點(diǎn)：第一 , 本文對(duì)中國(guó)地方公共品供給激勵(lì)的研究有一定的 補(bǔ)充和推進(jìn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制的演變 , 特別是房地產(chǎn)市場(chǎng) 的發(fā)育以及分稅制改革對(duì)于地方財(cái)權(quán)的重新界定 , 中國(guó)地方政府的財(cái) 政激勵(lì)已經(jīng)發(fā)生改變。地方政府有動(dòng)機(jī)利用資本化原理 , 通過(guò)為居民 提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共品來(lái)吸引人口流入 , 促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 , 將滿足居民公共品需求與自身財(cái)政利益統(tǒng)一起來(lái) , 而不僅是出于吸引 資本促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮。第二 , 由于房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的 不同, 財(cái)政激勵(lì)的效果會(huì)存在差異。與西方保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅不同 , 中國(guó)以土地出讓為主的財(cái)政收入制度呈現(xiàn)出明顯的交易型特征 , 本文 結(jié)合這一中西房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的關(guān)鍵差異 , 通過(guò)案例分析 , 解釋 了城鎮(zhèn)化背景以來(lái)中國(guó)地方政府的行為邏輯。 說(shuō)明在土地、房產(chǎn)交易 前后,中國(guó)地方政府對(duì)于公共品供給具有不同的努力偏好 , 這不僅導(dǎo) 致了地方政府在公共品供給中時(shí)空維度的激勵(lì)扭曲 , 阻礙了地方政府 向“服務(wù)型政府”的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。第三 , 本文從財(cái)政激勵(lì)的視角考察 了地方政府的公共品供給激勵(lì) , 將地方財(cái)政的收支活動(dòng)納入到一個(gè)統(tǒng) 一的框架下進(jìn)行分析 , 以增進(jìn)地方政府滿足居民公共