行政公益訴訟訴前程序研究

1、    行政公益訴訟訴前程序研究    劉慶偉2017年修訂的中華人民共和國行政訴訟法第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)環(huán)保、食藥、國土、國有財產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法形式職權(quán)或者不作為，導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到損害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)，這標(biāo)志著行政公益訴訟制度被正式確立，檢察機(jī)關(guān)通過提起公益訴訟的方式維護(hù)公共利益有了明確的法律依據(jù)，在保護(hù)社會公共利益的道路上提供了有力支撐。在維護(hù)國家利益和社會公共利益上，檢察機(jī)關(guān)通過訴前程序的方式行使檢察監(jiān)督權(quán)，以實現(xiàn)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。訴前程序作為行政公益訴訟的前置

2、程序，對于保護(hù)“兩益”有著顯著作用，從第二十五條可以看出提起行政公益訴訟之前必須發(fā)出檢察建議，“應(yīng)當(dāng)”一詞意味著檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟前有義務(wù)發(fā)出訴前檢察建議?！岸酱佟蓖ǔ＠斫鉃閷δ骋惶囟ōh(huán)節(jié)、過程進(jìn)行提醒、監(jiān)督和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)期的目的，可以理解為檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)通過訴前程序行使提醒、監(jiān)督職責(zé)。一、公益訴訟訴前程序發(fā)展現(xiàn)狀試點以來，從司法實踐來看，絕大多數(shù)案件在檢察機(jī)關(guān)作出訴前檢察建議后，因行政機(jī)關(guān)主動依法履行職權(quán)而未能進(jìn)入訴訟階段。檢察機(jī)關(guān)通過訴前檢察建議的形式督促行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯的方式實現(xiàn)了保護(hù)公益的目的，在一定程度上實現(xiàn)了雙贏共贏多贏，也實現(xiàn)了政治效果、法律效果和社會效果

3、的有機(jī)統(tǒng)一。修訂后的人民檢察院組織法規(guī)定有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)的檢察建議。人民檢察院檢察建議工作規(guī)定亦明確要求被建議單位應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)書面回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。并且檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極督促被建議單位落實檢察建議，對落實檢察建議不到位的，檢察機(jī)關(guān)可以視情形進(jìn)行通報或依法提起公益訴訟。但在實踐中，檢察建議作為目前行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式，剛性不足缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，實踐中雖然大多數(shù)行政機(jī)關(guān)對檢察建議予以書面函復(fù)，但事實上，相關(guān)整改措施是否落實、實效如何，檢察機(jī)關(guān)并沒有有效措施予以跟進(jìn)。二、行政公益訴訟訴前檢察建議實踐中存在的問題（一）檢察權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)。為了規(guī)范限制檢察權(quán)在行政公

4、益訴訟的行使，在立法時對檢察權(quán)的行使就做了限制，規(guī)定了訴前程序、限定了提起訴訟的領(lǐng)域等。檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督是一種外部監(jiān)督，這種監(jiān)督發(fā)生在行政監(jiān)管缺位導(dǎo)致“公有地的悲劇”發(fā)生，這時就需要檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)來維護(hù)公共利益。盡管訴前程序結(jié)案的案件數(shù)量龐大，但案件的范圍也僅限于法律規(guī)定的“四大領(lǐng)域”之內(nèi)，這并不意味著這四大領(lǐng)域之外沒有損害“兩益”的違法情形存在，檢察機(jī)關(guān)能否對四大領(lǐng)域之外進(jìn)行監(jiān)督，尚無明確依據(jù)。（二）監(jiān)督剛性不足，行政權(quán)對檢察權(quán)存在干預(yù)。檢察權(quán)對行政權(quán)通過行政公益訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)為了避免被訴上法庭，通常會對檢察權(quán)的行使和運行進(jìn)行干預(yù)，讓檢察權(quán)妥協(xié)。行政權(quán)更多的使用“軟暴力

5、”的方式對抗檢察權(quán)的運行，訴前程序中的檢察建議一般包含案件線索來源、依法調(diào)查案件認(rèn)定的事實證據(jù)、存在的違法情況、建議的內(nèi)容及法律依據(jù)、被建議單位書面回復(fù)的期限等內(nèi)容。訴前程序案件中，也有極少數(shù)案件明明行政機(jī)關(guān)沒有整改到位，但是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)好與當(dāng)?shù)卣g的關(guān)系，未能提請訴訟。在已經(jīng)起訴的案件中，也有極少數(shù)案件是在行政機(jī)關(guān)的干預(yù)下，檢察機(jī)關(guān)以撤回起訴處理。（三）行政違法行為檢察監(jiān)督方式較為單一。修訂后的人民檢察院組織法規(guī)定提出抗訴、糾正意見和檢察建議是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的方式。2018年12月25日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第十二次會議通過的人民檢察院檢察建

6、議工作規(guī)定將檢察建議的類型進(jìn)行分類，具體包括再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議等四種類型。由于行政公益訴訟法律依據(jù)明確且對行政機(jī)關(guān)威懾力較強(qiáng)，實踐中檢察機(jī)關(guān)采取行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式就是公益訴訟訴前檢察建議。雖然訴前檢察建議在督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為中發(fā)揮了積極作用，但是單一的監(jiān)督方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)對現(xiàn)實復(fù)雜多樣的行政違法行為情形，制約了行政違法行為檢察監(jiān)督工作向縱深發(fā)展。三、完善行政公益訴訟訴前程序的思考（一）進(jìn)一步增強(qiáng)訴前檢察建議的剛性約束?，F(xiàn)階段公益訴訟訴前檢察建議監(jiān)督是一種柔性檢察，缺乏剛性的監(jiān)督手段，如果行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督拒不采納或者拒

7、不糾正，會使檢察機(jī)關(guān)工作陷入被動。人民檢察院檢察建議工作規(guī)定規(guī)定了檢察建議的制作要求、審批流程、宣告送達(dá)、備案管理、督促落實和跟進(jìn)監(jiān)督等制度，在一度程度上賦予了檢察建議的監(jiān)督剛性。但是，目前檢察建議的監(jiān)督剛性還只停留在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部制度層面，實踐運行中難以對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)鍵性的制約。筆者認(rèn)為，可將檢察建議整改情況納入行政機(jī)關(guān)及主要負(fù)責(zé)人的績效考核評價體系，進(jìn)一步加強(qiáng)公益訴訟訴前檢察建議監(jiān)督方式的剛性和力度。（二）行政權(quán)不得干預(yù)檢察權(quán)的依法獨立運行。檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督在一定程度上會對行政機(jī)關(guān)考核產(chǎn)生不利影響，行政機(jī)關(guān)一旦被提起行政公益訴訟，其機(jī)關(guān)的整體工作都會受到影響，主要負(fù)責(zé)人也會受到牽連，因

8、此，行政機(jī)關(guān)會對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的進(jìn)行協(xié)調(diào)和干擾。在公益訴訟訴前程序辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)需要對行政機(jī)關(guān)的怠于履職和國家利益、社會公共利益受到損害的情況進(jìn)行調(diào)查取證，承擔(dān)著補(bǔ)充調(diào)查責(zé)任。在調(diào)查取證過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，拒不配合的檢察機(jī)關(guān)可以向黨委政府通報。（三）引入第三方機(jī)制限制檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。實踐中，考慮到辦案社會效果的最大化，檢察機(jī)關(guān)會對發(fā)送的檢察建議進(jìn)行公開送達(dá)，邀請第三方機(jī)構(gòu)旁聽，比如邀請人大代表、政協(xié)委員參與。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，立法應(yīng)賦予行政機(jī)關(guān)提起異議、復(fù)議的權(quán)利，以便及時糾正和規(guī)避檢察機(jī)關(guān)可能存在的錯誤監(jiān)督和任性監(jiān)督，以此來平衡檢察權(quán)與行政權(quán)的運行。此外，行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議內(nèi)容是否整改落實到位，檢察機(jī)關(guān)有著一定的自由裁量權(quán)，