郭龍我國(guó)近代行政訴訟的產(chǎn)生與發(fā)展

1、我國(guó)近代行政訴訟制度我國(guó)近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的產(chǎn)生和發(fā)展制作人：郭 龍LOGO一、我國(guó)近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段二、清末、民國(guó)兩次關(guān)于設(shè)置行政法院的爭(zhēng)論三、平政院與肅政廳的關(guān)系四、平政院的存在時(shí)間及對(duì)其業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)五、民國(guó)的行政法院與平政院的區(qū)別六、民國(guó)大學(xué)控告工商總長(zhǎng)案目 錄一、我國(guó)近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段一、我國(guó)近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段 （一）清末“行政裁判院”的籌設(shè) 中國(guó)近代行政訴訟制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個(gè)較為復(fù)雜的過(guò)程。以前人們談到中國(guó)近代的行政訴訟，一般都是從民國(guó)前期平政院的設(shè)立開(kāi)始，其實(shí)早在 20 世紀(jì)初，清政府在實(shí)行“預(yù)備立憲”、進(jìn)行法制

2、改革的過(guò)程中，就將建立近代行政訴訟制度的問(wèn)題提上了日程。 當(dāng)時(shí)經(jīng)過(guò)一系列的努力制定了行政裁判院官制草案，它是中國(guó)歷史上第一個(gè)對(duì)行政訴訟制度作出規(guī)定的法律草案，它的出現(xiàn)說(shuō)明，清末已經(jīng)開(kāi)始了建立近代行政訴訟制度的進(jìn)程。（二）民國(guó)初期行政訴訟制度的產(chǎn)生 辛亥革命推翻了清朝的統(tǒng)治，建立了中華民國(guó)。進(jìn)入民國(guó)時(shí)期以后，雖然國(guó)家制度和政治局面發(fā)生了很大變化，從清末開(kāi)始的建立近代行政訴訟制度的進(jìn)程卻沒(méi)有完全停止，中華民國(guó)開(kāi)國(guó)時(shí)期就有許多法律文件中出現(xiàn)了有關(guān)行政訴訟的規(guī)定。 宋教仁負(fù)責(zé)起草的中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案以及南京臨時(shí)政府公布的中華民國(guó)臨時(shí)約法首次在憲法層面上規(guī)定了人民的行政訴權(quán)和行政訴訟的審判機(jī)關(guān)等

3、等這些法律文件中都有體現(xiàn)。 （三）北京政府時(shí)期 中華民國(guó)開(kāi)國(guó)時(shí)期關(guān)于行政訴訟所作的規(guī)定，加快了建立近代行政訴訟制度的進(jìn)程，到了北京政府時(shí)期，行政訴訟制度正式出現(xiàn)在中國(guó)的國(guó)家制度中。 這段時(shí)期，北京政府陸續(xù)制定公布了行政訴訟條例、平政院編制令等法律法規(guī)，并于這年 6 月設(shè)立了 平政院，模仿西方及日本，建立起了中國(guó)最早的行政訴訟制度。（四）南京國(guó)民政府時(shí)期 南京國(guó)民政府時(shí)期出現(xiàn)了許多涉及行政訴訟的立法，這些立法是在繼承北京政府立法成果的基礎(chǔ)上形成的，比北京政府時(shí)期的有關(guān)立法更為完整和成熟。 1、在憲法層面上，南京國(guó)民政府歷次制定的憲法性法律都對(duì)行政訴訟作出了規(guī)定。中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法（1931 年

4、 5 月 12 日國(guó)民會(huì)議通過(guò)，同年 6 月 1 日國(guó)民政府公布）第二十二條規(guī)定：“人民依法律有提起訴愿及行政訴訟之權(quán)。”此后出現(xiàn)的中華民國(guó)憲法草案第十八條規(guī)定：“人民依法律有請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟之權(quán)?！?2、在行政訴訟基本立法方面，南京國(guó)民政府制定頒布了新的行政訴訟法。在晚清主要集中于傳統(tǒng)的都察院與新式的行政審判院之關(guān)系，民初則主要圍繞是選擇參照西方的一元制還是二元制來(lái)建立我國(guó)的行政審判模式這個(gè)問(wèn)題展開(kāi)的。二、清末、民國(guó)兩次關(guān)于設(shè)置行政法院的爭(zhēng)論圍繞如何設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)受理行政訴訟、處理官民糾紛,朝野曾經(jīng)產(chǎn)生了激烈的爭(zhēng)論。這場(chǎng)爭(zhēng)論既是當(dāng)時(shí)各種政治力量影響、較量的結(jié)果,又直接影響了體制設(shè)計(jì)和政

5、權(quán)的建設(shè)。綜觀當(dāng)時(shí)參與爭(zhēng)論各方,主要為兩種人,一批是學(xué)者,一批是政客。從政治派別上看,主要有三支力量,一支以梁?jiǎn)⒊?、吳貫因等進(jìn)步黨人為代表,包括議員劉恩格、賈雍熙等,主張學(xué)習(xí)大陸法系的做法,在普通審判機(jī)構(gòu)外設(shè)立單獨(dú)的行政審判衙門(mén)平政院,即所謂二元制,民初政府多受此種觀點(diǎn)影響宋教仁所起草的及、等等憲法性規(guī)范,大都持這一主張;另一支以章士釗、王寵惠、伍朝樞 在采納西方行政法制一些做法的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良。 以汪叔賢等為代表,主張?jiān)谥袊?guó)這樣法制不健全、司法獨(dú)立信仰未堅(jiān)、尚待培育的國(guó)家,只有采納英美法系的一元制,將行政訴訟交由普通法院受理,才能保證司法獨(dú)立不被破壞;還有一派以康有為為代表,側(cè)重保留傳統(tǒng)整肅

6、吏治的國(guó)粹-都察院。 對(duì)行政訴訟審判究竟采用何種體制的爭(zhēng)論和立法結(jié)果,既是學(xué)理爭(zhēng)論和辯異的結(jié)果,又是各種政治勢(shì)力角逐的必然產(chǎn)物。在當(dāng)時(shí)立法者主要參照的西方列強(qiáng)內(nèi)部,對(duì)于行政訴訟體制的規(guī)定做法也不相同。以法、德等歐陸國(guó)家為代表,主要采取的是分離主義,即于普通法院以外,另設(shè)行政法院受理行政訴訟,這就是前文所謂的二元制以英、美為代表的普通法系國(guó)家實(shí)行的是合并主義,即將行政訴訟交由普通法院受理,即為一元制。民國(guó)初年的那些在政壇上活躍的新知識(shí)分子,既有從德、日等留學(xué)歸來(lái)者,又有自英美學(xué)成歸來(lái)者,對(duì)所留學(xué)國(guó)家體制的推崇與效仿,既有源于所學(xué)知識(shí)和情感的原因,又有代表著該國(guó)政治利益的原因。因模仿對(duì)象之間的重大

7、差別,導(dǎo)致此時(shí)關(guān)于如何建設(shè)行政裁判機(jī)關(guān)的問(wèn)題引起了長(zhǎng)時(shí)期的爭(zhēng)議,甚至變成了政治力量之間的較量。這種爭(zhēng)議和較量,直接影響了民國(guó)初年行政訴訟改革的推進(jìn)。 盡管學(xué)者們爭(zhēng)得面紅耳赤,制度的制定者還是根據(jù)自己的認(rèn)識(shí)和需要作出了選擇,無(wú)論是北洋政府還是南京國(guó)民政府,甚至存在時(shí)間極短的南京臨時(shí)政府都采取了設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政審判機(jī)關(guān)的主張,以平政院和以后的行政法院為專(zhuān)審行政案件的機(jī)關(guān)。三、平政院與肅政廳的關(guān)系三、平政院與肅政廳的關(guān)系 平政院是中華民國(guó)北京政府時(shí)期法院組織系統(tǒng)的一部分，主管行政訴訟，負(fù)責(zé)察理行政官吏之違法不正行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。平政院還設(shè)肅政廳，糾彈行政官吏之違憲違紀(jì)事件，并得提起行

8、政訴訟，監(jiān)視平政院裁決之執(zhí)行。 按照平政院編制令第八條規(guī)定,平政院設(shè)肅政廳,這就意味著肅政廳是平政院一部但在平政院成立初期,平政院院長(zhǎng)和肅政廳都肅政史都是簡(jiǎn)任官,二者官階上是一樣的這樣平政院很難對(duì)肅政廳形成有效的管理因此出現(xiàn)了肅政廳獨(dú)立于平政院的說(shuō)法平政院官制肅政廳附設(shè)該院以?xún)?nèi),前聞現(xiàn)政府與汪院長(zhǎng)意見(jiàn),有請(qǐng)將肅政廳獨(dú)立之意昨又聞此說(shuō)尚未為確,在當(dāng)局意見(jiàn)以官制既己公布,即不便再有變動(dòng),且經(jīng)濟(jì)上亦極有關(guān)系,擬將來(lái)如實(shí)有阻傲再定辦法。1914年7月,兩部門(mén)正式工作以后,隨著雙方權(quán)力和職責(zé)的不同,肅政廳分立的說(shuō)法再次被提及肅政廳分立之法,政事堂既甚贊成,大總統(tǒng)亦頗同意惟關(guān)系分立之種種手續(xù)尚須切實(shí)研究茲

9、己提出問(wèn)題四端:一該廳是否有改院之必要;一該廳分立后官制上是否有改訂之處;一該廳分立后是否直隸于大總統(tǒng);一該廳分立,關(guān)于經(jīng)費(fèi)方面當(dāng)如何另行規(guī)定。但一直到肅政廳裁撤,也沒(méi)有獨(dú)立出去。依平政院的規(guī)定看來(lái),平政院是中西合璧的產(chǎn)物,平政院不是單純的行政裁判機(jī)關(guān),還具有糾彈和審理違法官員的功能糾彈權(quán)力主要在肅政廳如果有官員出現(xiàn)行政違法行為,即由肅政廳向平政院提出訴訟就此來(lái)看,平政院有兩層含義,廣義上的平政院是指組織層面,包括主司官吏糾彈的肅政廳狹義上面的平政院僅僅指由評(píng)事組成的審判廳,不包括司法性質(zhì)的肅政廳“雙方關(guān)系類(lèi)似于今天檢察官和法院之間的關(guān)系”。 此外,平政院執(zhí)行條例還公布了肅政廳有監(jiān)視執(zhí)行平政院

10、的裁決之權(quán)如果行政官署拒不執(zhí)行平政院的行政裁決,肅政史可以提出糾彈,請(qǐng)付懲戒從這一層關(guān)系來(lái)看,肅政廳和平政院的關(guān)系類(lèi)似于檢察院和公務(wù)員懲戒委員會(huì)的關(guān)系這樣從平政院和肅政廳的職能上也可以看出二者很難真正的結(jié)合在一起。 民國(guó)初建,各項(xiàng)工作還沒(méi)有進(jìn)入正常的渠道由于辦公地點(diǎn)緊張,平政院成立以后在政事堂辦公,而肅政廳則在前政治會(huì)議招待所辦公,平政院和肅政廳辦公地點(diǎn)也是分立的經(jīng)費(fèi)方面,由于肅政廳具有監(jiān)察官吏的職能,為了監(jiān)察工作的需要,經(jīng)費(fèi)也是獨(dú)立核算,常年經(jīng)費(fèi)為一百四十萬(wàn)元,平政院的經(jīng)費(fèi)是一百八十六萬(wàn)零七百元獨(dú)立的辦公地點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)也使得平政院和肅政廳很大程度上很難統(tǒng)一在一起1914年民初官制改革辦法以后,平

11、政院院長(zhǎng)為特任官,都肅政史為簡(jiǎn)任官,平政院院長(zhǎng)比都肅政史高一級(jí)肅政廳仍是平政院的一部分,平政院和肅政廳的關(guān)系暫時(shí)確定下來(lái)/平政院長(zhǎng)及肅政廳都肅政史均為簡(jiǎn)任官,自文官職位表頒布后,平政院長(zhǎng)改為特任自此,肅政廳較平政院遂低一級(jí)矣昨聞平政院長(zhǎng)與肅政廳公文往來(lái)向來(lái)用咨文,現(xiàn)己用傷文云但由于職責(zé)的不同,雙方關(guān)系一直沒(méi)有明確的厘定。 1916年,袁世凱稱(chēng)帝后為了取得肅政廳支持,在官階任命的時(shí)候,任命都肅政史為特任官,再次和平政院院長(zhǎng)平級(jí)平政院和肅政廳關(guān)系又成為雙方焦點(diǎn)為了明晰院!廳之間的關(guān)系,平政院和肅政廳奏請(qǐng)皇帝就院!廳關(guān)系提出辦法,該奏文認(rèn)為平政院和肅政廳有自己獨(dú)立的辦公地點(diǎn)和財(cái)政經(jīng)費(fèi),且有自身獨(dú)立的

12、運(yùn)作機(jī)構(gòu),這就造成雙方權(quán)限混淆為了明晰雙方的關(guān)系,提出了解決雙方權(quán)限的五個(gè)方法:一關(guān)于肅政史獎(jiǎng)懲進(jìn)退事宜由平政院長(zhǎng)依法辦理;一肅政廳之薦任書(shū)記官獎(jiǎng)懲進(jìn)退事宜劃歸都肅政史辦理;一肅政廳與各官署行文事宜除法令規(guī)定得行其職權(quán)者外,所有全院名義對(duì)外行政事宜由平政院長(zhǎng)依法辦理;一肅政廳會(huì)計(jì)處預(yù)決算事宜得由都肅政史主持辦理,但須報(bào)告于平政院長(zhǎng);一院廳通知文件有須存案者得用公函行之,不用印咨暫時(shí)明晰了平政院和肅政廳的關(guān)系但此時(shí),社會(huì)政局己經(jīng)陷入了混亂,平政院和肅政廳已經(jīng)無(wú)法起到應(yīng)有的作用袁世凱去世以后,黎元洪上臺(tái),隨即裁撤了肅政廳,院!廳再無(wú)權(quán)限之爭(zhēng)的必要。四、平政院的存在時(shí)間及對(duì)其業(yè)績(jī)的評(píng)價(jià)平政院的審判實(shí)

13、踐, 多年以來(lái), 一直為世人所鄙視。曾在平政院任職的陳顧遠(yuǎn)即曾稱(chēng): 平政院設(shè)于北平豐盛胡同, 內(nèi)分三庭, 是個(gè)清閑機(jī)關(guān), 每年所收的案子不到十件, 各方對(duì)其地位都不重視,平政院便有一個(gè)眾人皆知的黑名 貧證院 。平政院是不作為還是無(wú)法作為。平政院于1914年成立,1928年隨北洋政權(quán)覆亡而閉院, 十五年間, 其審理案件的確切數(shù)量已難以統(tǒng)計(jì)。今人對(duì)平政院存在期間審理行政訴訟案件的統(tǒng)計(jì)為:1915年18件,1916年18件,1917年11件,1918年23件,1919年15件,1920年30件,1921年18件,1922年6件,1923年16件,1924年10件,1925年7件,1926年7件,19

14、27年4件,1928年3件, 共186件, 平均每年收件數(shù)為13件。 以上186件案件中, 產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)執(zhí)45件, 礦業(yè)權(quán)( 包括優(yōu)先權(quán)、礦區(qū)限制等)17件, 荒地承墾、公地承買(mǎi)、優(yōu)先承買(mǎi)權(quán)、林地承領(lǐng)等24件, 營(yíng)業(yè)執(zhí)照給予或撤銷(xiāo)等5件, 行政罰2件, 充公、查封13件, 勒令停業(yè)2件, 征收3件, 特別捐、稅、租11件, 筑堤、修堤費(fèi)用10件, 營(yíng)業(yè)限制2件, 司法判決執(zhí)行1件, 學(xué)款用途2件, 鹽權(quán)7件, 著作權(quán)1件, 違章建筑之拆除1件, 鐵路路線(xiàn)敷設(shè)權(quán)1件,廟產(chǎn)處分5件, 利率限制1件, 稅務(wù)承辦2件, 投行納用1件, 永佃權(quán)1件, 專(zhuān)運(yùn)航權(quán)1件, 典權(quán)回贖1件, 發(fā)還鹽本1件, 禁墾1件,

15、 人事資格而涉訟者22件, 因民事紛爭(zhēng)而誤提起行政爭(zhēng)訟者4件, 其他7件。平政院的審判實(shí)踐, 多年以來(lái), 一直為世人所鄙視。曾在平政院任職的陳顧遠(yuǎn)即曾稱(chēng): 平政院設(shè)于北平豐盛胡同, 內(nèi)分三庭, 是個(gè)清閑機(jī)關(guān), 每年所收的案子不到十件, 各方對(duì)其地位都不重視,平政院便有一個(gè)眾人皆知的黑名貧證院。 據(jù)此似乎可以得出兩點(diǎn)結(jié)論: 其一, 平政院每年所受理的案件數(shù)量的確不多, 而且每年之間差別甚大(最多的一年達(dá)68件, 最少的一年僅為3件),稱(chēng)它為 清閑機(jī)關(guān) 并非虛妄。其二,盡管平政院所受理的案件數(shù)量有限, 但其類(lèi)卻十分龐雜,不僅涉及到到民眾生活的方方面面(如人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)乃至知識(shí)產(chǎn)權(quán)等), 也觸

16、及到行政機(jī)關(guān)多種行政行為(例如許可行為、征收行為、處罰行為、強(qiáng)制行為等)。內(nèi)中各種類(lèi)型的財(cái)產(chǎn)權(quán)涉訟案件達(dá)106件之多, 表明當(dāng)時(shí)政府與民眾之間的行政糾紛以產(chǎn)權(quán)內(nèi)容居多?？梢哉f(shuō),平政院的存在, 為普通民眾保護(hù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、抗拒政府侵犯民眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益提供了申訴的平臺(tái), 民眾利用法律保護(hù)自身權(quán)益的行為和意識(shí)亦得到了有效的培育。后世在鄙視平政院 不作為 的同時(shí),對(duì)中國(guó)第一個(gè)行政訴訟機(jī)構(gòu)平政院在此方面所起到的獨(dú)特作用似乎不應(yīng)視而不見(jiàn)。尤有進(jìn)者, 平政院存在的十幾年間固然難以洗脫不作為的惡名, 但似乎亦不應(yīng)對(duì) 不作為承擔(dān)完全責(zé)任。 同時(shí), 平政院在中國(guó)法制近代化進(jìn)程中的地位。封建時(shí)代, 對(duì)于官吏之糾彈, 歷代

17、王朝雖均設(shè)有專(zhuān)官, 職司其事, 如秦漢時(shí)期的廷尉與御史, 唐宋時(shí)期的大理寺、御史臺(tái), 元代的大宗正府, 明清時(shí)期的大理寺、都察院, 但此種官署, 類(lèi)皆帝王鷹犬, 目的在為帝王整飭朝綱, 而非保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益不受官府侵害, 與近代意義的行政訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別。平政院的成立, 標(biāo)志著中國(guó)法制體制正式將行政訴訟與行政法學(xué)納入其中 , 從此, 普通百姓開(kāi)始獲取與官吏對(duì)簿公堂的機(jī)會(huì), 至少在形式上國(guó)家已宣告保護(hù)人民正當(dāng)權(quán)益不受官府侵害。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō), 平政院的成立與長(zhǎng)期存在( 如前所述, 平政院與北洋政府相始終) , 對(duì)于完善中國(guó)法制建設(shè)和促進(jìn)中國(guó)行政立法、司法實(shí)踐均具有里程碑式的意義。質(zhì)言之, 不論

18、平政院的行政訴訟實(shí)踐與績(jī)效如何低下, 均不影響它在中國(guó)法制近代化進(jìn)程中特定領(lǐng)域的拓荒者地位。平政院的業(yè)績(jī)與當(dāng)時(shí)政治、社會(huì)等因素的關(guān)系平政院的業(yè)績(jī)與當(dāng)時(shí)政治、社會(huì)等因素的關(guān)系 其一, 中國(guó)數(shù)千年的封建專(zhuān)制體制, 造就了中國(guó)民眾普遍的畏官、懼官心理。由于擔(dān)心與行政官署對(duì)抗, 往往無(wú)功而返甚至遭受打擊報(bào)復(fù), 普通民眾在遭受官府侵害時(shí)除了企盼包公 海瑞 式的人物出現(xiàn)外, 大多隱忍了事, 民告官 的意識(shí)不強(qiáng)與平政院受理案件數(shù)量有限存在關(guān)聯(lián)。 其二, 北洋時(shí)期, 軍閥割據(jù)、政局動(dòng)蕩, 當(dāng)局對(duì)維持政局有心無(wú)力, 平政院的地位被當(dāng)政者甚至整個(gè)社會(huì)邊緣化, 其行使職權(quán)自然沒(méi)有保障。 其三, 從體制上一說(shuō), 平政

19、院本身并非處于超然地位的司法機(jī)構(gòu), 只是一個(gè)特別設(shè)立的行政機(jī)關(guān)(如前所述) , 因此與各級(jí)行政官署存在著千絲萬(wàn)縷的密切關(guān)系, 人民對(duì)其很難信任。另外, 平政院雖隸屬于大總統(tǒng), 但相對(duì)于位高權(quán)重的內(nèi)閣各部與各省署, 權(quán)威性、獨(dú)立性非常有限, 其審理、糾彈自身素所 仰視 的高官與官署, 自然難以避免不作為的結(jié)局。五、民國(guó)的行政法院與平政院的區(qū)別 第一，關(guān)于行政法院的屬性。如前所述，平政院隸屬于大總統(tǒng)，是行政機(jī)關(guān)，而行政法院則屬于司法院，這是行政裁判機(jī)構(gòu)在民國(guó)初期與南京國(guó)民政府時(shí)期最大的不同之一。 第二，關(guān)于概括主義與損害賠償。新行政訴訟法關(guān)于行政訴訟的事項(xiàng)也沿用舊制采用概括主義，這與奧地利的體制相

20、同。采用概括主義可以適應(yīng)社會(huì)變遷，便于保障人民權(quán)利，避免列舉主義可能產(chǎn)生的掛一漏萬(wàn)。而相對(duì)于舊制不同的是，平政院不得受理請(qǐng)求損害賠償之訴訟，而行政法院，則依新行政訴訟法第2條的規(guī)定，得附帶審理請(qǐng)求損害賠償之訴。在立法上說(shuō)，較以前的規(guī)定有進(jìn)步。這也體現(xiàn)了對(duì)國(guó)外學(xué)說(shuō)和法例的借鑒。 第三，關(guān)于訴愿前置原則。平政院時(shí)期的行政訴訟法仿照日本規(guī)定了訴愿前置與非訴愿前置相結(jié)合的原則，其中規(guī)定，人民對(duì)中央或地方最高級(jí)行政官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利者，得直接向平政院提起行政訴訟。而新行政訴訟法規(guī)定的則是完全的訴愿前置原則，其第1條規(guī)定：“人民因中央或地方官署之違法處分，致?lián)p害其權(quán)利，經(jīng)依訴愿法提起再訴愿而不服其

21、決定，或提起再訴愿30日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟”。按照此規(guī)定，人民在中央或地方官署之違法處分致其權(quán)利受到損害時(shí)，只有對(duì)不服訴愿之決定提起再訴愿，而對(duì)再訴愿不服或應(yīng)該對(duì)再訴愿作出決定的機(jī)關(guān)在30日內(nèi)沒(méi)有作出決定的情況下，才可以提起行政訴訟。因此，確切地說(shuō)，新行政訴訟法體現(xiàn)的是再訴愿前置原則。 第四，關(guān)于言辭辯論與書(shū)面審理。對(duì)此，新舊行政訴訟法都有一定的規(guī)定，但是確立的原則是不同的。舊行政訴訟法規(guī)定的是言辭辯論主義為原則，書(shū)面審理為例外。其第23條第1款規(guī)定：“被告提出答辯書(shū)后，應(yīng)指定日期傳原告、被告及參加人出庭對(duì)審，但平政院認(rèn)為便利或依原告、被告之請(qǐng)求時(shí)，得就書(shū)狀裁決之”。新行政

22、訴訟法則是以書(shū)面審理為原則，言辭辯論為例外。其第16條規(guī)定：“行政訴訟，就書(shū)狀判決之。但行政法院認(rèn)為必要，或依當(dāng)事人之聲請(qǐng)，得指定日期，傳喚當(dāng)事人及參加人到庭為言詞辯論”。舊法的規(guī)定雖然立意較好，但在當(dāng)時(shí)是難以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)槠秸褐挥幸凰?，設(shè)于京城，而我國(guó)地域遼闊，交通不便，這些都使這一立法精神更加具有理想主義的色彩。新法的規(guī)定更具現(xiàn)實(shí)主義，但是，訴訟中的辯論原則實(shí)際上是非常重要的，它便于讓行政法院中的評(píng)事更準(zhǔn)確地了解案件事實(shí)真相及訴訟當(dāng)事人所持理由的充分與否，有利于行政法院作出正確的裁判，況且，行政訴訟原為人民因各級(jí)政府的違法處分致?lián)p害其權(quán)利，不服再訴愿時(shí)之特別救濟(jì)程序，也可以說(shuō)是人民權(quán)益的特

23、別保障法，行政法院有法律審與事實(shí)審的功能，對(duì)于人民權(quán)利之存否，關(guān)系至為重要，如側(cè)重書(shū)面調(diào)查和審理，不重視（或不經(jīng)過(guò)）言辭辯論，存在的弊端更加明顯，公平的判決自然難以作出。而且，行政法院成立數(shù)十年間，皆以書(shū)狀審理，未曾認(rèn)定有必要或準(zhǔn)許當(dāng)事人之聲請(qǐng)而舉行言辭辯論，使第16條但書(shū)部分的規(guī)定，形同具文，這是與現(xiàn)代各國(guó)訴訟法發(fā)展的潮流相違背的。六、民國(guó)大學(xué)控告工商總長(zhǎng)案 “國(guó)民對(duì)于政府第一次之訴訟”1912 年民國(guó)大學(xué)代表汪有齡控工商總長(zhǎng)劉揆一侵害所有權(quán)案. 1912年民國(guó)政府意識(shí)到當(dāng)時(shí)法律人才的匱乏，很有必要開(kāi)辦專(zhuān)業(yè)學(xué)校進(jìn)行培養(yǎng)，才批準(zhǔn)法學(xué)會(huì)建校，定名“民國(guó)大學(xué)”。 本案的一方當(dāng)事人民國(guó)大學(xué)，由當(dāng)時(shí)社

24、會(huì)有名望的官紳汪有齡、嚴(yán)修、江庸、黃群等人，他們都是北京法學(xué)會(huì)成員，均有晚清留學(xué)日本或者興辦法政教育背景。在創(chuàng)辦民國(guó)大學(xué)之初，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要來(lái)自法學(xué)會(huì)內(nèi)成員的募集，如國(guó)會(huì)議員黃群曾向浙江都督蔣尊簋呈文請(qǐng)求撥款建設(shè)民國(guó)大學(xué)。 在建校的資金問(wèn)題解決后，嚴(yán)修等人有向臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱提出呈請(qǐng)，懇請(qǐng)政府同意創(chuàng)設(shè)民國(guó)大學(xué),在創(chuàng)校資金和政府批準(zhǔn)成立之后，選擇校址成為創(chuàng)辦民國(guó)大學(xué)的當(dāng)務(wù)之急，為此，民國(guó)大學(xué)創(chuàng)辦人汪有齡、籍忠寅、陳叔通、蹇季常等特向國(guó)務(wù)院呈請(qǐng)批準(zhǔn)將翰林院舊署撥給其作為校舍使用，國(guó)務(wù)院很快于一九一二年十月十二日函復(fù)批準(zhǔn)，不料早在六月十二日 “國(guó)務(wù)院議決將此屋作為工商部辦工商公報(bào)之用，故工商部現(xiàn)又據(jù)為已有，汪有齡函致工商總長(zhǎng)劉揆一，請(qǐng)其遷讓?zhuān)辉率战拥絼⑥褚坏幕貜?fù)卻是民國(guó)大學(xué) “所呈國(guó)務(wù)院之件，并未與聞?！蓖粲旋g即將此糾紛起訴至京師地方審判廳， 這成為民國(guó)第一次國(guó)民對(duì)于政府之訴訟的起因。 這就是1912年10月京師發(fā)生的，稱(chēng)之為民國(guó)“國(guó)民控告官署”（民告官）第一案。 京師審判廳民事第一庭受理了此案，對(duì)于國(guó)務(wù)院撥付翰林院舊署給予民國(guó)大學(xué)，判決書(shū)中認(rèn)定為國(guó)家贈(zèng)與行為，民國(guó)大學(xué)與劉揆一是平等的民事訴訟當(dāng)事人。但案件一方當(dāng)事人劉揆一則認(rèn)為國(guó)務(wù)院撥付翰林院舊署給予民國(guó)大學(xué)的行為，應(yīng)為不當(dāng)?shù)男姓幏中袨?，案?/p>