郭龍我國近代行政訴訟的產(chǎn)生與發(fā)展

1、我國近代行政訴訟制度我國近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的產(chǎn)生和發(fā)展制作人：郭 龍LOGO一、我國近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段二、清末、民國兩次關(guān)于設(shè)置行政法院的爭論三、平政院與肅政廳的關(guān)系四、平政院的存在時間及對其業(yè)績的評價五、民國的行政法院與平政院的區(qū)別六、民國大學(xué)控告工商總長案目 錄一、我國近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段一、我國近代行政訴訟制度的產(chǎn)生和發(fā)展的主要階段 （一）清末“行政裁判院”的籌設(shè) 中國近代行政訴訟制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的過程。以前人們談到中國近代的行政訴訟，一般都是從民國前期平政院的設(shè)立開始，其實早在 20 世紀(jì)初，清政府在實行“預(yù)備立憲”、進行法制

2、改革的過程中，就將建立近代行政訴訟制度的問題提上了日程。 當(dāng)時經(jīng)過一系列的努力制定了行政裁判院官制草案，它是中國歷史上第一個對行政訴訟制度作出規(guī)定的法律草案，它的出現(xiàn)說明，清末已經(jīng)開始了建立近代行政訴訟制度的進程。（二）民國初期行政訴訟制度的產(chǎn)生 辛亥革命推翻了清朝的統(tǒng)治，建立了中華民國。進入民國時期以后，雖然國家制度和政治局面發(fā)生了很大變化，從清末開始的建立近代行政訴訟制度的進程卻沒有完全停止，中華民國開國時期就有許多法律文件中出現(xiàn)了有關(guān)行政訴訟的規(guī)定。 宋教仁負(fù)責(zé)起草的中華民國臨時政府組織法草案以及南京臨時政府公布的中華民國臨時約法首次在憲法層面上規(guī)定了人民的行政訴權(quán)和行政訴訟的審判機關(guān)等

3、等這些法律文件中都有體現(xiàn)。 （三）北京政府時期 中華民國開國時期關(guān)于行政訴訟所作的規(guī)定，加快了建立近代行政訴訟制度的進程，到了北京政府時期，行政訴訟制度正式出現(xiàn)在中國的國家制度中。 這段時期，北京政府陸續(xù)制定公布了行政訴訟條例、平政院編制令等法律法規(guī)，并于這年 6 月設(shè)立了 平政院，模仿西方及日本，建立起了中國最早的行政訴訟制度。（四）南京國民政府時期 南京國民政府時期出現(xiàn)了許多涉及行政訴訟的立法，這些立法是在繼承北京政府立法成果的基礎(chǔ)上形成的，比北京政府時期的有關(guān)立法更為完整和成熟。 1、在憲法層面上，南京國民政府歷次制定的憲法性法律都對行政訴訟作出了規(guī)定。中華民國訓(xùn)政時期約法（1931 年

4、 5 月 12 日國民會議通過，同年 6 月 1 日國民政府公布）第二十二條規(guī)定：“人民依法律有提起訴愿及行政訴訟之權(quán)。”此后出現(xiàn)的中華民國憲法草案第十八條規(guī)定：“人民依法律有請愿、訴愿及訴訟之權(quán)?！?2、在行政訴訟基本立法方面，南京國民政府制定頒布了新的行政訴訟法。在晚清主要集中于傳統(tǒng)的都察院與新式的行政審判院之關(guān)系，民初則主要圍繞是選擇參照西方的一元制還是二元制來建立我國的行政審判模式這個問題展開的。二、清末、民國兩次關(guān)于設(shè)置行政法院的爭論圍繞如何設(shè)立一個專門的機構(gòu)來受理行政訴訟、處理官民糾紛,朝野曾經(jīng)產(chǎn)生了激烈的爭論。這場爭論既是當(dāng)時各種政治力量影響、較量的結(jié)果,又直接影響了體制設(shè)計和政

5、權(quán)的建設(shè)。綜觀當(dāng)時參與爭論各方,主要為兩種人,一批是學(xué)者,一批是政客。從政治派別上看,主要有三支力量,一支以梁啟超、吳貫因等進步黨人為代表,包括議員劉恩格、賈雍熙等,主張學(xué)習(xí)大陸法系的做法,在普通審判機構(gòu)外設(shè)立單獨的行政審判衙門平政院,即所謂二元制,民初政府多受此種觀點影響宋教仁所起草的及、等等憲法性規(guī)范,大都持這一主張;另一支以章士釗、王寵惠、伍朝樞 在采納西方行政法制一些做法的基礎(chǔ)上進行改良。 以汪叔賢等為代表,主張在中國這樣法制不健全、司法獨立信仰未堅、尚待培育的國家,只有采納英美法系的一元制,將行政訴訟交由普通法院受理,才能保證司法獨立不被破壞;還有一派以康有為為代表,側(cè)重保留傳統(tǒng)整肅

6、吏治的國粹-都察院。 對行政訴訟審判究竟采用何種體制的爭論和立法結(jié)果,既是學(xué)理爭論和辯異的結(jié)果,又是各種政治勢力角逐的必然產(chǎn)物。在當(dāng)時立法者主要參照的西方列強內(nèi)部,對于行政訴訟體制的規(guī)定做法也不相同。以法、德等歐陸國家為代表,主要采取的是分離主義,即于普通法院以外,另設(shè)行政法院受理行政訴訟,這就是前文所謂的二元制以英、美為代表的普通法系國家實行的是合并主義,即將行政訴訟交由普通法院受理,即為一元制。民國初年的那些在政壇上活躍的新知識分子,既有從德、日等留學(xué)歸來者,又有自英美學(xué)成歸來者,對所留學(xué)國家體制的推崇與效仿,既有源于所學(xué)知識和情感的原因,又有代表著該國政治利益的原因。因模仿對象之間的重大

7、差別,導(dǎo)致此時關(guān)于如何建設(shè)行政裁判機關(guān)的問題引起了長時期的爭議,甚至變成了政治力量之間的較量。這種爭議和較量,直接影響了民國初年行政訴訟改革的推進。 盡管學(xué)者們爭得面紅耳赤,制度的制定者還是根據(jù)自己的認(rèn)識和需要作出了選擇,無論是北洋政府還是南京國民政府,甚至存在時間極短的南京臨時政府都采取了設(shè)立專門行政審判機關(guān)的主張,以平政院和以后的行政法院為專審行政案件的機關(guān)。三、平政院與肅政廳的關(guān)系三、平政院與肅政廳的關(guān)系 平政院是中華民國北京政府時期法院組織系統(tǒng)的一部分，主管行政訴訟，負(fù)責(zé)察理行政官吏之違法不正行為，就行政訴訟及糾彈事件行使審判權(quán)。平政院還設(shè)肅政廳，糾彈行政官吏之違憲違紀(jì)事件，并得提起行

8、政訴訟，監(jiān)視平政院裁決之執(zhí)行。 按照平政院編制令第八條規(guī)定,平政院設(shè)肅政廳,這就意味著肅政廳是平政院一部但在平政院成立初期,平政院院長和肅政廳都肅政史都是簡任官,二者官階上是一樣的這樣平政院很難對肅政廳形成有效的管理因此出現(xiàn)了肅政廳獨立于平政院的說法平政院官制肅政廳附設(shè)該院以內(nèi),前聞現(xiàn)政府與汪院長意見,有請將肅政廳獨立之意昨又聞此說尚未為確,在當(dāng)局意見以官制既己公布,即不便再有變動,且經(jīng)濟上亦極有關(guān)系,擬將來如實有阻傲再定辦法。1914年7月,兩部門正式工作以后,隨著雙方權(quán)力和職責(zé)的不同,肅政廳分立的說法再次被提及肅政廳分立之法,政事堂既甚贊成,大總統(tǒng)亦頗同意惟關(guān)系分立之種種手續(xù)尚須切實研究茲

9、己提出問題四端:一該廳是否有改院之必要;一該廳分立后官制上是否有改訂之處;一該廳分立后是否直隸于大總統(tǒng);一該廳分立,關(guān)于經(jīng)費方面當(dāng)如何另行規(guī)定。但一直到肅政廳裁撤,也沒有獨立出去。依平政院的規(guī)定看來,平政院是中西合璧的產(chǎn)物,平政院不是單純的行政裁判機關(guān),還具有糾彈和審理違法官員的功能糾彈權(quán)力主要在肅政廳如果有官員出現(xiàn)行政違法行為,即由肅政廳向平政院提出訴訟就此來看,平政院有兩層含義,廣義上的平政院是指組織層面,包括主司官吏糾彈的肅政廳狹義上面的平政院僅僅指由評事組成的審判廳,不包括司法性質(zhì)的肅政廳“雙方關(guān)系類似于今天檢察官和法院之間的關(guān)系”。 此外,平政院執(zhí)行條例還公布了肅政廳有監(jiān)視執(zhí)行平政院

10、的裁決之權(quán)如果行政官署拒不執(zhí)行平政院的行政裁決,肅政史可以提出糾彈,請付懲戒從這一層關(guān)系來看,肅政廳和平政院的關(guān)系類似于檢察院和公務(wù)員懲戒委員會的關(guān)系這樣從平政院和肅政廳的職能上也可以看出二者很難真正的結(jié)合在一起。 民國初建,各項工作還沒有進入正常的渠道由于辦公地點緊張,平政院成立以后在政事堂辦公,而肅政廳則在前政治會議招待所辦公,平政院和肅政廳辦公地點也是分立的經(jīng)費方面,由于肅政廳具有監(jiān)察官吏的職能,為了監(jiān)察工作的需要,經(jīng)費也是獨立核算,常年經(jīng)費為一百四十萬元,平政院的經(jīng)費是一百八十六萬零七百元獨立的辦公地點和經(jīng)費也使得平政院和肅政廳很大程度上很難統(tǒng)一在一起1914年民初官制改革辦法以后,平

11、政院院長為特任官,都肅政史為簡任官,平政院院長比都肅政史高一級肅政廳仍是平政院的一部分,平政院和肅政廳的關(guān)系暫時確定下來/平政院長及肅政廳都肅政史均為簡任官,自文官職位表頒布后,平政院長改為特任自此,肅政廳較平政院遂低一級矣昨聞平政院長與肅政廳公文往來向來用咨文,現(xiàn)己用傷文云但由于職責(zé)的不同,雙方關(guān)系一直沒有明確的厘定。 1916年,袁世凱稱帝后為了取得肅政廳支持,在官階任命的時候,任命都肅政史為特任官,再次和平政院院長平級平政院和肅政廳關(guān)系又成為雙方焦點為了明晰院!廳之間的關(guān)系,平政院和肅政廳奏請皇帝就院!廳關(guān)系提出辦法,該奏文認(rèn)為平政院和肅政廳有自己獨立的辦公地點和財政經(jīng)費,且有自身獨立的

12、運作機構(gòu),這就造成雙方權(quán)限混淆為了明晰雙方的關(guān)系,提出了解決雙方權(quán)限的五個方法:一關(guān)于肅政史獎懲進退事宜由平政院長依法辦理;一肅政廳之薦任書記官獎懲進退事宜劃歸都肅政史辦理;一肅政廳與各官署行文事宜除法令規(guī)定得行其職權(quán)者外,所有全院名義對外行政事宜由平政院長依法辦理;一肅政廳會計處預(yù)決算事宜得由都肅政史主持辦理,但須報告于平政院長;一院廳通知文件有須存案者得用公函行之,不用印咨暫時明晰了平政院和肅政廳的關(guān)系但此時,社會政局己經(jīng)陷入了混亂,平政院和肅政廳已經(jīng)無法起到應(yīng)有的作用袁世凱去世以后,黎元洪上臺,隨即裁撤了肅政廳,院!廳再無權(quán)限之爭的必要。四、平政院的存在時間及對其業(yè)績的評價平政院的審判實

13、踐, 多年以來, 一直為世人所鄙視。曾在平政院任職的陳顧遠(yuǎn)即曾稱: 平政院設(shè)于北平豐盛胡同, 內(nèi)分三庭, 是個清閑機關(guān), 每年所收的案子不到十件, 各方對其地位都不重視,平政院便有一個眾人皆知的黑名 貧證院 。平政院是不作為還是無法作為。平政院于1914年成立,1928年隨北洋政權(quán)覆亡而閉院, 十五年間, 其審理案件的確切數(shù)量已難以統(tǒng)計。今人對平政院存在期間審理行政訴訟案件的統(tǒng)計為:1915年18件,1916年18件,1917年11件,1918年23件,1919年15件,1920年30件,1921年18件,1922年6件,1923年16件,1924年10件,1925年7件,1926年7件,19

14、27年4件,1928年3件, 共186件, 平均每年收件數(shù)為13件。 以上186件案件中, 產(chǎn)權(quán)爭執(zhí)45件, 礦業(yè)權(quán)( 包括優(yōu)先權(quán)、礦區(qū)限制等)17件, 荒地承墾、公地承買、優(yōu)先承買權(quán)、林地承領(lǐng)等24件, 營業(yè)執(zhí)照給予或撤銷等5件, 行政罰2件, 充公、查封13件, 勒令停業(yè)2件, 征收3件, 特別捐、稅、租11件, 筑堤、修堤費用10件, 營業(yè)限制2件, 司法判決執(zhí)行1件, 學(xué)款用途2件, 鹽權(quán)7件, 著作權(quán)1件, 違章建筑之拆除1件, 鐵路路線敷設(shè)權(quán)1件,廟產(chǎn)處分5件, 利率限制1件, 稅務(wù)承辦2件, 投行納用1件, 永佃權(quán)1件, 專運航權(quán)1件, 典權(quán)回贖1件, 發(fā)還鹽本1件, 禁墾1件,

15、 人事資格而涉訟者22件, 因民事紛爭而誤提起行政爭訟者4件, 其他7件。平政院的審判實踐, 多年以來, 一直為世人所鄙視。曾在平政院任職的陳顧遠(yuǎn)即曾稱: 平政院設(shè)于北平豐盛胡同, 內(nèi)分三庭, 是個清閑機關(guān), 每年所收的案子不到十件, 各方對其地位都不重視,平政院便有一個眾人皆知的黑名貧證院。 據(jù)此似乎可以得出兩點結(jié)論: 其一, 平政院每年所受理的案件數(shù)量的確不多, 而且每年之間差別甚大(最多的一年達(dá)68件, 最少的一年僅為3件),稱它為 清閑機關(guān) 并非虛妄。其二,盡管平政院所受理的案件數(shù)量有限, 但其類卻十分龐雜,不僅涉及到到民眾生活的方方面面(如人民的財產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)乃至知識產(chǎn)權(quán)等), 也觸

16、及到行政機關(guān)多種行政行為(例如許可行為、征收行為、處罰行為、強制行為等)。內(nèi)中各種類型的財產(chǎn)權(quán)涉訟案件達(dá)106件之多, 表明當(dāng)時政府與民眾之間的行政糾紛以產(chǎn)權(quán)內(nèi)容居多。可以說,平政院的存在, 為普通民眾保護財產(chǎn)所有權(quán)、抗拒政府侵犯民眾財產(chǎn)權(quán)益提供了申訴的平臺, 民眾利用法律保護自身權(quán)益的行為和意識亦得到了有效的培育。后世在鄙視平政院 不作為 的同時,對中國第一個行政訴訟機構(gòu)平政院在此方面所起到的獨特作用似乎不應(yīng)視而不見。尤有進者, 平政院存在的十幾年間固然難以洗脫不作為的惡名, 但似乎亦不應(yīng)對 不作為承擔(dān)完全責(zé)任。 同時, 平政院在中國法制近代化進程中的地位。封建時代, 對于官吏之糾彈, 歷代

17、王朝雖均設(shè)有專官, 職司其事, 如秦漢時期的廷尉與御史, 唐宋時期的大理寺、御史臺, 元代的大宗正府, 明清時期的大理寺、都察院, 但此種官署, 類皆帝王鷹犬, 目的在為帝王整飭朝綱, 而非保護人民正當(dāng)權(quán)益不受官府侵害, 與近代意義的行政訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別。平政院的成立, 標(biāo)志著中國法制體制正式將行政訴訟與行政法學(xué)納入其中 , 從此, 普通百姓開始獲取與官吏對簿公堂的機會, 至少在形式上國家已宣告保護人民正當(dāng)權(quán)益不受官府侵害。從這個角度來說, 平政院的成立與長期存在( 如前所述, 平政院與北洋政府相始終) , 對于完善中國法制建設(shè)和促進中國行政立法、司法實踐均具有里程碑式的意義。質(zhì)言之, 不論

18、平政院的行政訴訟實踐與績效如何低下, 均不影響它在中國法制近代化進程中特定領(lǐng)域的拓荒者地位。平政院的業(yè)績與當(dāng)時政治、社會等因素的關(guān)系平政院的業(yè)績與當(dāng)時政治、社會等因素的關(guān)系 其一, 中國數(shù)千年的封建專制體制, 造就了中國民眾普遍的畏官、懼官心理。由于擔(dān)心與行政官署對抗, 往往無功而返甚至遭受打擊報復(fù), 普通民眾在遭受官府侵害時除了企盼包公 海瑞 式的人物出現(xiàn)外, 大多隱忍了事, 民告官 的意識不強與平政院受理案件數(shù)量有限存在關(guān)聯(lián)。 其二, 北洋時期, 軍閥割據(jù)、政局動蕩, 當(dāng)局對維持政局有心無力, 平政院的地位被當(dāng)政者甚至整個社會邊緣化, 其行使職權(quán)自然沒有保障。 其三, 從體制上一說, 平政

19、院本身并非處于超然地位的司法機構(gòu), 只是一個特別設(shè)立的行政機關(guān)(如前所述) , 因此與各級行政官署存在著千絲萬縷的密切關(guān)系, 人民對其很難信任。另外, 平政院雖隸屬于大總統(tǒng), 但相對于位高權(quán)重的內(nèi)閣各部與各省署, 權(quán)威性、獨立性非常有限, 其審理、糾彈自身素所 仰視 的高官與官署, 自然難以避免不作為的結(jié)局。五、民國的行政法院與平政院的區(qū)別 第一，關(guān)于行政法院的屬性。如前所述，平政院隸屬于大總統(tǒng)，是行政機關(guān)，而行政法院則屬于司法院，這是行政裁判機構(gòu)在民國初期與南京國民政府時期最大的不同之一。 第二，關(guān)于概括主義與損害賠償。新行政訴訟法關(guān)于行政訴訟的事項也沿用舊制采用概括主義，這與奧地利的體制相

20、同。采用概括主義可以適應(yīng)社會變遷，便于保障人民權(quán)利，避免列舉主義可能產(chǎn)生的掛一漏萬。而相對于舊制不同的是，平政院不得受理請求損害賠償之訴訟，而行政法院，則依新行政訴訟法第2條的規(guī)定，得附帶審理請求損害賠償之訴。在立法上說，較以前的規(guī)定有進步。這也體現(xiàn)了對國外學(xué)說和法例的借鑒。 第三，關(guān)于訴愿前置原則。平政院時期的行政訴訟法仿照日本規(guī)定了訴愿前置與非訴愿前置相結(jié)合的原則，其中規(guī)定，人民對中央或地方最高級行政官署之違法處分致?lián)p害其權(quán)利者，得直接向平政院提起行政訴訟。而新行政訴訟法規(guī)定的則是完全的訴愿前置原則，其第1條規(guī)定：“人民因中央或地方官署之違法處分，致?lián)p害其權(quán)利，經(jīng)依訴愿法提起再訴愿而不服其

21、決定，或提起再訴愿30日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟”。按照此規(guī)定，人民在中央或地方官署之違法處分致其權(quán)利受到損害時，只有對不服訴愿之決定提起再訴愿，而對再訴愿不服或應(yīng)該對再訴愿作出決定的機關(guān)在30日內(nèi)沒有作出決定的情況下，才可以提起行政訴訟。因此，確切地說，新行政訴訟法體現(xiàn)的是再訴愿前置原則。 第四，關(guān)于言辭辯論與書面審理。對此，新舊行政訴訟法都有一定的規(guī)定，但是確立的原則是不同的。舊行政訴訟法規(guī)定的是言辭辯論主義為原則，書面審理為例外。其第23條第1款規(guī)定：“被告提出答辯書后，應(yīng)指定日期傳原告、被告及參加人出庭對審，但平政院認(rèn)為便利或依原告、被告之請求時，得就書狀裁決之”。新行政

22、訴訟法則是以書面審理為原則，言辭辯論為例外。其第16條規(guī)定：“行政訴訟，就書狀判決之。但行政法院認(rèn)為必要，或依當(dāng)事人之聲請，得指定日期，傳喚當(dāng)事人及參加人到庭為言詞辯論”。舊法的規(guī)定雖然立意較好，但在當(dāng)時是難以實現(xiàn)的，因為平政院只有一所，設(shè)于京城，而我國地域遼闊，交通不便，這些都使這一立法精神更加具有理想主義的色彩。新法的規(guī)定更具現(xiàn)實主義，但是，訴訟中的辯論原則實際上是非常重要的，它便于讓行政法院中的評事更準(zhǔn)確地了解案件事實真相及訴訟當(dāng)事人所持理由的充分與否，有利于行政法院作出正確的裁判，況且，行政訴訟原為人民因各級政府的違法處分致?lián)p害其權(quán)利，不服再訴愿時之特別救濟程序，也可以說是人民權(quán)益的特

23、別保障法，行政法院有法律審與事實審的功能，對于人民權(quán)利之存否，關(guān)系至為重要，如側(cè)重書面調(diào)查和審理，不重視（或不經(jīng)過）言辭辯論，存在的弊端更加明顯，公平的判決自然難以作出。而且，行政法院成立數(shù)十年間，皆以書狀審理，未曾認(rèn)定有必要或準(zhǔn)許當(dāng)事人之聲請而舉行言辭辯論，使第16條但書部分的規(guī)定，形同具文，這是與現(xiàn)代各國訴訟法發(fā)展的潮流相違背的。六、民國大學(xué)控告工商總長案 “國民對于政府第一次之訴訟”1912 年民國大學(xué)代表汪有齡控工商總長劉揆一侵害所有權(quán)案. 1912年民國政府意識到當(dāng)時法律人才的匱乏，很有必要開辦專業(yè)學(xué)校進行培養(yǎng)，才批準(zhǔn)法學(xué)會建校，定名“民國大學(xué)”。 本案的一方當(dāng)事人民國大學(xué)，由當(dāng)時社

24、會有名望的官紳汪有齡、嚴(yán)修、江庸、黃群等人，他們都是北京法學(xué)會成員，均有晚清留學(xué)日本或者興辦法政教育背景。在創(chuàng)辦民國大學(xué)之初，其經(jīng)費來源主要來自法學(xué)會內(nèi)成員的募集，如國會議員黃群曾向浙江都督蔣尊簋呈文請求撥款建設(shè)民國大學(xué)。 在建校的資金問題解決后，嚴(yán)修等人有向臨時大總統(tǒng)袁世凱提出呈請，懇請政府同意創(chuàng)設(shè)民國大學(xué),在創(chuàng)校資金和政府批準(zhǔn)成立之后，選擇校址成為創(chuàng)辦民國大學(xué)的當(dāng)務(wù)之急，為此，民國大學(xué)創(chuàng)辦人汪有齡、籍忠寅、陳叔通、蹇季常等特向國務(wù)院呈請批準(zhǔn)將翰林院舊署撥給其作為校舍使用，國務(wù)院很快于一九一二年十月十二日函復(fù)批準(zhǔn)，不料早在六月十二日 “國務(wù)院議決將此屋作為工商部辦工商公報之用，故工商部現(xiàn)又據(jù)為已有，汪有齡函致工商總長劉揆一，請其遷讓，但十一月十六日接到劉揆一的回復(fù)卻是民國大學(xué) “所呈國務(wù)院之件，并未與聞?！蓖粲旋g即將此糾紛起訴至京師地方審判廳， 這成為民國第一次國民對于政府之訴訟的起因。 這就是1912年10月京師發(fā)生的，稱之為民國“國民控告官署”（民告官）第一案。 京師審判廳民事第一庭受理了此案，對于國務(wù)院撥付翰林院舊署給予民國大學(xué)，判決書中認(rèn)定為國家贈與行為，民國大學(xué)與劉揆一是平等的民事訴訟當(dāng)事人。但案件一方當(dāng)事人劉揆一則認(rèn)為國務(wù)院撥付翰林院舊署給予民國大學(xué)的行為，應(yīng)為不當(dāng)?shù)男姓幏中袨?，案?/p>