抽象行政行為可訴性

1、抽象行政行為可訴性研究摘要：抽象行政行為在我國的政治生活和經(jīng)濟生活中具有重要作用，關(guān)于抽象行政行為是否具有可訴性的問題，在我國立法界和學術(shù)界有著不同的觀點。因此，本文從必要性和可行性來分析將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，利大于弊。關(guān)鍵詞：抽象行政行為 可訴性 司法審查一、我國對抽象行政行為的立法現(xiàn)狀及其監(jiān)督機制（一）我國對抽象行政行為的立法現(xiàn)狀抽象行政行為是指國家行政機關(guān)對不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。根據(jù)行政訴訟法第12 條第二款及行訴若干問題解釋第一條規(guī)定，人民法院不受理行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。即明文規(guī)定抽象行政

2、行為的不可訴性。（二）我國對抽象行政行為的監(jiān)督機制在我國現(xiàn)行體制下，對抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過以下三方面的非訴訟方式進行的。首先是權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督和行政機關(guān)自身的監(jiān)督。根據(jù)憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤消同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令；縣級以上地方各級人民政府有權(quán)改變或撤銷所屬工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。其次是備案審查、法規(guī)清理監(jiān)督。國務院各部委及其直屬機構(gòu)和地方各級人民政府制定的規(guī)章要向國務院備案，國務院通過備案這種事

3、后審查的方式對規(guī)章進行審查。此外，國務院在清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問題并予以解決。最后，通過行政復議對抽象行政行為的審查。根據(jù)我國行政復議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在提起行政復議時，可一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。但是，行政復議對抽象行政行為的審查范圍是很窄的，即僅僅是規(guī)章以下的抽象行政行為。馬懷德行政訴訟法原理法律出版社2003 年版第191 頁二、將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的必要性（一）長期以來，我國存在將抽象行政行為排除于行政訴訟法之外的認識。一是認為行政機關(guān)依法行政能力不強，而且在行政執(zhí)法中所依據(jù)的法律、法規(guī)又較滯后，如果將其納入審查范圍

4、，將會干擾或影響行政機關(guān)的正常行政管理。抽象行政行為具有較多的政策性成分和自由裁量因素，不適于法律審查。法律是解決法律問題的，不宜解決政策問題。二是認為行政訴訟法在我國起步較晚，人民法院在審判能力和審判經(jīng)驗上都不適應對大量的抽象行政行為的審查。如果以司法審查取而代之或增加司法審查的環(huán)節(jié)，非現(xiàn)在的法院所能勝任。三是認為傳統(tǒng)思想的影響根深蒂固，因此應該有一個緩沖期、適當適應的過程。如：原全國人大常委會副委員長王漢斌在關(guān)于中華人民共和國行政訴訟法（草案）的說明中指出，“對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行”。四是認為抽象行政行為適用范圍廣、影響大。如果抽象行政行為侵犯

5、了大多數(shù)人的利益，不宜通過訴訟方式解決，合適的方式是由國家權(quán)力機關(guān)和上級行政機關(guān)撤銷或者改變抽象行政行為，進行全面解決。（二）將抽象行政行為納入行政訴訟法受案范圍的必要性第一，是對行政機關(guān)依法行使職權(quán)最強有力的監(jiān)督，能夠促使行政機關(guān)依法行政。改變行政行為的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在提起行政復議時，可以從當今世界憲政發(fā)展趨勢看，行政權(quán)力正在急劇地膨脹，而沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導致權(quán)力的濫用?！皼]有司法審查行政法治等于一句空話，人民自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實際應用中可以保障個人的權(quán)益，而且由于司法審查的存在對行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促進他們謹慎行使權(quán)力?！钡诙?，是保障公民、法人

6、或者其他組織的合法權(quán)益，提高行政效率的需要。抽象行政行為具有普遍約束力和反復適用性，無論其影響的廣度還是深度，都是具體行政行為難以與之相提并論的，違法的抽象行政行為可能非法地侵害更多的相對人的合法權(quán)益，具有更加嚴重的社會危害性。將抽象行政行為納入司法審查范圍，法院可以有效地消除錯誤的具體行政行為的根源，使抽象行政行為對其他相對人的合法權(quán)益侵害的可能性徹底消除，從而制止了行政主體再次依據(jù)其作出具體行政行為。反之，如果法院無權(quán)對抽象行政行為進行審查，而是通過其他方式解決，不但違法的抽象行政行為在沒被變更或撤銷前，其對相對人合法權(quán)益的損害繼續(xù)存在，而且在時間上也相對緩慢得多，不利于行政機關(guān)提高行政效

7、率。第三，是維護社會主義法制內(nèi)部和諧統(tǒng)一的需要。從我國的現(xiàn)狀看，我國各級行政習慣都有權(quán)在自己的責任范圍內(nèi)制定有關(guān)規(guī)范性文件。由于行政規(guī)范性文件“法出多門”有些權(quán)限劃分不明，而且缺乏嚴格的制定程序，隨意性太大，立法技術(shù)和質(zhì)量不高，以至于重復立法、越權(quán)立法，對同一問題的規(guī)定不太一致，甚至相互抵觸。諸如，行政法規(guī)與地方性法規(guī)、法律之間，地方政府規(guī)章與中央行政規(guī)章之間存在不同程度的相互抵觸、沖突現(xiàn)象。一些部門、地方為利益所動，通過制定規(guī)范性文件搶奪權(quán)力，嚴重侵害了行政相對人的合法權(quán)益，破壞了法律的嚴肅性和法制的統(tǒng)一性，導致各種行政主體違法行政現(xiàn)象嚴重。因此，只有將抽象行政行為納入司法審查的受案范圍，才

8、能全面撤銷或者變更那些違法法律的、不人道的抽象行政行為，否則依法行政將等于紙上談兵、無所裨益。三、將抽象行政行為納入行政訴訟的切實可行性雖然我國目前已經(jīng)存在對抽象行政行為的監(jiān)督機制，但這并不能也不應該成為排斥司法審查的理由。事實上，無論是靠權(quán)力機關(guān)的立法監(jiān)督，還是靠行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，都不可能對每一個抽象行政行為進行細致入微的審查，因此難以完全達到對所有抽象行政行為進行監(jiān)督的有效狀態(tài)和理想狀態(tài)。實踐證明，只有與個案相聯(lián)系時，對抽象行政行為的審查才是具體而有效的，這也是筆者主張將抽象行政行為納入司法審查的直接原因。首先，我國當前已經(jīng)具備了將抽象行政行為納入訴訟軌道的豐富經(jīng)驗。自從首部行政訴訟法正

9、式施行以來，已經(jīng)有18 個年頭了，人民法院經(jīng)過近二十年的司法實踐積累了大量的審判經(jīng)驗，行政審判人員的業(yè)務水平有了很大提高，有能力對抽象行政行為進行審查。其次，將抽象行政行為納入訴訟范圍，符合國際發(fā)展趨勢。國外司法監(jiān)督審查機制提供了審查抽象行政行為的經(jīng)驗。對抽象行政行為進行司法審查，以美國為代表，美國實行的是司法審查制，“在美國，對規(guī)章的監(jiān)督主要是來自法院的司法審查。法院對規(guī)章的司法審查主要涉及三個方面：一是行政規(guī)章是否考慮了不相關(guān)因素和未考慮相關(guān)因素，是否存在專斷；二是行政規(guī)章是否在相應行政機構(gòu)的管理范圍之內(nèi)；三是行政規(guī)章是否符合憲法、法律?！蓖瑯?，在德國、英國、法國、日本、韓國等也都實施了對

10、抽象行政行為的司法審查制度。只不過，在德、法、日等國設立專門的行政法院對抽象行政行為進行審查。由此可見，將抽象行政行為納入司法審查，是法治發(fā)達國家普遍的作法，也代表了司法監(jiān)督的發(fā)展趨勢。再次，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，符合我國的立法現(xiàn)狀，并不違背我國的人民代表大會制度。抽象行政行為的本質(zhì)屬性是行政性而不是立法性。根據(jù)憲法和人民法院組織法的規(guī)定，人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人干涉。這就為人民法院行使對抽象行政行為的審查權(quán)提供了可能性。最后，將抽象行政行為納入司法審查的對象符合我國的法律監(jiān)督機制，法院對抽象行政行為進行審查，從一定意義上說也是對行政機關(guān)依法行政的一種監(jiān)督。實踐中存在著大量非由行政機關(guān)的具體行政行為引起的行政違法行為，由于行政訴訟的對象只限于具體行政行為引起的行政違法行為，從而使此類情況不受行政訴訟法的約束。而行政復議法第七條規(guī)定的可以審查的抽象行政行為范圍過窄，不能適用上述全部違法行為。對于因非具體行政行為違法導致權(quán)利被侵害的行政相對人而言，目前最有效的救濟途徑是依據(jù)最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定第三條直接提起行政賠償訴訟，而此種途徑實際操作上非常困難，受害人權(quán)利真正得到救濟的情況很少。參考文獻：1田慧敏. 抽象行政行為可訴性探討J. 理論觀察,200