PPP項目與招標投標-中國土木工程學會

1、PPP項目與招標投標項目與招標投標江軍學江軍學中國土木工程學會建筑市場中國土木工程學會建筑市場與招標投標研究院分會與招標投標研究院分會課程目錄一、概述一、概述( (一）一）PPPPPP定義定義（二）（二）PPPPPP相關概念相關概念（三）（三）PPPPPP意義意義二、架構二、架構（一）法規(guī)制度（一）法規(guī)制度（二）機制建設（二）機制建設（三）基本原則（三）基本原則（四）內在特征（四）內在特征（五）回報類型（五）回報類型（六）運行模式（六）運行模式（七）（七）PPPPPP主體結構主體結構2三、實施三、實施（一）運作流程（一）運作流程（二）（二）PPPPPP項目合同結構項目合同結構（三）（三）PPP

2、PPP項目合同解析與選用項目合同解析與選用四、四、PPPPPP項目采購和招標投標）項目采購和招標投標）（一）（一）PPPPPP項目屬性項目屬性（二）（二）PPPPPP項目采購適用法律項目采購適用法律（三）（三）PPPPPP項目采購方式項目采購方式五、五、PPPPPP項目采購程序和規(guī)則項目采購程序和規(guī)則（一）（一）PPPPPP項目采購基本程序和規(guī)則項目采購基本程序和規(guī)則（二）（二）PPPPPP項目競爭性磋商采購方式操作程序項目競爭性磋商采購方式操作程序（三）（三）PPPPPP項目招標采購方式操作程序項目招標采購方式操作程序（四）（四）PPPPPP項目采購方式對比項目采購方式對比一、概述一、概述3

3、（一）（一）PPPPPP定義定義1.1.國際定義（國際定義（Public Private Partnership Public Private Partnership ）PPPPPP是公共部門與私有部門以合作關系開發(fā)項目的一是公共部門與私有部門以合作關系開發(fā)項目的一種總稱種總稱在國際上在國際上PPPPPP模式一般以英國私人融資模式（模式一般以英國私人融資模式（PFIPFI）為典型（為典型（PFI)PFI)4（一）定義2.2.中國定義（政府與社會資本合作）中國定義（政府與社會資本合作）l“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合

4、作關系領域建立的一種長期合作關系”財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金關問題的通知（財金201476201476號號) )l“政府和社會資本合作（政府和社會資本合作（PPPPPP）模式是指政府為增強公）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。險分擔及長期合作關系。國家發(fā)展和改革委員會關于開展政府和社會資本國家發(fā)展和改革委員

5、會關于開展政府和社會資本合作的指導意見（發(fā)改投資合作的指導意見（發(fā)改投資2014272420142724號）號）5（二）相關概念1.1.PPPPPP與政府采購與政府采購l什么是政府采購什么是政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。的貨物、工程和服務的行為。中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法l構成政府采購必備的兩個基本要素：構成政府采購必備的兩個基本要素：一是必須有財政資金投入，二是

6、必須納入政府部門的預算一是必須有財政資金投入，二是必須納入政府部門的預算管理。管理。中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法lPPPPPP與政府采購關系與政府采購關系PPPPPP模式本質上屬于政府采購，在對模式本質上屬于政府采購，在對PPPPPP各種操作流程的規(guī)各種操作流程的規(guī)范中，都強調要從政府采購的角度出臺各種規(guī)范性文件，包括范中，都強調要從政府采購的角度出臺各種規(guī)范性文件，包括采購主體的界定、采購價格的計算、采購流程的規(guī)范等。采購主體的界定、采購價格的計算、采購流程的規(guī)范等。6（二）相關概念（二）相關概念2.2. PPP PPP與特許經營與特許經營l什么是特許經營什么是特許經營本

7、辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經營，是指政府采用本辦法所稱基礎設施和公用事業(yè)特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍通過協(xié)議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產內投資建設運營基礎設施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。品或者公共服務?；A設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法lPPPPPP與特許經營關系與特許經營關系PPPPPP也叫做公私合作伙伴關

8、系，內涵既包括特許經營，也也叫做公私合作伙伴關系，內涵既包括特許經營，也有股權合作，還有政府購買服務等多種形式。有股權合作，還有政府購買服務等多種形式。5（二）相關概念（二）相關概念據(jù)世行不完全統(tǒng)計，上世紀九十年代以來，我國在交通、據(jù)世行不完全統(tǒng)計，上世紀九十年代以來，我國在交通、能源、市政領域組織了能源、市政領域組織了10001000多個特許經營項目。另據(jù)初步統(tǒng)計多個特許經營項目。另據(jù)初步統(tǒng)計，在中國的城市污水處理和公用水項目實施特許經營的比例達，在中國的城市污水處理和公用水項目實施特許經營的比例達到到42%42%和和20%20%。采用特許經營的概念，基于以下考慮：采用特許經營的概念，基于以

9、下考慮：第一，調整范圍相對清晰。因為基礎設施和公用事業(yè)特許第一，調整范圍相對清晰。因為基礎設施和公用事業(yè)特許經營的內涵和外延比較容易把握。經營的內涵和外延比較容易把握。第二，便于各方面理解接受。因為特許經營這個概念在中第二，便于各方面理解接受。因為特許經營這個概念在中國從國從8080年代開始到目前，基本上都用了特許經營這個概念。有年代開始到目前，基本上都用了特許經營這個概念。有利于保持政策和制度的延續(xù)性，也便于貫徹執(zhí)行。利于保持政策和制度的延續(xù)性，也便于貫徹執(zhí)行。第三，符合國際慣例。第三，符合國際慣例。PPPPPP是對公私合作的一個統(tǒng)稱和概是對公私合作的一個統(tǒng)稱和概括。國際上也缺乏一個統(tǒng)一的、

10、權威的認知，具體到規(guī)范范圍括。國際上也缺乏一個統(tǒng)一的、權威的認知，具體到規(guī)范范圍也存在一些爭議，參考國外和國際組織立法的慣例，比如聯(lián)合也存在一些爭議，參考國外和國際組織立法的慣例，比如聯(lián)合國貿易法委員會的基礎設施私人融資示范法，歐盟叫特國貿易法委員會的基礎設施私人融資示范法，歐盟叫特許經營合同授予程序指令，俄羅斯叫聯(lián)邦特許經營法，許經營合同授予程序指令，俄羅斯叫聯(lián)邦特許經營法，蒙古國叫特許經營法明確使用了特許經營這個術語。蒙古國叫特許經營法明確使用了特許經營這個術語。8（二）相關概念（二）相關概念3.3. PPPPPP與與BOTBOTl什么是什么是BOTBOT是是PPPPPP（特許經營）的運作

11、方式，即（特許經營）的運作方式，即“建設經營轉讓建設經營轉讓”的英文縮寫，廣義的的英文縮寫，廣義的BOTBOT包括衍生品包括衍生品BOOBOO、BOOTBOOT、BTOBTO、ROTROT等。等。lPPPPPP與與B0TB0T關系關系從理念講，從理念講，BOTBOT項目運作結構設計中充分考慮了有關各方項目運作結構設計中充分考慮了有關各方的權利義務關系、風險和利益分擔機制、構建具有可持續(xù)性的的權利義務關系、風險和利益分擔機制、構建具有可持續(xù)性的合作伙伴關系，那么這樣的合作伙伴關系，那么這樣的BOTBOT就是就是PPPPPP中的一類。中的一類。從側重點上講，從側重點上講，BOTBOT主要強調項目能

12、否建成（主要強調項目能否建成（B B）、運營）、運營（O O）和移交（）和移交（T T），強調的是項目周期各階段的具體活動。），強調的是項目周期各階段的具體活動。PPPPPP主要強調能否構建一個可持續(xù)性的合作伙伴關系。主要強調能否構建一個可持續(xù)性的合作伙伴關系。7（四）推廣（四）推廣PPPPPP的意義的意義十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重十八屆三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定提出，要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代大問題的決定提出，要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心精神是依法治國和發(fā)揮市場在資源配置中的決定化，其核心精神是依法治國和發(fā)揮市場在資源配置中的決定

13、性作用。性作用。PPPPPP作為一種創(chuàng)新的市場化公共產品服務供給和管理方作為一種創(chuàng)新的市場化公共產品服務供給和管理方式，主要通過放寬市場準入，鼓勵公平競爭，優(yōu)化政府和市式，主要通過放寬市場準入，鼓勵公平競爭，優(yōu)化政府和市場資源配置，提高公共財政資源效率，增加公共產品服務供場資源配置，提高公共財政資源效率，增加公共產品服務供給和質量，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共產品服給和質量，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共產品服務領域貫徹這兩大核心精神的體制機制變革。務領域貫徹這兩大核心精神的體制機制變革。10（四）推廣PPP的意義1.1.有利于加快轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分有利于加快轉變

14、政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開。開。作為社會資本的境內外企業(yè)、社會組織和中介機構承作為社會資本的境內外企業(yè)、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直等責任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效接參與，加強發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問考核等職責，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力題，深化投融資體制改

15、革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化。11（四）推廣PPP的意義2.2.有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經濟活力和創(chuàng)有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經濟活力和創(chuàng)造力。造力。政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會公共服務，給予中小企業(yè)更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和

16、資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ欣诒P活社會存量資本，形成多元化、可發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，持續(xù)的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。增強經濟增長動力。12（四）推廣PPP的意義3. 3. 有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。使用效益。在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價

17、結果作為對價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務價支付依據(jù)，并納入預算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。防范和化解政府性債務風險。13二、PPP架構14（一）法規(guī)制度（一）法規(guī)制度1.1.法律法規(guī)法律法規(guī)l合同法合同法l預算法預算法l政府采購法政府采購法l政府采購法實

18、施條例政府采購法實施條例l招標投標法招標投標法l招標投標法實施條例招標投標法實施條例lPPPPPP法法（計劃中）（計劃中）l特許經營法特許經營法（制定中）（制定中）15（一）法規(guī)制度2.2.政策文件政策文件l關于加強地方政府性債務管理的意見關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)（國發(fā)4343號）號）l關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見指導意見（國辦（國辦42號）號）l基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法（國家發(fā)（國家發(fā)改委令第改委令第2525號）號）l關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的關于推

19、廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知通知（財金（財金76號）號）16（一）法規(guī)制度3.3.操作指南操作指南l政府和社會資本合作模式操作指南（試行）政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財金（財金20142014113113號）號）lPPPPPP項目合同操作指南項目合同操作指南（財金（財金20142014156156號）號）lPPPPPP項目政府采購管理辦法項目政府采購管理辦法（財庫（財庫20142014215215號）號）lPPPPPP項目財政承受能力論證指引項目財政承受能力論證指引（財金（財金201520152121號）號）17（一）法規(guī)制度4.4.合同合同lPPPPPP項目合同指南

20、項目合同指南lPPPPPP項目合同案例項目合同案例l標準化合同（計劃中）標準化合同（計劃中）5.5.標準標準lPPPPPP項目識別標準（經濟、技術、財務等）項目識別標準（經濟、技術、財務等）l產出標準產出標準l績效付費標準績效付費標準18（二）機制建設（二）機制建設1.1.建立長期的政府與社會資本合作機制建立長期的政府與社會資本合作機制關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由關鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關系，由“經營經營者者”轉變?yōu)檗D變?yōu)椤氨O(jiān)管者監(jiān)管者”、“合作者合作者”。發(fā)揮社會資本合作伙伴。發(fā)揮社會資本合作伙伴在整合設計、建設、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢，在整合設計、建設、運營

21、、管理等方面的綜合優(yōu)勢， “ “讓專讓專業(yè)人做專業(yè)事業(yè)人做專業(yè)事”。2.2.建立合理的利益共享機制建立合理的利益共享機制通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，通過政府核定經營收費價格以及以購買服務方式補貼標準，實現(xiàn)項目建設運營的財務可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高實現(xiàn)項目建設運營的財務可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)公共服務質量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利盈利但不暴利”。40（二）機制建設3.3.建立平等的風險共擔機制建立平等的風險共擔機制政府和社會資本應該平等參與、誠實守信，按照合同政府和社會資本應該

22、平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移辦事，依據(jù)對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度轉移風險至合作方。風險至合作方。風險分擔基本原則：風險由最適宜的一方來承擔。風險分擔基本原則：風險由最適宜的一方來承擔。企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府企業(yè)主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的風險，雙方共同承擔不主要承擔國家政策、標準調整變化的風險，雙方共同承擔不可抗力風險。可抗力風險。204.4.建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制建立嚴格的監(jiān)管和績效評價機制政府對政府對PPPPPP項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進

23、項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整審核，項目收益指標，加強成本監(jiān)審、考核評估、價格調整審核，可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的可以考慮引入第三方進行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險風險管控和退出機制，禁止政府為項目擔保，防范項目風險轉換為政府債務風險。轉換為政府債務風險。對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約堅

24、決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及應按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經營管時退出并依法賠償，嚴格責任追究。對防范企業(yè)自身經營管理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。理能力不足引發(fā)項目風險應注意及時規(guī)避。42（二）機制建設（二）機制建設5.5.建立協(xié)調機制建立協(xié)調機制按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進等要求，與有關按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進等要求，與有關部門建立協(xié)調推進機制，推動規(guī)劃、投資、價格、土地、金部門建立協(xié)調推進機制，推動規(guī)劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積融等部門密切

25、配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進。極穩(wěn)妥推進。財政部成立：政府與社會資本合同中心（財政部成立：政府與社會資本合同中心（PPPPPP中心）中心）226.6.建立信息管理機制建立信息管理機制財政部建立財政部建立PPPPPP綜合信息發(fā)布平臺。綜合信息發(fā)布平臺。PPPPPP綜合信息平臺綜合信息平臺用于收集、管理和發(fā)布國家用于收集、管理和發(fā)布國家PPPPPP政策、工作動態(tài)、項目信息政策、工作動態(tài)、項目信息等內容，推動項目實施的公開透明、有序競爭，提高政府運等內容，推動項目實施的公開透明、有序競爭，提高政府運用用PPPPPP大數(shù)據(jù)，增強政府服務和監(jiān)管大數(shù)據(jù)，增強政府服務和監(jiān)管PPPPPP

26、工作的水平與效率。工作的水平與效率。（三）基本原則（三）基本原則1.1.依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，依法合規(guī)。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。2.2.重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義重諾履約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠務對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。實守信、嚴格履約。3.3.公開透明。實行陽光化運作

27、，依法充分披露政府和公開透明。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。形成有效監(jiān)督和約束。24（三）基本原則3.3.公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社公眾受益。加強政府監(jiān)管，將政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合，促進社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。4.4.積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門積極穩(wěn)妥。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因

28、地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結提煉因地制宜，探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可經驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。支出壓力。25（四）內在特征（四）內在特征1.1.伙伴關系伙伴關系要求目標一致，形成合力。在具體項目上，以最少的資源，要求目標一致，形成合力。在具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最

29、多的產品和服務。實現(xiàn)最多的產品和服務。2.2.利益共享利益共享政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進行調控。公益性項目不應追求利潤資本可能獲得的高額利潤進行調控。公益性項目不應追求利潤最大化。最大化。社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。3.3.風險分擔風險分擔政府部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢的伴生風險。社會資政府部門盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢的伴生風險。社會資本主體需要承擔大部分甚至全部管理職責。本主體需要承擔大部分甚至全部管理職責。43（五）回報類型（五

30、）回報類型1.1.使用者付費使用者付費根據(jù)使用量的多少決定付費金額。主要包括根據(jù)使用量的多少決定付費金額。主要包括BOTBOT、BOOBOO和和BOOTBOOT等類型，習慣上稱為特許經營的等類型，習慣上稱為特許經營的PPPPPP模式。模式。一是具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費回收成一是具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費回收成本，關鍵是要確定價格形成機制；二是通過使用者收費不能保本，關鍵是要確定價格形成機制；二是通過使用者收費不能保證財務可持續(xù)性的項目，需要政府財政補貼；三是財務風險影證財務可持續(xù)性的項目，需要政府財政補貼；三是財務風險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給

31、予相應響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應補貼，達到一定程度后不再補貼，對于高收益還會予以收益管補貼，達到一定程度后不再補貼，對于高收益還會予以收益管控?？亍?.2.政府付費政府付費屬于基本公共服務，或者難以確定使用者，只能由政府屬于基本公共服務，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產者購買服務，是采取私人融資計劃（通過稅收向生產者購買服務，是采取私人融資計劃（PFIPFI）的）的PPPPPP模式。社會資本負責提供公共產品，并保證質量，政府根模式。社會資本負責提供公共產品，并保證質量，政府根據(jù)產品或服務的結果付費，按業(yè)績獲得補償，政府購買公共服據(jù)產品或服務的結果付費，按

32、業(yè)績獲得補償，政府購買公共服務。是政府付費型務。是政府付費型PPPPPP模式。模式。44（五）回報率類型3.3.可行性缺口補助可行性缺口補助可行性缺口補助（可行性缺口補助（Viability Gap FundingViability Gap Funding，簡稱，簡稱VGFVGF）是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分?？尚行匀笨谘a助是在政府付費機制與使用者外的缺口部分?？尚行匀笨谘a助是在政府付費機制與使用者付

33、費機制之外的一種折衷選擇。在我國實踐中，可行性缺口付費機制之外的一種折衷選擇。在我國實踐中，可行性缺口補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、補助的形式多種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相投資補助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權、授予項目相關開發(fā)收益權等其中的一種或多種。關開發(fā)收益權等其中的一種或多種。 2829（六）運行模式（六）運行模式社會資本主體與政府方簽約，設立項目公司進行基礎設施和社會事業(yè)投資項目的建設和運營，并在合作期末按一定的要求將項目交付給政府。BOT模式模式基基 本本 含含 義義TOTBOOTROTBOOB

34、TO政府部門將擁有的設施的移交給社會資本主體運營，通常社會資本主體需要支付一筆轉讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。社會資本主體為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權移交給政府方；隨后政府方再授予其經營該設施的長期合同。社會資本主體為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經營這些設施，待期限屆滿，社會資本主體將該設施及其所有權移交給政府方。社會資本主體負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。社會資本主體在政府授予的特許權下投資建設設施，擁有該設施的所有權并負責其經營，并將一直擁有并經營該設施。（七）（七）PPPPPP主體結構主

35、體結構30三、三、PPPPPP實施實施31三、三、PPPPPP實施實施（一）（一）PPPPPP運作流程運作流程PPPPPP項目以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強與政府相關項目以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強與政府相關部門的協(xié)調，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，全面統(tǒng)籌政府部門的協(xié)調，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機構作用，全面統(tǒng)籌政府和社會資本合作管理工作。和社會資本合作管理工作。政府和社會資本合作模式操作指南（財金政府和社會資本合作模式操作指南（財金20142014113113號）號）“政府和社會資本合作項目運作應包括識別、準備、政府和社會資本合作項目運作應包括識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等五個階段采購、執(zhí)行和移

36、交等五個階段1919個環(huán)節(jié)的活動。個環(huán)節(jié)的活動?！?233項目發(fā)起項目發(fā)起項目篩選項目篩選物有所值物有所值 評價評價財政可承受財政可承受力評估力評估管理架構組建管理架構組建實施方案編制實施方案編制實施方案實施方案審核審核資格預審資格預審采購文件采購文件 編制編制響應文件響應文件 評審評審談判與合同談判與合同簽署簽署項目公司項目公司 設設立立融資管理融資管理績效監(jiān)測績效監(jiān)測 與支付與支付中期評估中期評估移交準備移交準備性能測試性能測試資產交割資產交割績效評價績效評價項目識別項目識別項目準備項目準備項目采購項目采購項目執(zhí)行項目執(zhí)行項目移交項目移交三、PPP實施（二）（二）PPPPPP項目合同結構項

37、目合同結構在在PPPPPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPPPPP項目的合同項目的合同體系。體系。PPPPPP項目的合同通常包括項目的合同通常包括PPPPPP項目合同、股東協(xié)議、項目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供履約合同（包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合應合同、產品或服務購買合同等）、融資合同和保險合同等。其中，同等。其中，PPPPPP項目合同是整個項目合同是整個PPPPPP項目合同體

38、系的基項目合同體系的基礎和核心。礎和核心。 34三、PPP實施在在PPPPPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立、項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的定的“傳導關系傳導關系”，了解，了解PPPPPP項目的合同體系和各個合同之項目的合同體系和各個合同之間的傳導關系，有助于對間的傳導關系，有助于對PPPPPP項目合同進行更加全面準確的項目合同進行更加全面準確的把握。把握。 首先，在合同簽訂階段，作為合同體系的基礎和核心，首先，在合同簽訂階段，作為合同體系的基礎和核心，PPPPPP

39、項目合同的具體條款不僅會直接影響到項目公司股東之項目合同的具體條款不僅會直接影響到項目公司股東之間的協(xié)議內容，而且會影響項目公司與融資方的融資合同以間的協(xié)議內容，而且會影響項目公司與融資方的融資合同以及與保險公司的保險合同等其他合同的內容。及與保險公司的保險合同等其他合同的內容。35三、PPP項目實施此外，此外，PPPPPP項目合同的具體約定，還可能通過工程承包項目合同的具體約定，還可能通過工程承包或產品服務購買等方式，傳導到工程承包（分包）合同、原或產品服務購買等方式，傳導到工程承包（分包）合同、原料供應合同、運營服務合同和產品或服務購買合同上。料供應合同、運營服務合同和產品或服務購買合同上

40、。 其次，在合同履行階段，合同關系的傳導方向可能發(fā)其次，在合同履行階段，合同關系的傳導方向可能發(fā)生逆轉。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會影響到總承包合生逆轉。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會影響到總承包合同的履行，進而影響到同的履行，進而影響到PPPPPP項目合同的履行。項目合同的履行。 36PPP項目合同結構圖37項目公司項目公司PPP 項目合同項目合同履約合同工程承包合同運營服務合同原料供應合同產品或服務購買合同融資合同保險合同股東協(xié)議融資方融資方政府方政府方保險公司保險公司承包商承包商運營商運營商原料供應商原料供應商購買方購買方股東股東股東股東股東股東三、PPP項目實施（三）（三）PPPPP

41、P項目合同解析與選用項目合同解析與選用1.PPP1.PPP合同法律體系合同法律體系政府和社會資本合作項目合同（簡稱政府和社會資本合作項目合同（簡稱“項目合同項目合同”），），是指政府主體和社會資本主體依據(jù)中華人民共和國合同法是指政府主體和社會資本主體依據(jù)中華人民共和國合同法及其他法律法規(guī)就政府和社會資本合作項目的實施所訂立的合及其他法律法規(guī)就政府和社會資本合作項目的實施所訂立的合同文件。（同文件。（政府和社會資本合作項目通用合同指南政府和社會資本合作項目通用合同指南20142014版）版）PPPPPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事

42、法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行作為公共事務的管理者，在履行PPPPPP項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。38三、PPP項目實施PPPPPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。同時，政府作為公共事務的管理者，在履行政府作為公共事務的管理者，在履行

43、PPPPPP項目的規(guī)劃、管理、項目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。監(jiān)督等行政職能時，與社會資本之間構成行政法律關系。因此，我國因此，我國PPPPPP項目合同相關法律關系的確立和調整依項目合同相關法律關系的確立和調整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經濟法和社會法，包括據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經濟法和社會法，包括民法通則民法通則、合同法合同法、預算法預算法、政府采購法政府采購法、公司法公司法、擔保法擔保法、保險法保險法、行政許可法行政許可法、行政處罰法行政處罰法、行政復議法行政復議法、民事訴訟法民事訴訟法、仲仲裁法裁法、行政訴訟法行政訴訟法、會計法會計法、

44、土地管理法土地管理法、建筑法建筑法、環(huán)境保護法環(huán)境保護法等。等。 （PPPPPP項目合同指南項目合同指南（試行）（試行）39三、PPP項目實施2.2.合同的基本原則合同的基本原則l依法治理。遵守法律規(guī)定，保護合法權益。依法治理。遵守法律規(guī)定，保護合法權益。l平等合作。法律地位平等，權利義務對等。平等合作。法律地位平等，權利義務對等。l維護公益。公共安全和公共利益，信息公開和公眾維護公益。公共安全和公共利益，信息公開和公眾監(jiān)督。監(jiān)督。l誠實守信。履行合同義務，承擔違約責任。誠實守信。履行合同義務，承擔違約責任。l公平效率。統(tǒng)籌各方利益（社會資本合理收益、政公平效率。統(tǒng)籌各方利益（社會資本合理收益

45、、政府財政承受能力、使用者支付能力），提升供給效率。府財政承受能力、使用者支付能力），提升供給效率。l兼顧靈活。全面考慮長期需求，靈活設置調整機制，兼顧靈活。全面考慮長期需求，靈活設置調整機制，預留調整變更空間。預留調整變更空間。三、PPP項目實施3.3.合同起草談判要點合同起草談判要點l劃清邊界（權利義務，違約責任）劃清邊界（權利義務，違約責任）l明確標準（設計、施工、運營、移交，違約賠償、終明確標準（設計、施工、運營、移交，違約賠償、終止補償?shù)龋┲寡a償?shù)龋﹍預留空間（調價、主體變更、臨時接管、展期、提前預留空間（調價、主體變更、臨時接管、展期、提前終止）終止）l宜細忌粗宜細忌粗三、PPP項

46、目實施4. PPP4. PPP項目合同的解析與選用項目合同的解析與選用面對不同層級、不同部門、不同專業(yè)、不同形式的合面對不同層級、不同部門、不同專業(yè)、不同形式的合同文件，如何理解、把握、參用、制訂合同文本。同文件，如何理解、把握、參用、制訂合同文本。uPPPPPP項目合同指南（示范文本）解析選用表項目合同指南（示范文本）解析選用表l發(fā)改委發(fā)改委政府和社會資本合作項目通用合同指南政府和社會資本合作項目通用合同指南20142014版版l財政部（財金財政部（財金20141562014156號附件號附件) )PPPPPP項目合同指南（試行）項目合同指南（試行）l發(fā)改委六部委發(fā)改委六部委基礎設施和公用事

47、業(yè)特許經營管理辦法基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法（20152015年第年第2525號令）號令）l建設部建設部市政公用事業(yè)特許經營管理辦法市政公用事業(yè)特許經營管理辦法（中華人民共和國建設部令（中華人民共和國建設部令126126號）號）l建設部建設部關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經營協(xié)議示范文本的通知議示范文本的通知建城建城20041622004162號號l建設部建設部關于印發(fā)城鎮(zhèn)供熱、城市污水處理特許經營協(xié)議示范文本的通關于印發(fā)城鎮(zhèn)供熱、城市污水處理特許經營協(xié)議示范文本的通知知（20062006）42四、四、PPPPPP

48、項目采購和招標投標項目采購和招標投標43四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標（一）（一）PPPPPP項目屬性項目屬性1.PPP1.PPP項目性質。屬于政府采購范疇。項目性質。屬于政府采購范疇。2.PPP2.PPP項目涉及的領域。項目涉及的領域。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。各級財政部門要重點關注城市基大、需求長期穩(wěn)定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供

49、暖、供氣、污水和礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定療和養(yǎng)老服務設施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。（關于推廣運用政府和社會資本合作模式現(xiàn)金流的項目。（關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知財金有關問題的通知財金201476201476號）號）44四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標3.PPP3.PPP項目在政府采購中的定位。項目在政府采購中的定位。從法律定義上看，政府采購法第

50、二條第七款規(guī)定從法律定義上看，政府采購法第二條第七款規(guī)定“本本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”對政府采購服務做了兜底式定義。對政府采購服務做了兜底式定義。PPPPPP屬于服務項目政府采屬于服務項目政府采購范疇。購范疇。從從PPPPPP項目的特點看，主體多，投資大，周期長，涉及項目的特點看，主體多，投資大，周期長，涉及領域多，技術復雜性，合同關系龐雜。并非單一的工程或貨領域多，技術復雜性，合同關系龐雜。并非單一的工程或貨物所能覆蓋。物所能覆蓋。從國際上看，世界主要國際組織和國家在選擇從國際上看，世界主要國際組織和國家在選擇PP

51、PPPP合作合作方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務和工程特許經營權的授方時都遵循政府采購規(guī)則，并把服務和工程特許經營權的授予也視為政府采購公共服務的一種方式，將其納入政府采購予也視為政府采購公共服務的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。監(jiān)管。45四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標4.PPP4.PPP項目采購定義。項目采購定義。是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPPPPP項目合項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規(guī)同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規(guī)要求完成要求完成PPPPPP項目識別和準備等前期工作

52、后，依法選擇社會項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程資本合作者的過程。（政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法財庫2014215號46四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標（二）（二）PPPPPP項目采購適用法律項目采購適用法律1.PPP1.PPP項目采購總體適用政府采購法律。項目采購總體適用政府采購法律。適用何種法律取決于適用何種法律取決于PPPPPP項目的性質，主動權在其主管項目的性質，主動權在其主管部門。部門。國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見見 國辦發(fā)國辦發(fā)201320139696號號“購

53、買工作應按照政府采購法的有購買工作應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為。、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為?！标P于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知知 財金財金201476201476號）號）“地方各級財政部門要會同行業(yè)主管地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照政府采購法及有關規(guī)定，依法選擇項目合作部門，按照政府采購法及有關規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。伙伴?！?7四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購

54、和招標投標2.PPP2.PPP項目采購部分適用招標投標法。項目采購部分適用招標投標法。政府采購法政府采購法第四條第四條 政府采購工程進行招標投標的政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。，適用招標投標法。中華人民共和國政府采購法實施條例第七條政府中華人民共和國政府采購法實施條例第七條政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式采購的，適用中華人民共和國招標投標法及其實施條例采購的，適用中華人民共和國招標投標法及其實施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。前款所稱工程，是

55、指建設工程，包括建筑物和構筑物的前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，48四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工且為實現(xiàn)工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務。監(jiān)理等服務。政府采購工程以及與工程建設有

56、關的貨物、服務，應當執(zhí)政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，應當執(zhí)行政府采購政策。行政府采購政策。國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見發(fā)改投資見發(fā)改投資2014272420142724號號“實施方案審查通過后，配合實施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項目實施機構，按照招標投標法、行業(yè)管理部門、項目實施機構，按照招標投標法、政府采購法等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競政府采購法等法律法規(guī)，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經驗、爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應管理經驗、專業(yè)能力、

57、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。作伙伴?！?9四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標3.PPP3.PPP項目采購適用法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件項目采購適用法律法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件u中華人民共和國政府采購法主席令第中華人民共和國政府采購法主席令第6868號號u中華人民共和國政府采購法實施條例國務院令第中華人民共和國政府采購法實施條例國務院令第658658號號u中華人民共和國招標投標法主席令第中華人民共和國招標投標法主席令第2121號號u中華人民共和國招標投標法實施條例國務院令第中華人民共和國招標投標法實施條例國務院令第

58、613613號號u政府采購貨物和服務招標投標管理辦法財政部令政府采購貨物和服務招標投標管理辦法財政部令第第1818號號50四、四、PPPPPP項目采購和招標投標項目采購和招標投標u政府采購非招標采購方式管理辦法財政部令第政府采購非招標采購方式管理辦法財政部令第7474號號20142014年年2 2月月1 1日起施行日起施行u關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知財金）的通知財金20142014113113號號 20142014年年1111月月2929日日u關于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行關于印發(fā)政府采購競爭性磋商采購方式管理暫

59、行辦法的通知財庫辦法的通知財庫20142014214214號號20142014年年1212月月3131日日關于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦關于印發(fā)政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知財庫法的通知財庫20142014215215號號20142014年年1212月月3131日日u基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法國家發(fā)改基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法國家發(fā)改委委20152015年第年第2525號令自號令自 2015 2015年年 6 6月月 1 1日起施行。日起施行。51（三）（三）PPPPPP項目采購方式項目采購方式52u政府采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀政府

60、采購采用以下方式：（一）公開招標；（二）邀請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）請招標；（三）競爭性談判；（四）單一來源采購；（五）詢價詢價；（六）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其它采購；（六）國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其它采購方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式方式。公開招標應作為政府采購的主要采購方式。（中華人民共和國政府采購法第二十六條 ）uPPPPPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、判、競爭性磋商競爭性磋商和單一來源采購。項目實施機構應當根據(jù)和單一來源采購。項目實施機構應當根據(jù)PPPPPP項目的采購