金融體系現(xiàn)代化背景下政策性金融的發(fā)展前景及其實現(xiàn)模式研究

1、后危機(jī)時代政策性金融的發(fā)展前景及其實現(xiàn)模式研究【導(dǎo) 語】政策性銀行作為政策性金融主要載體，由于金融危機(jī)對實體經(jīng)濟(jì)的沖擊，政策性銀行在應(yīng)對金融危機(jī)中發(fā)揮了重要作用。但隨著危機(jī)的逐漸消退，后危機(jī)時代以政策性銀行為代表的政策性金融的走向又一次成為了各界探討的話題，因此本文將立足政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，把握實踐中的動態(tài)性，在理論分析和實踐觀察的基礎(chǔ)上，探討政策性銀行的實現(xiàn)模式?！娟P(guān)鍵詞】后危機(jī)時代 政策性金融 發(fā)展模式一、 我國實施政策性金融的起源及發(fā)展政策性金融是指政策性銀行在政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)社會效益最大化為目的，通過對特定的領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)和項目提供融資支持來體現(xiàn)政府的意圖，貫徹國家政

2、策的金融機(jī)構(gòu)，其金融活動是執(zhí)行國家財政政策和貨幣政策的重要工具。而政策性銀行則是政策性金融的主要載體，承擔(dān)了國家金融調(diào)控的各項職責(zé)。與商業(yè)銀行相比，政策性銀行對社會進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場優(yōu)化有著重要的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義。首先，政策性銀行的存在是由于市場存在失靈和信貸配給失衡。利率是金融市場上的價格，在信息完全公開的情況，市場可以實現(xiàn)資金的有效配置，而當(dāng)交易雙方存在著信息不對稱的情況時，市場就有可能失靈。逆向選擇和道德風(fēng)險的存在使銀行存在巨大風(fēng)險，加之我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期所面臨的特殊經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境問題，因此政府對資金市場的介入，不但可以保持利率穩(wěn)定，而且能夠有效解決由信貸投放不平衡所帶來的低效率等問

3、題。因此，通過建立政策性金融機(jī)構(gòu)，提供補(bǔ)助金、優(yōu)惠貸款、信用保證等服務(wù)，有利于經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)發(fā)展。其次，政策性金融能夠?qū)ι虡I(yè)性金融起到補(bǔ)充和引導(dǎo)作用。政策性金融機(jī)構(gòu)通常體現(xiàn)的是政府的調(diào)節(jié)意圖和產(chǎn)業(yè)政策，并將這些信息向市場進(jìn)行傳達(dá)。一般情況下，國家調(diào)控的基礎(chǔ)性項目的政策性投資比例較小，但通過政策性金融機(jī)構(gòu)投入的帶動和引導(dǎo)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)也會紛紛加入，最終完成項目所需資金。例如，在20世紀(jì)90年代，電力和交通作為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱產(chǎn)業(yè)，基本沒有盈利，因此，商業(yè)銀行不愿介入，而開發(fā)銀行則在這些領(lǐng)域投入了大量的中、長期貸款，促進(jìn)了電力和交通行業(yè)的發(fā)展，而隨著電力、公路等產(chǎn)業(yè)的成熟和穩(wěn)定，商業(yè)銀行

4、也開始這些領(lǐng)域投放更多的貸款?？梢钥闯觯咝糟y行在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位，對一國的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起著重要的作用。從世界范圍來看，政策性金融體系有三種基本發(fā)展模式。第一類是美國模式，即由政府發(fā)起建立一些政策性金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作是市場化運(yùn)作，依靠專門法律來確定機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)經(jīng)營；第二類是日本模式，就是由政府發(fā)起設(shè)立、并長期保存政府控制的機(jī)構(gòu)；第三類是德國模式，實際上是取美國模式和日本模式的中間形式，即在政府目標(biāo)與商業(yè)運(yùn)行之間達(dá)到最大限度平衡。而我國基本是模仿日本模式，即以政府補(bǔ)貼和非盈利為目標(biāo)，通過調(diào)節(jié)資金的投向來實現(xiàn)政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，平衡社會發(fā)展的意圖。在改革開放后，我國

5、金融體系得到重新確立，金融業(yè)得到迅速發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和區(qū)域、產(chǎn)業(yè)差異，要求國家對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用不斷強(qiáng)化。為進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，政策性金融隨即孕育而生。作為政策性金融主要載體的政策性銀行，從此擔(dān)負(fù)起了調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要職能。1994年第一家政策性銀行中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行誕生。隨后國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行相繼成立，形成了我國三大政策性銀行并存的局面。三家政策性銀行成立后，認(rèn)真貫徹國家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，在支持國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)，支持大型成套設(shè)備和機(jī)電產(chǎn)品出口，以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面(如表1所示)，做出

6、了積極的貢獻(xiàn)。表1 我國政策性銀行主要業(yè)務(wù)一覽政策性銀行主要業(yè)務(wù)國家開發(fā)銀行1.向國家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)放政策性貸款；2.管理和運(yùn)用國家預(yù)算內(nèi)經(jīng)營性建設(shè)基金和貼息資金業(yè)務(wù)；3.在國內(nèi)發(fā)行金融債券及財政擔(dān)保建設(shè)債券業(yè)務(wù)；4.經(jīng)批準(zhǔn)在國外發(fā)行債券，根據(jù)國家計劃籌借商業(yè)借款業(yè)務(wù)等；中國進(jìn)出口銀行出口信貸：貸款和轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)、其他進(jìn)出口金融業(yè)務(wù)；融資業(yè)務(wù)：咨詢服務(wù)(主要為出口業(yè)務(wù)咨詢和項目評審)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行農(nóng)副產(chǎn)品的國家專項儲備貸款、收購貸款、扶貧貼息貸款等。從我國的政策性銀行業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢來看，政策性銀行經(jīng)歷了政府計劃性到市場商業(yè)化的發(fā)展道路，其發(fā)展過程可以分成三個階段: 第一個階段，從

7、1994年到1998年是開創(chuàng)階段。當(dāng)時處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡時期，市場經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步確立和發(fā)展。政策性銀行在這種背景下成立和運(yùn)行，有力支持了國家各項基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)的發(fā)展。在這一階段，政策性銀行明顯具有計劃經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，業(yè)務(wù)發(fā)展主要依靠政府指令開展，資金投向主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，同時政策性銀行也承接了大量歷史遺留不良資產(chǎn)。第二個階段，從1999年到2006年是發(fā)展階段。九十年代后期我國宏觀經(jīng)濟(jì)在成功完成經(jīng)濟(jì)軟著陸后，市場經(jīng)濟(jì)體制得以完全確立，隨之我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迎來了增長高峰，GDP年均增長保持在10%以上，經(jīng)濟(jì)總量不斷攀升。此時政策性銀行也開始由國家計劃向市

8、場需求轉(zhuǎn)變，建立了金融債券市場化發(fā)行與指令性派購并存的籌資機(jī)制，并根據(jù)宏觀政策的調(diào)整和市場走勢的變化，及時調(diào)整并明確信貸支持的重點(diǎn)，改變了長期以來單純依靠政府部門指令性投放的資金投放方式，積極探索新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和品種。第三個階段，從2007年至今是成熟轉(zhuǎn)變期。隨著改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，市場機(jī)制的逐步發(fā)育，金融體制和投融資體制的不斷完善，我國政策性銀行原有業(yè)務(wù)領(lǐng)域市場化機(jī)制逐步成熟。但是由于2007年末的金融危機(jī)對我國實體經(jīng)濟(jì)的沖擊和政策性銀行行政色彩濃重、機(jī)構(gòu)組織管理僵化的影響，政策性銀行傳統(tǒng)模式的弊端日益顯現(xiàn)。為了提升政策性銀行資金利用效率，提升政策性銀行發(fā)展

9、活力，這時期國家積極開展政策性銀行轉(zhuǎn)軌試點(diǎn)，并取得了一定成績。同時，各政策性銀行在“保本微利、兼顧政策性”原則指引下，積極根據(jù)自身的特點(diǎn)，發(fā)展自營業(yè)務(wù)，充分利用市場機(jī)制提升資金利用效率。二、 后金融危機(jī)時代我國政策性金融的作用起源于美國次貸危機(jī)的全球金融危機(jī)已近四年，隨著各國救市政策措施績效的顯現(xiàn)，目前危機(jī)造成的負(fù)面沖擊基本消除，世界經(jīng)濟(jì)也開始逐步回穩(wěn)，全球開始進(jìn)入后金融危機(jī)時代。從歷史來看，在歷次金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程中，各國政策性金融機(jī)構(gòu)均為減輕金融危機(jī)的沖擊，提振市場信心，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)活力發(fā)揮了重要作用，是各國政府恢復(fù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力量。因此政策性金融在后危機(jī)時代的擁有以下現(xiàn)實作用：

10、（一） 有效實施國家宏觀調(diào)控政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策性銀行在支持我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展以及農(nóng)業(yè)發(fā)展方面做出了巨大貢獻(xiàn)。目前我國政策性銀行在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。通過政策性銀行為特定的領(lǐng)域、行業(yè)、地區(qū)和項目提供融資支持，實現(xiàn)信貸擴(kuò)展，可以有效填補(bǔ)利率、準(zhǔn)備金率等貨幣政策工具鈍化后項目投資資金的不足，為積極財政政策的有效實施打下了基礎(chǔ)，有效落實了國家各項調(diào)控政策，優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。（二） 有效利用危機(jī)后社會資金，推動實體經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)政策性銀行對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要作用就是可以有效利用社會資金，最大限度發(fā)揮資金的杠桿作用，籌集資金推動社會、經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。后危機(jī)時代，

11、由于政府加大了指導(dǎo)性資金投放力度，政策性業(yè)務(wù)需求不斷加大，而政府財政受危機(jī)影響，收入增幅大幅下降，那么利用社會資金解決實體經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的資金需求則成為解決政府調(diào)控資金短缺的重要途徑。政策性銀行作為政策性金融制度的安排可以有效地將社會資金與國家信用結(jié)合起來，最大限度地發(fā)揮財政資金的杠桿作用，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金的迫切需求。2009年國家通過政策性金融為擺脫經(jīng)濟(jì)衰退的危險，吸收大量社會資金投入鐵路、公路和機(jī)場等傳統(tǒng)領(lǐng)域以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面，取得了可喜的成績（三） 發(fā)揮開發(fā)性功能，彌補(bǔ)危機(jī)帶來的金融市場缺陷。目前，國際上政策性金融機(jī)構(gòu)已由傳統(tǒng)的政策性信貸支持機(jī)構(gòu)過渡到開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，其

12、基本職能是作為政府與市場之間的橋梁，通過提供資金投放和金融服務(wù)彌補(bǔ)危機(jī)帶來的市場和服務(wù)的缺失，從而實現(xiàn)政府控制危機(jī)發(fā)展和蔓延的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。我國政策性銀行在2008年至2009年的危機(jī)中依據(jù)國家宏觀調(diào)控政策，從彌補(bǔ)金融市場缺失的角度出發(fā)，不斷擴(kuò)大信貸投放量，為經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇期的民間投資和商業(yè)金融的進(jìn)入提供引導(dǎo)，真正發(fā)揮政策性金融的開發(fā)性功能和引導(dǎo)作用。三、 后金融危機(jī)時代我國政策性金融的模式探索本次全球危機(jī)給世界經(jīng)濟(jì)金融的未來發(fā)展造成了巨大影響。中國經(jīng)濟(jì)的體制和運(yùn)行機(jī)制也在發(fā)生深刻變化，這些變化將直接引致政策性銀行經(jīng)營理念、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新取向、管理機(jī)制發(fā)生變化。因此，經(jīng)營轉(zhuǎn)型將成為后危機(jī)時代中

13、國政策性銀行改革與發(fā)展的主題，加快推進(jìn)經(jīng)營轉(zhuǎn)型也將是中國政策性銀行的主要任務(wù)。2009年國家開發(fā)銀行股份有限公司掛牌，標(biāo)志著我國政策性銀行轉(zhuǎn)型進(jìn)入實質(zhì)性操作階段。對于政策性金融在中國金融發(fā)展中的重新定位，以成為后危機(jī)時代推進(jìn)政策性金融改革與提高效率的重要突破點(diǎn)，但在轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)以下面幾個方面作為出發(fā)點(diǎn)：（一）正確處理好政策性金融與國家財政之間的關(guān)系，防止政策性銀行資金財政化 政策性金融與財政都是以政府為主體，用來彌補(bǔ)金融資源配置不足的制度安排。而政策性金融和財政作為兩個通過不同渠道、方式來集聚和分配不同性質(zhì)資金的工具，在不同程度上體現(xiàn)著政府的意圖，同時，財政資金又最容易與政策性金融

14、形成沖突。政策性金融資金通常成為國家的“第二財政”。因此，政策性金融和財政應(yīng)明確分工，各司其職，防止政策性金融被財政化運(yùn)作而導(dǎo)致資金使用效率低下的情況出現(xiàn)。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府公共財政主要是為市場提供公共服務(wù)和滿足社會公共需求，財政資金來源和使用的無償性是其基本特征，其職能主要是服從和服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，為國家行使各項職能提供強(qiáng)有力的資金支持。至于政策性金融，政策性金融機(jī)構(gòu)的主要出資人通常是國家，其設(shè)立主要是與商業(yè)性金融分軌運(yùn)行，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控開展政策性投融資業(yè)務(wù)。除和國家財政一樣必須符合國家意圖外，在具體的運(yùn)行中，政策性金融采取的是“有償性”為基本特征的操作方式。政策

15、性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則是按照企業(yè)運(yùn)作模式來構(gòu)建的，因此，政策性金融可以有效成為政府與市場之間的橋梁，成為政府間接干預(yù)市場的一種有效途徑。 因此，在政策性銀行運(yùn)行過程中，政府要減少對其經(jīng)營活動的干預(yù)，使政策性銀行能夠根據(jù)自身的特點(diǎn)，在兼顧社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時，進(jìn)行項目規(guī)劃和開發(fā)、信貸評審、風(fēng)險管理等活動，防止政策性銀行資金財政化，導(dǎo)致產(chǎn)生新的信貸風(fēng)險。（二）注重發(fā)揮開發(fā)性功能，彌補(bǔ)危機(jī)后市場的缺失目前，國際上政策性金融機(jī)構(gòu)普遍由傳統(tǒng)的政策性信貸支持機(jī)構(gòu)過渡到了開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不是簡單地、被動地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對它的要求，而是通過“建設(shè)市場”這種方式，更為積極地

16、、主動地運(yùn)用資金投向，引導(dǎo)社會資金流向，提高社會資本使用效率，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，擴(kuò)大社會需求，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過建設(shè)市場的方式來實現(xiàn)政府發(fā)展目標(biāo)，是國際上開發(fā)性金融的通行做法，具體體現(xiàn)在緩解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的物質(zhì)和制度瓶頸、維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融安全穩(wěn)定等方面，。（三） 加快體制、機(jī)制創(chuàng)新，加速市場化轉(zhuǎn)型近年來我國政策性銀行商業(yè)化業(yè)務(wù)比重不斷增長。例如2009年，國家開發(fā)銀行在采礦、制造、電力、燃?xì)?、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的信貸比重超過80%，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購信貸比重高達(dá)50%以上，中國進(jìn)出口銀行機(jī)電、船舶信貸的出口比重也接近一半。然而，與商業(yè)銀行相比，我國政策性銀行長期按事業(yè)單位對待，內(nèi)部

17、運(yùn)營機(jī)制僵化、項目評審、風(fēng)險控制能力較差、市場開拓能力和服務(wù)意識缺乏。因此，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，我國政策性銀行需要將短期政策性目標(biāo)與長期商業(yè)化轉(zhuǎn)型相結(jié)合，一方面要積極服務(wù)于國家的政策性目標(biāo)，加大準(zhǔn)公共產(chǎn)品投入，引導(dǎo)社會資金投向；另一方面要加強(qiáng)內(nèi)部體制、機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化項目評審、風(fēng)險控制等業(yè)務(wù)能力，同時加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，培養(yǎng)市場意識和服務(wù)意識，加速市場化轉(zhuǎn)型。四、 建議和意見政策性銀行的經(jīng)營轉(zhuǎn)型，是一個動態(tài)的調(diào)整過程，在堅持“政策性投資，商業(yè)化運(yùn)作”模式的改革過程中，不應(yīng)忽視以下方面：（一）經(jīng)濟(jì)有效性和社會合理性的調(diào)整。政策性銀行在經(jīng)營上逐漸向商業(yè)性轉(zhuǎn)變的趨勢是其隨著我國經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的轉(zhuǎn)變對自身

18、經(jīng)營結(jié)構(gòu)和發(fā)展目標(biāo)的調(diào)整。但是完全商業(yè)化在我國還需要很長的路要走，因此政策性銀行在經(jīng)營調(diào)整的同時，必須從社會合理性的角度出發(fā)，注重政策性職能發(fā)揮，結(jié)合商業(yè)化調(diào)整的情況對自身的職責(zé)和功能進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和重新定位。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢逐步回升、資金充裕的后危機(jī)時代，政策性銀行的規(guī)模和占金融總資產(chǎn)的比例應(yīng)有所下降，但仍需發(fā)揮執(zhí)行政府經(jīng)濟(jì)政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)等重要作用，在經(jīng)濟(jì)有效性方面，政策性銀行的主要任務(wù)是支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但目前有些行業(yè)已明顯產(chǎn)能過剩，其中鋼鐵、電解鋁、風(fēng)電設(shè)備、水泥等行業(yè)產(chǎn)能過剩問題突出，已逐漸成為影響經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)、發(fā)展的嚴(yán)重障礙。因此，政策性銀行必須對規(guī)模進(jìn)行縮減、功能進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方向應(yīng)偏重優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更多地涉足如清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、社會保障、國民教育等新領(lǐng)域，追求經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。（二）業(yè)務(wù)拓展應(yīng)與風(fēng)險防范并重。由于政策性銀行資金來源及資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)特殊，所以微觀運(yùn)營風(fēng)險極易造成宏觀影響。政策性銀行不吸納儲蓄存款，資金來源的主要渠道是政府供給資本金，發(fā)行債券籌資，從央行借款等。如果資金來源總量不足或結(jié)構(gòu)不合理，造成資金運(yùn)用的缺口，極易形成經(jīng)營風(fēng)險。另外，政策性銀行在商業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，與商業(yè)銀行相比，在風(fēng)險管理和業(yè)務(wù)控制上存在很大