我國(guó)的憲法監(jiān)督制度

1、我國(guó)的憲法監(jiān)督制度監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施是世界各國(guó)憲政建設(shè)實(shí)踐 中的一個(gè)重要問(wèn)題。 自憲法作為國(guó)家根本法問(wèn)世以來(lái)， 世界上許多國(guó) 家都陸續(xù)以不同的形式建立了憲法監(jiān)督制度。 如何完善憲法監(jiān)督制度 是當(dāng)前法學(xué)界研究的一個(gè)重要課題。 完善憲法監(jiān)督， 首先必須明確憲 法監(jiān)督機(jī)關(guān)。 結(jié)合憲法文本內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)情況說(shuō)明， 憲法監(jiān)督權(quán)只能由 全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)行使。 為適應(yīng)憲法監(jiān)督專(zhuān)門(mén)化的需要， 我國(guó) 應(yīng)在全國(guó)人大內(nèi)設(shè)立一個(gè)級(jí)別較高的專(zhuān)門(mén)的憲法委員會(huì)， 以期有效的 保障憲法的實(shí)施。加強(qiáng)憲法監(jiān)督，保障憲法實(shí)施，這是走向法治、建設(shè)社會(huì)主義法 制國(guó)家的必由之路。 憲法是國(guó)家的根本大法， 它作為確立和保護(hù)國(guó)家 民主的

2、法律具有至高無(wú)上的法律權(quán)威， 維護(hù)和捍衛(wèi)每一個(gè)公民最基本 的尊嚴(yán)和權(quán)利，授予國(guó)家權(quán)力并嚴(yán)格界定各種權(quán)利行使的范圍和界限， 為保護(hù)公民權(quán)利和防止濫用國(guó)家權(quán)力規(guī)定了基本原則。 憲法監(jiān)督制度 是保證法律、 法規(guī)等規(guī)范性文件以及國(guó)家機(jī)關(guān)、 社會(huì)組織和公民個(gè)人 嚴(yán)格依憲行事的一切制度和規(guī)范的總和， 是憲法運(yùn)行機(jī)制的重要組成 部分。我國(guó)憲法監(jiān)督制度的缺陷1.缺乏專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)我國(guó)現(xiàn)行憲法把 “監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)授予全國(guó)人大 ”，把 “解釋 憲法 ”和“監(jiān)督憲法實(shí)施 ”的職權(quán)授予全國(guó)人大常委會(huì)。這一規(guī)定違背 “任何人不能成為自己案件的法官 ”的司法原則。 全國(guó)人大在我國(guó)擁有 制憲權(quán)、修憲權(quán)、立法權(quán)，全國(guó)

3、人：大常委會(huì)也擁有立法權(quán)、憲法解 釋權(quán)，他們同時(shí)又擁有違憲審查權(quán)， 這就像一個(gè)握有權(quán)柄的人在沒(méi)有 外在競(jìng)爭(zhēng)和壓力的情況下自己監(jiān)督自己一樣， 只能是一種美好的道德 期望，不可能有老百姓所期盼的那種立竿見(jiàn)影的效果。 從憲法監(jiān)督的 實(shí)踐看，五十多年來(lái)全國(guó)人大及其常委會(huì)沒(méi)有審查過(guò)一起違憲的事件， 沒(méi)有以違憲為由宣布撤銷(xiāo)過(guò)任何一項(xiàng)法律、 法規(guī)等， 這就已經(jīng)證明了 這一制度的不合理性。 從世界范圍內(nèi)來(lái)看， 凡是立法者自己行使違憲 審查權(quán)的，也沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是成功的，如英國(guó)、前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家。 從全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作方式和職能方面來(lái)看， 全國(guó)人大是非常 設(shè)機(jī)構(gòu)，一年只召開(kāi)一次會(huì)議，而且代表是非專(zhuān)職的，顯然

4、不能作為 憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。 全國(guó)人大常委會(huì)雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)， 但也只是兩 個(gè)月才召開(kāi)一次會(huì)議，并且其職能非常廣泛，共有 21 項(xiàng)之多，除委 員長(zhǎng)和副委員長(zhǎng)外的許多委員都有許多兼職，所以會(huì)期也不能太長(zhǎng)， 并且很大一部分委員也不是專(zhuān)業(yè)人員， 因此全國(guó)人大常委會(huì)也確實(shí)難 以有時(shí)間和能力去專(zhuān)門(mén)搞憲法監(jiān)督。為了彌補(bǔ)上述不足， 2000 年的 立法法規(guī)定由全國(guó)人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)具 體實(shí)施違憲審查， 但從目前各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的地位和職責(zé)看， 也難以起 到真正的協(xié)助作用。2.關(guān)于我國(guó)憲法監(jiān)督專(zhuān)門(mén)立法問(wèn)題我國(guó)目前還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)如何行使監(jiān)督權(quán) 的專(zhuān)門(mén)法律，監(jiān)督憲法實(shí)施作為全國(guó)人

5、大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的組成部 分，當(dāng)然也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律加以規(guī)范。現(xiàn)行的憲法和法律，也缺乏對(duì) 憲法監(jiān)督對(duì)象、方式、程序等方面的明確規(guī)定。這就給憲法監(jiān)督主體 行使憲法監(jiān)督職權(quán)造成了一定困難， 使得憲法監(jiān)督主體追究一切違憲 行為、保證憲法實(shí)施的職責(zé)無(wú)法得到完全實(shí)現(xiàn)。二 完善我國(guó)的憲法監(jiān)督制度的必要性憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的迫切需要形成了鮮明對(duì) 照，一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，職 權(quán)立法、授權(quán)立法、地方立法和部門(mén)立法層出不窮， 立法主體多元化、 立法形式多元化已成為不可避免的發(fā)展趨勢(shì)。 由于立法技術(shù)、 地方利 益和部門(mén)利益等因素的制約和影響， 規(guī)范性文件違憲、 違法的

6、可能性 極大的增加了。另一方面， 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又是統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)，要維護(hù)市場(chǎng)的統(tǒng) 一，首先就要維護(hù)法制的統(tǒng)一，因而對(duì)監(jiān)督憲法實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威 的要求日漸強(qiáng)烈。因此，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要 “加 強(qiáng)對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。 ”改善現(xiàn)行憲法監(jiān) 督制度，保障國(guó)家法制統(tǒng)一，已成為一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)在我國(guó)，建立和不斷完善憲法監(jiān)督制度， 是憲法規(guī)范的基本要求， 是真正實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)威的客觀需要。 也是保障公民權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)的必要 前提。第一，法治的發(fā)展，政治文明的建設(shè)需要完善的憲法監(jiān)督制度。我國(guó)憲法已經(jīng)確立了依法治國(guó)的基本方略， “十六大 ”又提出要建 設(shè)社會(huì)主義政治文明。 依法治國(guó)和政

7、治文明都需要以憲法為邏輯前提， 以憲法的實(shí)施為保障。因?yàn)椋?1、在我國(guó)的法律體系中，憲法是具有 最高法律地位和最高法律效力的根本法，憲法統(tǒng)攝著其他所有法律， 所以，依法治國(guó)的理論前提只能是依憲治國(guó)，維護(hù)憲法的權(quán)威。 2、 憲法是公民權(quán)利的保障書(shū)，是規(guī)范、約束政府權(quán)力的人民契約，只有 憲法才能使自然人有可能組成政治共同體，從而開(kāi)始政治文明 ;只有 憲法才能規(guī)范、制約并矯正國(guó)家權(quán)力的濫用， 從而保證政治文明行為。 但是，憲法的這些功能并不會(huì)隨著憲法的頒布而自然實(shí)現(xiàn)， 而是要有 特定機(jī)關(guān)切實(shí)監(jiān)督實(shí)施憲法， 憲法才能發(fā)揮其應(yīng)有作用。 縱觀我國(guó)建 國(guó)以來(lái)五十多年憲政歷程中憲法的監(jiān)督實(shí)施情況， 我們發(fā)現(xiàn)。

8、 雖然我 國(guó)先后有四部憲法出臺(tái)并有 17 條憲法修正案，但有關(guān)憲法監(jiān)督的規(guī) 定還是很不完善。 實(shí)踐中憲法的實(shí)施監(jiān)督情況就更加不容樂(lè)觀， 一方 面，違憲事件屢屢發(fā)生，另一方面，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)卻長(zhǎng)期不作為，迄 今為止沒(méi)有宣布查處任何一起違憲案件，致使我國(guó)憲法長(zhǎng)期以來(lái)被“虛化”。不要說(shuō)普通的老百姓不知道憲法是干什么的，有哪些內(nèi)容， 就連憲法學(xué)界對(duì)憲法的性質(zhì)、 憲法的作用、憲法的主體、違憲的內(nèi)容、 違憲的時(shí)效、 違憲的處理程序等問(wèn)題都沒(méi)有取得共識(shí)， 沒(méi)有一個(gè)權(quán)威 的說(shuō)法。造成這種情況的原因當(dāng)然是方方面面的，是比較復(fù)雜的，但 憲法監(jiān)督制度的不完善也是其中的重要原因之一。第二，完善憲法監(jiān)督制度是保證公民權(quán)利

9、真正全面實(shí)現(xiàn)的重要前 提。保障公民的合法權(quán)利， 是我國(guó)民主和法制建設(shè)的重要內(nèi)容。 改革 開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后頒布了國(guó)家賠償法 、行政訴訟法、行政處 罰法以及行政復(fù)議條例等法律、法規(guī)，有力的保障了我國(guó)公民 法定權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。但是，必須承認(rèn)，在公民權(quán)利的保護(hù)方面，還 存在一些薄弱環(huán)節(jié)。比如， 國(guó)家賠償法規(guī)定了 “刑事賠償 ”和“行政 賠償 ”的內(nèi)容，卻沒(méi)有關(guān)于違憲立法損害公民權(quán)利時(shí)如何救濟(jì)的規(guī)定。 任何違憲的法律、法規(guī)的施行，不可避免地會(huì)損害公民的權(quán)利，而這 種損害所必然具有的普遍性及其損害程度的嚴(yán)重性， 當(dāng)然比行政違法 所造成的損害要嚴(yán)重得多。 又如，行政機(jī)關(guān)是保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重 要機(jī)關(guān)，所以

10、我國(guó)的行政復(fù)議條例和行政訴訟法等法律、法 規(guī)，都對(duì)公民權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)的救濟(jì)手段作了明確的規(guī)定。 但從現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)看，對(duì)來(lái)自最高行政機(jī)關(guān)的侵犯，對(duì)來(lái) 自抽象行政行為的侵犯，對(duì)來(lái)自法律規(guī)定的不 能通過(guò)行政復(fù)議、行 政訴訟、行政賠償?shù)仁侄螌で缶葷?jì)的具體行政行為的侵犯， 都沒(méi)有如 何尋求救濟(jì)的規(guī)定。 倘若不能對(duì)上述情況下的公民權(quán)利提供有力的保 護(hù)，保障公民權(quán)利真正的、 全面地實(shí)現(xiàn)是不可能的。在不少西方國(guó)家 中，此種情況下對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)， 大都是通過(guò)本國(guó)憲法監(jiān)督制度來(lái) 解決的。我國(guó)當(dāng)然也可以借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)， 通過(guò)完善憲法監(jiān)督體制予以 圓滿解決此類(lèi)問(wèn)題。三 關(guān)于如何完善我國(guó)的憲法監(jiān)督制度

11、的幾點(diǎn)思考第一，制定憲法監(jiān)督或違憲審查法，使憲法監(jiān)督制度規(guī)范化、條 文化和制度化。憲法監(jiān)督法首先應(yīng)明確違憲的概念。 違憲應(yīng)是指國(guó)家機(jī)關(guān)制定的 法律、行政法規(guī)、 地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件以及由此所采 取的措施、國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人行使職權(quán)與憲法或憲法性文件的原則和內(nèi) 容抵觸。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，普通法律的制定必須以憲法為依據(jù)，憲 法是制定普通法律的基礎(chǔ)，因此，違法即違憲。這是對(duì)違憲的擴(kuò)大解 釋?zhuān)浔撞∈悄：诉`憲的特殊性，從而忽略重大違憲案件。違憲審 查法還應(yīng)當(dāng)對(duì)違憲主體。 違憲審查對(duì)象、 違憲審查機(jī)構(gòu)的設(shè)立和變更、 違憲審查的原則、 程序等做出規(guī)定。 違憲主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工 作人員，還包

12、括企、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，他們?cè)诮煌凸芾碇幸蜻` 法造成侵犯和損害他人利益的， 都應(yīng)成為違憲主體。 違憲審查的對(duì)象 應(yīng)當(dāng)是法律， 地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的規(guī)范文件和非規(guī)范性文件、 行 政管理法規(guī)、企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體所制定的直接違憲的規(guī)定和決定， 以及構(gòu)成直接違憲的一切行為。 違憲審查法還應(yīng)當(dāng)將確立憲法的最高 權(quán)威性原則，憲法的發(fā)展原則，審理方式和結(jié)果的公開(kāi)原則，多數(shù)決 定原則作為其基本原則規(guī)定下來(lái)，用法律手段來(lái)保障憲法的實(shí)施。第二，應(yīng)增設(shè)監(jiān)督憲法實(shí)施的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)， 實(shí)行憲法監(jiān)督的機(jī)構(gòu)專(zhuān) 門(mén)化和運(yùn)行具體化。設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)專(zhuān)司憲法監(jiān)督之職的必要性在于： (1)憲法監(jiān)督的主 體機(jī)構(gòu)在整個(gè)憲法監(jiān)督中起著主

13、導(dǎo)作用和組織保障作用。 如果主體機(jī) 構(gòu)不健全和完善， 沒(méi)有必要的組織機(jī)構(gòu)作保證， 不僅這種主導(dǎo)作用不 能很好的發(fā)揮，其他監(jiān)督機(jī)制在憲法監(jiān)督中的輔助作用也很難充分發(fā) 揮。只有憲法監(jiān)督的主體機(jī)構(gòu)健全了，才能帶動(dòng)其他監(jiān)督，從而使憲 法監(jiān)督工作達(dá)到比較理想的效果 ;(2)為了適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，適應(yīng) 社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和建立、 健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要， 全 國(guó)人大及其常委會(huì)擔(dān)負(fù)的立法任務(wù)十分繁重， 他們?cè)诹⒎üぷ髦须m然 力圖以憲法為依據(jù)制定法律， 并使之符合憲法精神， 但是由于存在許 多導(dǎo)致出錯(cuò)的因素， 很難保證所制定的法律的全部條款都完全符合憲 法的原則精神。同時(shí)，我國(guó)已制定的法律為數(shù)眾多，

14、新訂法律、行政 法規(guī)、地方性法規(guī)又陸續(xù)頒布。在此情況下，全國(guó)人大及其常委會(huì)既 要完成繁重的立法任務(wù)， 又要對(duì)法律性文件進(jìn)行合憲性審查， 實(shí)屬力 不從心，因而在監(jiān)督憲法實(shí)施工作中很難做到盡職盡責(zé) ;(3)在全國(guó)人 大及其常委會(huì)立法任務(wù)極為繁重的情況下， 增設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審查實(shí)行改 革開(kāi)放中各種具體活動(dòng)的合憲性， 審查國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行為的 合憲性以及仲裁國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)限爭(zhēng)議，都是很有必要的 ;(4)從憲法 監(jiān)督工作自身特點(diǎn)看，它是一項(xiàng)經(jīng)常性的、專(zhuān)業(yè)性又很強(qiáng)的工作，而 全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作方式是通過(guò)會(huì)議， 而且會(huì)期短、議程又多， 顯然適應(yīng)不了憲法監(jiān)督的經(jīng)常性和專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)的要求。至于現(xiàn)有的全國(guó)人

15、大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)也都有自己的工作任務(wù)， 也不 可能專(zhuān)司憲法監(jiān)督的工作。 所以，增設(shè)一個(gè)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì) 實(shí)施憲法監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)是非常必要的。 至于專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的名稱(chēng)可采用 “憲法委員會(huì) ”較為適宜。它的隸屬關(guān)系可從屬全國(guó)人大及其常委會(huì)， 組成人員可由全國(guó)人大從代表中選舉產(chǎn)生。 鑒于憲法監(jiān)督工作專(zhuān)業(yè)性 很強(qiáng)的特點(diǎn)， 可聘任一定數(shù)量的法律專(zhuān)家。 其職權(quán)專(zhuān)管屬于監(jiān)督憲法 實(shí)施的各項(xiàng)工作。 為保障其工作有序地進(jìn)行， 可通過(guò)立法予以具體規(guī) 定其組成、職權(quán)、工作程序。這樣設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，既符合現(xiàn)行憲法規(guī) 定的憲法監(jiān)督的基本體制框架， 又可加強(qiáng)監(jiān)督憲法實(shí)施的力度和實(shí)際 工作，從而進(jìn)一步維護(hù)憲法的權(quán)威，又提高了

16、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的效能。第三，加強(qiáng)憲法解釋工作，健全憲法解釋制度憲法解釋?zhuān)侵赣袡?quán)解釋?xiě)椃ǖ膰?guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)一定的解釋程序?qū)?憲法某些規(guī)定的涵義所作的解釋和確切說(shuō)明。 憲法解釋是實(shí)施憲法監(jiān) 督、保證憲法實(shí)施的重要手段。因此，加強(qiáng)和做好憲法解釋工作，對(duì) 于憲法的貫徹實(shí)施，維護(hù)憲法的權(quán)威，增強(qiáng)人們的憲法意識(shí)和觀念， 以及在人們中樹(shù)立最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位等都具有十分重要 的意義。根據(jù)現(xiàn)行憲法第 67 條規(guī)定，解釋?xiě)椃ǖ穆殭?quán)是屬于全國(guó)人 大常委會(huì)行使。但遺憾的是，直到目前為止，還從未見(jiàn)到過(guò)全國(guó)人大 常委會(huì)按一定的解釋程序?qū)椃ǖ哪硹l規(guī)定正式做出過(guò)解釋。 全國(guó)人 大常委會(huì)為何未能很好行使解釋?xiě)椃ǖ穆殭?quán) ?

17、究其原因而言，一個(gè)重 要原因是憲法解釋制度沒(méi)有建立健全起來(lái)， 使全國(guó)人大常委會(huì)難于較 好地開(kāi)展憲法解釋工作。 盡管憲法賦予了全國(guó)人大常委會(huì)行使憲法解 釋的職權(quán)，但僅是原則規(guī)定，缺乏可操作性。因此，當(dāng)前我國(guó)要搞好 憲法解釋工作，搞好憲法實(shí)施的監(jiān)督，筆者認(rèn)為，一是要建立憲法解 釋的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。 根據(jù)現(xiàn)行憲法所規(guī)定的國(guó)家權(quán)力機(jī)制， 憲法解釋專(zhuān)門(mén) 機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是工作性、業(yè)務(wù)性的，而無(wú)決定權(quán)，其設(shè)置應(yīng)與憲法委員 會(huì)合一為宜 ;二是在立法上有必要制定憲法解釋法或憲法解釋 程序法，使現(xiàn)行憲法規(guī)定的由全國(guó)人大常委會(huì)行使解釋?xiě)椃毮艿?體制框架進(jìn)一步體系化、制度化，使憲法解釋工作有法可依、有章可 循。擬制定的憲法解釋法或憲法解釋程序法 ，應(yīng)對(duì)憲法解釋 的原則、程序、效力做出明文規(guī)定，特別是對(duì)違憲審查解釋的申請(qǐng)、審查處理等程序加以嚴(yán)格、明確規(guī)定。此外，還應(yīng)規(guī)定憲法解釋專(zhuān)門(mén) 機(jī)構(gòu)的組織及職權(quán)。 這樣才利于憲法解釋和違憲審查解釋工作的開(kāi)展。 為了使廣大群眾和干部通過(guò)憲法解釋專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)憲法的解釋?zhuān)?理解和 掌握憲法規(guī)定的涵義和精神實(shí)質(zhì)以及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)重大違憲行為 或事件的處理情況， 憲法解釋或?qū)χ卮筮`憲問(wèn)題的處理應(yīng)以明確正式 的法律文件的方式公布出來(lái)，使全社會(huì)成員都受到深刻的法制教育， 從而更好