江河水量分配與水權(quán)制度建設(shè)孫曉山

1、江河水量分配與水權(quán)制度建設(shè)（孫曉山）江河水量分配與水權(quán)制度建設(shè)（孫曉山）江西水資源雖然相對(duì)較豐富，但時(shí)空分布不均，年際變化較大。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，用水量逐年增加，各流域已 開始顯現(xiàn)水量、水質(zhì)等問題，各區(qū)域用水矛盾和糾紛也日益 突生。近年來，江西省水利廳以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹 水法，以資源配置為突破口，強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理和節(jié)約 保護(hù)工作，積極推進(jìn)水權(quán)制度的建立，取得顯著成果。截至XX年10月底，全省主要江河水量分配工作已全部 完成，標(biāo)志著江西省水資源管理改革創(chuàng)新工作取得了重要突 破。水量分配勢(shì)在必行江西省地處我國(guó)東南，水資源總量1565億立方米，人均3600多立方米，是全國(guó)人均水平

2、 的1.5倍，在全國(guó)各省中位列第七，水資源相對(duì)較豐富，理 論上是一個(gè)不缺水的省份。但由于水資源時(shí)空分布不均，來水與用水時(shí)間錯(cuò)位，經(jīng) 濟(jì)的快速發(fā)展，近幾年江西省水量、水質(zhì)等問題開始顯現(xiàn)。由于水量初始權(quán)屬的不明確和資源時(shí)段性的短缺，部 分流域內(nèi)區(qū)域之間、行業(yè)之間用水矛盾和糾紛問題日益突 出O如萍鄉(xiāng)的山口巖水庫(kù)與下游有關(guān)地區(qū)的用水矛盾，柘林水庫(kù)與柘林灌區(qū)在小水電站建設(shè)上的行業(yè)間水權(quán)”之爭(zhēng)，婺源縣與浮梁縣因在昌江支流南河調(diào)水到大塘塢水庫(kù)灌區(qū)的 區(qū)域間水權(quán)”糾紛等。干旱時(shí)段，往往上游用水?dāng)D占下游，工業(yè)用水?dāng)D占農(nóng) 業(yè)，農(nóng)業(yè)用水得不到合理的保護(hù)，河流生態(tài)基流保障程度不 局。XX年、XX年，地處贛、撫流域下游

3、的南昌市甚至由現(xiàn) 了生活和生產(chǎn)用水緊張的局面。同時(shí)由于長(zhǎng)期用水的超量和浪費(fèi)，加大了減排控制的難度，水污染呈加劇趨勢(shì)，江西全省劣于m類水已接近20 o隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步快速發(fā)展，這些問題必將加劇。未雨綢繆。如何及時(shí)和長(zhǎng)效地解決上述問題，已成為江西省水利工 作必須面對(duì)的課題。更為嚴(yán)重的是，長(zhǎng)期以來的水資源優(yōu)越感，使各區(qū)在 開發(fā)利用水資源方面形成了 以需定供”的管理理念，認(rèn)為 天 賜之水”可以隨意用之。因而部分區(qū)域在開發(fā)時(shí)，注重局部效益，盲目而無節(jié)制， 不考慮優(yōu)化配置，不顧及水資源的承載能力。有的地方甚至由于過度地開發(fā)已使水生態(tài)與環(huán)境遭受到 破壞，水資源已成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸和制約。同時(shí)由于缺少

4、用水總量控制制度和節(jié)約用水的激勵(lì)機(jī)制，各區(qū)用水管理較粗放，節(jié)水意識(shí)淡薄，節(jié)水投入較少，節(jié)水措施匱乏。盡管多年來江西省水利廳圍繞節(jié)約用水和計(jì)劃用水做了 大量的工作，但由于沒能解決問題的內(nèi)在成因，收效甚微。解決豐水地區(qū)的水資源問題，僅靠宣傳手段顯然是不夠的。必須用超前一步，用發(fā)展的、戰(zhàn)略的眼光來思考問題， 從理念、機(jī)制和制度上進(jìn)行創(chuàng)新。中華人民共和國(guó)水法明確規(guī)定國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度 ”。要實(shí)行總量控制，就必須進(jìn)行水量分配，落實(shí)初始水權(quán)，從機(jī)制上解決各區(qū)域各行業(yè)以及各用水戶節(jié)約用水的內(nèi)在動(dòng)力，達(dá)到水資源的優(yōu)化配置，保障水資源的可持續(xù)利用。從江西情況來看，由于各流域水量相對(duì)較豐

5、富，加上經(jīng) 濟(jì)發(fā)展起步相對(duì)較晚，用水矛盾也只初現(xiàn)端倪，水資源危機(jī) 感不太明顯。在這種情況下進(jìn)行水量分配，工作推進(jìn)中所遇到的阻力 相對(duì)較小，改革成本相對(duì)較低，改革目標(biāo)較易實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐證明，提前走由這一步是完全正確的。三道控制統(tǒng)籌兼顧江西省的水量分配工作已歷時(shí)4年，經(jīng)大量的學(xué)習(xí)和調(diào)研，在借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理念和成功 經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合江西省及南方豐水地區(qū)特點(diǎn)，進(jìn)行了一 些探索和實(shí)踐，主要做法可以概括為由點(diǎn)而面推進(jìn)工作，三 道控制確定總量，統(tǒng)籌兼顧科學(xué)分配，民主協(xié)商集中決策。一是試點(diǎn)先行，先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)。水量分配既是一項(xiàng)較新的行政工作，又是一項(xiàng)較新的技 術(shù)課題，同時(shí)需要行政層面和技術(shù)層面的支持。為取得

6、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，XX年江西省水利廳首先啟動(dòng)了流域情 況相對(duì)較簡(jiǎn)單的撫河作為試點(diǎn)。省水利廳將撫河流域水量分配工作列入了廳年度重點(diǎn)工 作，由分管副廳長(zhǎng)親自主抓，并下發(fā)文件明確項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu) 和技術(shù)攻關(guān)組。通過技術(shù)論證，協(xié)商確認(rèn)等工作，XX年8月，撫河流域相關(guān)的撫州市人民政府和江西省贛撫平原水利工程管理局 達(dá)成了分水方案，XX年12月，分水方案被省人民政府批準(zhǔn) 實(shí)施。試點(diǎn)工作基本確立了江西省水量分配工作的總體思路和 主要路線，為全面推進(jìn)打下了很好的基礎(chǔ)。二是貫徹可持續(xù)發(fā)展治水思路，合理控制流域可供分 配資源總量，保護(hù)河流健康生態(tài)，為實(shí)現(xiàn)鄱陽(yáng)湖一湖清水從水量上提供長(zhǎng)效保障。江西94的國(guó)土面積屬鄱陽(yáng)湖流域，因此

7、，在界定流域可 供分配水資源總量時(shí)，立足保護(hù)河流健康生態(tài)需要，提由了 40上限宏觀控制理論，即將各流域今后時(shí)期內(nèi)的用水控制在中高度緊張程度之內(nèi)，并予以了靈活的運(yùn)用。這是水量分配總量控制的第一道控制。如在贛江流域水量分配中，根據(jù)上述宏觀控制理論，考 慮尊重現(xiàn)狀，兼顧未來發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，留有余量等原則， 確定贛江流域中，目前用水已達(dá)到中高度緊張程度的原水可 供分配水資源量取其資源總量的40,錦江、章水取 35;其他目前用水屬低度或中度緊張程度的四級(jí)區(qū)取30,通過加權(quán)平均計(jì)算，全流域可供分配水資源量占其資源總量的31.5,即全流域今后至少要保證 69.5的水量下瀉鄱陽(yáng)湖。按此控制，江西五大河可供分配

8、水資源總量的上限為 412.61億立方米，占其水資源總量的30.8,有效地保證了入湖水量和入長(zhǎng)江水量。三是加強(qiáng)需水管理，以建設(shè)節(jié)水型社會(huì)為目標(biāo)，合理 預(yù)測(cè)未來需水總量。目前，江西省的水資源問題初現(xiàn)端倪，并不十分突生， 水量分配是對(duì)各區(qū)加強(qiáng)需水管理，主要的目的是通過給予各 區(qū)未來需水水量的限制，界定各區(qū)水資源開發(fā)利用和用水的 邊界條件，規(guī)范和引導(dǎo)各區(qū)用水行為，從而構(gòu)建一個(gè)預(yù)防用 水糾紛產(chǎn)生和促進(jìn)節(jié)約用水的制度平臺(tái)，體現(xiàn)的是一種事先 預(yù)防的治理理念。因此，我們?cè)谶M(jìn)行需水量預(yù)測(cè)時(shí)，既尊重各區(qū)發(fā)展需求， 同時(shí)更強(qiáng)調(diào)節(jié)約水資源的重要性，根據(jù)國(guó)家和我省相關(guān)規(guī)劃，制定了一套節(jié)水約束性指標(biāo)對(duì)各區(qū)未來需水進(jìn)行合

9、理地 目標(biāo)限制，這是我省水量分配總量控制的第二道控制。四是遵循以供定需”原則，合理界定分水總量。水量分配打破了傳統(tǒng)的 以需定供”原則，遵循 以供定需 原則，這是江西省水資源管理理念的一次革新。以供定需"，即當(dāng)流域需水預(yù)測(cè)總量小于可供分配水資源 量時(shí)，取需水預(yù)測(cè)總量為實(shí)際分水總量；反之則取可供分配 水資源量為實(shí)際分水總量，這是我省水量分配總量控制的第 三道控制。五是統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定分水方案。在制定具體的分水方案時(shí)，主要抓住了三個(gè)統(tǒng)籌兼顧。一要統(tǒng)籌兼顧好生活和生產(chǎn)之間的分水。以人為本，保證生活需水優(yōu)先，在分配總量受到可供分 配資源總量限制時(shí)，各區(qū)生活需水不核減，生產(chǎn)需水上下游、 左右岸

10、按相同核減比例調(diào)減。二要統(tǒng)籌兼顧好區(qū)域之間的分水，尤其是兼顧好落后區(qū)域與發(fā)達(dá)區(qū)域。針對(duì)落后與發(fā)達(dá)地區(qū)各自提由的要求，分別從尊重現(xiàn)狀 原則、公平原則、側(cè)重公平與適度兼顧效率原則由發(fā)，采用 了多種科學(xué)的分水方法進(jìn)行多方案比較論證，避免了單一方 案的信息缺失給各區(qū)域之間帶來一些不必要的紛爭(zhēng)，最后通 過民主討論、專家集中從中優(yōu)選方案，并運(yùn)用了科學(xué)的方法建立流域水量分配模擬模型檢驗(yàn)分析方案的合理性和可行性。三要統(tǒng)籌兼顧好行業(yè)之間的分水。在江西省，農(nóng)業(yè)用水是大戶，但在區(qū)域間各行業(yè)需水所 占的比重有較大的差異。為保護(hù)農(nóng)業(yè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，保障糧食安全，在制定分水方案時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)分水予以了 一定的傾斜。六是各區(qū)全過程參與

11、，民主協(xié)商，集中決策。協(xié)商確認(rèn)工作是形成最終報(bào)批方案的關(guān)鍵工作。我廳通過實(shí)踐摸索，總結(jié)了一套過程參與，民主協(xié)商， 集中決策的模式。主要做法可以概括為五點(diǎn)成立了廣泛參與的水量分配協(xié) 調(diào)工作小組，將協(xié)商確認(rèn)工作貫穿于水量分配的全過程，建 立了協(xié)商聯(lián)絡(luò)員制度，明確了協(xié)商程序和內(nèi)容，明確了協(xié)商 的時(shí)間和決策主體。夯實(shí)水權(quán)制度基石通過推進(jìn)水量分配工作，極大地增強(qiáng)了各級(jí)地方政府和社會(huì)民眾的水資源危機(jī)意識(shí)和節(jié) 水意識(shí)。由于水資源相對(duì)較豐富，各地長(zhǎng)期以來習(xí)慣了用福利水”、大鍋水”，用水管理粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。在開展水量分配工作之初，很多地方政府對(duì)此并不理解， 認(rèn)為豐水地區(qū)搞水量分配沒有必要并且，水量分配是一項(xiàng)全新

12、的工作，一些地方政府對(duì)它 的內(nèi)容、必要性和重要性了解不夠，重視程度也不夠。但是，隨著水量分配工作的深入推進(jìn)，各級(jí)政府逐漸認(rèn) 識(shí)到了這項(xiàng)工作的性質(zhì)和重要性，態(tài)度上有了很大改變，重 視程度越來越高，支持力度也愈來愈大， 對(duì)水量需求 討價(jià)還 價(jià)”的行為也隨之越來越多，這在以前都是不多見的。事實(shí)上，正是水量分配向各地提前敲響了水資源危機(jī)的 警鐘，使得各級(jí)地方政府對(duì)水資源的戰(zhàn)略屬性、商品屬性和 市場(chǎng)屬性有了更深層次的認(rèn)知。不僅是地方政府，各界群眾對(duì)水量分配的意義也了解得 越來越深入，越來越清楚。這種氛圍正是我們所期待的，有利于我們搞好水資源綜 合管理工作，逐步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)。水量分配工作對(duì)促進(jìn)流域內(nèi)搞好水資源管理工作的 作用已初步顯現(xiàn)。江西省撫河流域水量分配方案XX年被省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施后，撫河流域的撫州市已將水量分配方案的總量控制指 標(biāo)用于指導(dǎo)開展相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作和取水許 可審批工作；并根據(jù)水量分配方案調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī) 劃，限制高耗水、高排放行業(yè)準(zhǔn)入；在農(nóng)業(yè)用水方面，啟動(dòng) 了金臨渠灌區(qū)配水到戶試點(diǎn)工作。撫河流域的贛撫平原灌區(qū)根據(jù)水量分配方案，已經(jīng)啟動(dòng)了灌區(qū)內(nèi)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃研究，對(duì)灌區(qū)內(nèi)水資源重新進(jìn)行優(yōu) 化配置，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水向相對(duì)更 高效益的城市生態(tài)供水轉(zhuǎn)移。水權(quán)制度建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。江西省水利廳目前的工作