廣州深圳上海三地城市更新政策比較

1、廣州、深圳、上海三地城市更新政策比較在大的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉型背景下，城市更新已經變成一個非常熱的領域。究竟目前我國各地推進的城市更新制度與體系變革的情況是什么樣的即便是走在前沿的廣州、深圳和上海，也很難找到一個完整的體系總結和概要呈現。所以我今天的報告想專門針對此，講一下三地城市更新的框架體系，讓大家能夠了解或者是看到這三個城市目前所做的一些工作，對城市更新的進展與細節(jié)進行一些研究，希望能給大家提供一些啟發(fā)。存量規(guī)劃與城市更新從國家政策環(huán)境來看，2014 年 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和 2015 年中央城市工作會議都把盤活存量和城市更新相關的內容推向了前沿。而地方層面，廣州、深圳、 上海、 北京等經濟發(fā)達

2、大城市， 目前有兩個特別大的挑戰(zhàn)： 從經濟基礎來看，最重要的就是產業(yè)轉型，以北京為例就是功能疏解和升級；從物質形態(tài)來看就是空間的問題，在土地資源緊缺的情況下怎么能夠把質量做上去我國這一輪城市更新制度建設的興起大致始于 2010 年左右。 2009 年廣州嘗試推行以“三舊改造”為特色的城市更新時， 已經統(tǒng)計發(fā)現2010 年在整個廣州市域范圍內幾乎已經沒有增量用地可以使用； 而 2012 年上海城鄉(xiāng)建設用地面積距總體規(guī)劃鎖定的增量土地空間也只有200 多平方公里的余量。從目前城市更新已經實施和建設的情況來看， 2017 年廣州推進老舊小區(qū)改造項目達87 個，深圳新啟動 7個城市更新項目，釋放土地8

3、4 萬平方米。在此背景下，研究比較城市更新制度建設的走向與狀況真的十分必要。為什么選擇廣州、深圳和上海來做這個比較深圳市2009 年頒布實施了深圳市城市更新管理辦法 ，還配套了一系列的措施；上海2015 年開始實施上海市城市更新實施辦法 ；廣州雖從2009 年就開始創(chuàng)新城市更新體系，但2016 年 1 月才公布明確的新城市更新辦法。城市更新是個大領域，任何一個小到如毛細血管的方面其實都有特別值得深刻討論的大話題，而我想和大家共同探討的是這三個城市的城市更新體制問題。廣州市城市更新廣州基于三舊的城市更新，類型指的是 舊廠、舊村和舊城。1、核心政策演變：從放開市場到強化政府管控從 2009 年到現

4、在，廣州城市更新從核心要義上經歷了兩個明確的變化階段。早期完全是市場開放，鼓勵開發(fā)商主導更新城市環(huán)境，開發(fā)商從中得到了很多盈利，特別是在舊廠和舊村的改造上。而舊城改造因為拆遷比較難，盈利也比較缺乏保障，是開發(fā)商不太愿意去觸碰的。當政府意識到主要的利益在更新過程中流失的時候，發(fā)布了關于加快推進 "三舊 "改造 （20 號文件） ，政策風向變成了政府管控為主，提出對土地"應儲盡儲 " ，由政府來進行更新主導。另一個促使政府在整個更新過程中做出這種角色轉變的原因，就是如果完全交由市場來左右和選擇在哪里做更新，難免是挑肥揀瘦，顧了局部不顧整體。所以當政府把這個主

5、導權從市場手中接過來，會起到不一樣的統(tǒng)籌作用。這就是為什么從開放市場到強化政府管控，廣州在堅持這樣一個思路。廣州“三舊”用地分類分布圖2、機構設置：以更新局為核心機構設置上，廣州在之前“三舊”改造工作辦公室的基礎上， 成立了我國第一個城市更新局。廣東的“三舊”改造最初是國土部門協(xié)作推行的，廣州城市更新局成立以后和已有的規(guī)劃國土等部門是什么關系它們的職責怎么界定部門之間工作如何對接這是復雜的問題，到現在也不是非常明確。但是不管怎么說，廣州市在這方面創(chuàng)先邁出了第一步，更新局對屬于“三舊”范圍內的工作內容，已經有相應的規(guī)定和管控約束來界定事權。3、規(guī)劃控制：“ 1+3+N規(guī)劃編制體系更新管理辦法和機

6、構設置的變化，對規(guī)劃編制體系也提出了新的要求，因此廣州對應提出“ 1+3+N的規(guī)劃編制體系。1是指整體的“三舊”改造規(guī)劃綱要，或是城市總體層面的更新規(guī)劃， 3 是指舊廠、 舊城、 舊村各自制定相應的規(guī)劃要求和控制措施， N 是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規(guī)劃控制導則， 因為要實施更新項目，則需針對具體的地塊制定出更新方案，形成管控要求，然后通過規(guī)劃建設的審批程序來加以落實。4、監(jiān)督和協(xié)商制度廣州的城市更新制度建設中有幾個有啟發(fā)的創(chuàng)新點：基礎數據調查。與其他城市相比廣州做的相對較早和較全，要求各主體負責的策劃案對存量用地的基礎數據調查誤差不能超過5%，否則如果沒有正當充分的理由，要被追責

7、。雖然不知道實際執(zhí)行過程中是不是嚴格成這樣，但是從規(guī)定可以看出， 規(guī)劃在做事之前， 要充分摸底、 盤查土地、 分析需求， 這是工作的基礎。專家論證制度。城市更新部門組織設立城市更新專家?guī)?，決定哪些項目進行和如何落實更新。這種決策總體上看還是偏向精英主導、政府導向，但強化了專家論證的重要地位和過程。讓社會參與，提出了公共咨詢委員會機制。舊城更新過程中市民常常有各自的強烈訴求，這其中的一些矛盾是非常難調和的，所以可以成立公共咨詢委員和政府等直接對話。村民理事會制度。對于舊村莊的更新改造，村集體可以成立村民理事會來處理更新相關的事宜。5、實施辦法：審批控制，多主體申報廣州實施辦法是審批管控。具體路徑

8、就是在“1+3+N的體系下，編制年度計劃， 提出各年要完成哪些項目和任務； 然后這些項目和任務出臺對應的實施方案；方案按照程序進行審批和審查，最后落實到用地與建設上?？梢姡傮w流程是一個有序的管控進程。廣州從 2016 年開始推進老舊小區(qū)的微改造， 大家在微信和媒體上應該也看到了很多， 其中也存在一定的爭議。 我理解， 社區(qū)微改造如果要短時期快速見成效，那常常會蛻變成整治小區(qū)綠地和環(huán)境、美化藝術墻等等，會缺少時間上的積累和真實的公眾參與，這常常不是體現生長和真正居民訴求的更新。在很多微更新的宣傳和理念背后，還有很多可以繼續(xù)提升的地方。深圳城市更新深圳的管控體系和內地很多城市都不一樣。1、核心政

9、策：堅持2009 年以來以城市更新辦法為核心的法制化管控思路深圳和廣州有明顯的區(qū)別， 深圳是政府引導、 市場運作， 也就是政府當好 “守門員” ，然后讓市場來進行經營。深圳有這樣的信心是因為有很好的產業(yè)基礎，相信這些市場行動來了之后，不會只是為了通過開發(fā)房地產更新贏得利益的短視行為。更新帶來的各種企業(yè)的業(yè)態(tài)都會給城市帶來更多的稅收收入，而不只是土地買賣帶來的收入。或許就是這種信心，讓深圳和廣州采用了不一樣的方式。深圳對城市更新類型的劃分和廣州思路不一樣，不是按照城、村、廠，而是 按照改造的力度進行劃分：綜合整治，顯然需要很大的長時期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益為主。功能改變，當從一

10、個制造工廠變成商業(yè)或者是住宅、辦公等，這種用途的改變都會帶來利益的產生。拆除重建，實際上，近些年來發(fā)生的項目大部分都聚集在拆除重建領域，因為它是短期獲得效益最大最快的領域。這是深圳關于城市更新法制和法規(guī)體系的基本情況。目前他們在編制深圳市的城市更新條例。在政策層次，頒布了深圳市城市更新辦法和配套的深圳市城市更新辦法實施細則 。在管理層次上，包括怎么樣清理土地，怎么去和市民溝通等等。 從操作指引層次和技術標準層次可以看出， 深圳對于城市更新的引導，除了規(guī)劃技術方面之外，對政府怎么操作城市更新進程，同利益方的溢價分成、談判等都有相應的規(guī)定，在這個明確的框架下去工作就比較清晰簡單。相對完善的法規(guī)政策

11、體系是為什么深圳政府可以做好守門員的原因，有很多的制度幫助政府防止負面情況的發(fā)生。2、機構設置：規(guī)劃國土委員會下設城市更新辦公室深圳規(guī)劃國土委員會下面設置了一個城市更新的辦公室，最近有消息說深圳成立了城市更新局，現在進展怎么樣我不太清楚，可能還是雛形階段。這是深圳城市更新機構設置的情況，可以看到城市更新辦公室要和市級政府管理部門配合，也要和區(qū)政府進行土地儲備和項目實施上的對接。因為城市更新項目的實施，包括在廣州，項目實施的權力多數還在區(qū)這一級層面，而市政府層面會做一個總體的管控。3、規(guī)劃控制：整體引導+城市更新單元深圳的城市更新除了整體引導，還提出了城市更新單元的做法，明確了城市更新單元的具體

12、運作方式。這個方式目前在上海、廣州等很多地方都有借鑒，影響還是很大的?？梢哉f，深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新單元，實施的辦法還是沒有離開審批管控的路子。這里展示的是深圳城市更新規(guī)劃針對法定體系進行的一些對接變革。常規(guī)的城市規(guī)劃是從總規(guī)到分區(qū)規(guī)劃，再到法定圖則。深圳城市更新在對接總規(guī)層面上會做城市更新專項規(guī)劃，有些專項規(guī)劃會分解為各區(qū)的專項規(guī)劃，在往下的實施工具就是城市更新單元。城市更新單元就像在法定圖則體系中增加了一個插件，只要是劃定為城市更新單元的地塊建設，可以按照更新單元的相應規(guī)定和體系下走， 從而成為法定圖則的一個組成部分。 和廣州相比， 深圳的管理工具相對簡單，結構也是清晰的。

13、因此， 在深圳總體城市更新控制的大盤子下， 如果想讓更新項目按照程序走，首先要被政府確認為城市更新單元。這里涉及到更新單元的在申請條件方面的很多規(guī)定，比如，雖然不同主體都可以來申請，但是要地塊內三分之二的業(yè)主同意才有條件成為城市更新單元等這類條款可以確保更新單元在實施和操作上有很強的可行性。如果是開發(fā)商想對某個地塊進行更新，那開發(fā)商則需要先和業(yè)主溝通，把前期的工作做好，然后再去申請更新單元。在更新單元中，不是說所有的用地都可以作為盈利的建設用地，可能有部分地要成為公益性用地，有部分地是公共設施配套用地等。這里列的內容是關于深圳城市更新單元的編制內容，包 括設施配套、產業(yè)發(fā)展、更新目標和方式等多

14、方面要求。5、實施途徑：審批控制，多主體申報城市更新的總目標就是要減量提質，提質包括服務設施完善、功能完善、產業(yè)提升等等，這些在城市更新中都是需要明確的。城市更新的方式、質量控制的途徑、城市建設的指引等，都通過明確的程序體系來推動和保障項目實施。以綜合整治類項目來看，這里展示的是它的多主體申報和建設途徑?？梢允堑胤秸陥笞鱿嚓P的更新工作，也可以是住在這里的直接利益相關人，或者類似開發(fā)商的其他第三方利益相關人，等等。項目批準確立以后，通過報備實施就可以按照程序開工落地。上海城市更新上海城市更新規(guī)劃變革進行的相對晚些， 上海市城市更新辦法出臺也就是這兩年的事情，但是大家對上海城市更新活動應該早有

15、了解，比如說新天地、田子坊等。上海有很多的工業(yè)遺存，在工業(yè)用地的土地置換和盤活等方面長期以來有很多的政策和管控辦法積累。上海更新實施辦法中確定的更新對象主要是舊區(qū)改造、工業(yè)用地轉型和城中村改造這三種類型。1、核心政策與更新機構上海跟深圳、廣州不一樣，在核心政策導向上， 上海市城市更新辦法提出“政府引導、 雙向并舉” ， 意思是政府做一個領頭羊， 市場和政府的力量同樣重要。廣州偏政府，深圳偏市場，而上海力求把二者合在一起。上海規(guī)劃國土合并后，下面有一個專門執(zhí)行城市更新的領導辦公室，目前也有走向更新局的趨向。上海城市更新核心政策和更新機構2、規(guī)劃控制與實施路徑：城市更新單元上海城市更新實施方法和深

16、圳有點一脈相承，也使用城市更新單元，將現狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實施建設的地區(qū)劃為更新單元。上海城市 更新單元實施有一些特殊的地方，就是它通過區(qū)域評估來確定更新單元，這和深 圳的多主體申報有一些區(qū)別。同時上海也制定了實施計劃，推行了全生命周期管 理等等。對上海城市更新實施路徑，非常值得討論的就是關于城市更新單元跟控規(guī)調 整之間的關系。從廣州和深圳的情況來看，實施城市更新的一些建設行為和傳統(tǒng) 規(guī)劃體系存在有沖突和銜接的問題，但基本在正常實施中。上海城市更新單元的 建設基本都涉及到控規(guī)的調整，只有把控規(guī)調整好了，更新方案法定化了，再進 入下一步。目前來看這個周期可能過于長，所以就調規(guī)來

17、看，城市更新項目的推 進還是要付出相當大的時間和人力成本，有時候開發(fā)商感覺等待不起。現有的城市更新體系和老的城市規(guī)劃法律體系之間的銜接，從這個案例當中 就可以看出糾結的點可能在哪。從這個示意圖可以看到，基本上更新的工作流程 包括：基礎資料的準備，通過區(qū)域來評定更新單元以及其他清單要素，確定更新 項目和主體，編制意向性方案，再往下實施。1 2+X”示葩項“上海雖然城市更新辦法頒布并不久，但是相關制度探新存在有很多閃光點， 比如上海推行的微改造和社區(qū)規(guī)劃師理念等。上海在落實城市更新管理辦法遇到 很多困難的時候，開始尋找一些乘風 破浪的途徑。目前，上海很好地找了 "示范"和&qu

18、ot;試點"的先行方法，在實驗 性項目的實施過程中發(fā)現問題和積 累解決經驗。去年以來，上海逐步推 出了城市更新的四大行動計劃， 包括共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風貌和休閑網絡等。圍繞各行動方向和各更新目標，上海鎖定了一些重要的實驗探索項目，比如大家知道的“ 12+X'示范項目體系等。圖片來源：上海規(guī)土4、改造模式：規(guī)劃引領、有序推進；注重品質、公共優(yōu)先；多方參與、共建共享在價值導向上，上海的提法和做法有獨到之處： “規(guī)劃引領”確定了政府在城市更新中依然有很強的作用，比起市場來政府的分量應該還是很重。再有“公共優(yōu)先” ，在城市更新領域中，提供更多的公共服務設施等公益性活動是可以得到

19、獎勵的，如容積率獎勵很多其他城市在這方面走的不如上海超前。此外，上海推行“多方參與”和“共建共享” ，這種激勵機制也會幫助更多社會角色投入更新工作，有利于更新項目的共識達成和項目落地等，上海提出的社區(qū)規(guī)劃師等概念在北京等地也在探索。這里的兩個清單，是想要講一下上海的“公共要素優(yōu)先”的一些激勵機制和處理方法。例如，從清單可以看出，提供什么樣的開放空間可以得到多少的容積率回報。目前來看獎勵的門類還相對比較少，同時對獎勵的幅度有相應的管控。廣州、深圳、上海三地比較通過廣州、 深圳、 上海三地信息的比較， 可以看出， 它們都有管理辦法出臺，都建立了相應的更新機構，都有對更新項目的內容管控，都對規(guī)劃體系

20、進行了新的建構以便和老體系對接。實施上有偏政府的，也有偏市場的，也有強調兩者并重的。運作上都通過審批的方式來管控建設行為。每個城市也都有很多特色創(chuàng)新的地方，比如深圳提出保障性住房，更新一個地塊時要求必須配一定比例的保障性住房，這解決了保障性住房選址和城市更新公益設施保障不足等現存矛盾，是一個很好的措施。深圳還提出創(chuàng)新產業(yè)用房的做法，在產業(yè)用地的更新中，要求其中要有10%的空間用于引進先進產業(yè)業(yè)態(tài)。上海則提到公共要素清單和一系列的獎勵制度。還有很多城市在更新中都會實行“公益用地”的做法，比如，一個地塊確定要做更新了，可能先交10%的地作為公益用地給政府，由政府管理和處置，既對接了市場需求，也能完

21、善城市公共資源的配置和利益分配。關于產權、功能和容量的三要素思考開篇的時候講到， 城市更新的議題龐大， 我認為有三方面的要素是最根本的，就是容量 / 容積率、功能和產權。1、容積率從容積率角度來說， 很多更新看似在做存量或減量規(guī)劃， 其實是減量上的 “增量”也就是通過增加容積率的手段，產生更多的利益來平衡成本，從而推進方案實施。所以，容量變化不得不說是現在大量城市更新得以實現的 " 支柱性 " 力量。如果離開了這個，我們不能想象城市更新能推進到什么程度，是不是會難以為繼當然我們也會有一些新的應對方法，比如前面說的上海，如果提供一些額外的公共好處， 政府會給你一些合理的容積率獎勵， 或者要求你提供保障性住房等。2、功能功能變更也會帶來利益的變化，用途 / 功能與容積率也有一定的相關性。土地性質變了以后，業(yè)主通常會獲得更多的收益，因此涉及到要向政府補交地價等活動。特別地，在目前工業(yè)用地的更新過程中，功能轉變的限制可以說是特別大的一個困境和門檻。 比如北京 798， 其實從法定意義上來看都是一些不合規(guī)則的非正式更新行為。原來這里是制造業(yè)用地，但是現在新的文創(chuàng)業(yè)態(tài)做的都不是制造， 如果去改控規(guī)調用地性質這顯然無法預測和應對文創(chuàng)產業(yè)的發(fā)展需求和特征。因此目前類似的工業(yè)遺產利用，很多都是在這種非正式的方式下開展和存活的好在