全面掌握行政決定聽證一般規(guī)則

1、全面掌握行政決定聽證一般規(guī)那么白1996年行政處分法?首次對(duì)聽證程序加以規(guī)定以來(lái)的十多 年間,“聽證一詞成為行政程序中最為公眾熟知和關(guān)注的 “明星詞匯 但實(shí)際上,聽證是一個(gè)十分模糊的詞語(yǔ),最廣義上的行政聽證甚至涵 蓋了從行政立法到行政決策到行政決定的大多數(shù)行政活動(dòng).聽證本身 的意思是聽取對(duì)方意見,它不僅指正式的聽證會(huì),還包括公聽會(huì)、書 面陳述等一切聽取意見的方式,學(xué)理上以是否舉行正式的聽證會(huì)將其 分為正式的聽證和非正式的聽證兩類.我們所討論的行政決定聽證當(dāng) 是指正式聽證.就聽證在行政活動(dòng)中的使用而言,大致可分為行政立 法聽證、行政決策聽證和行政決定聽證三類.本文所討論的就是行政 決定的正式聽證

2、程序,雖然該程序并不如決策程序所為公眾關(guān)注,但 由于行政決定是對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)影響最大最直接的一類行政活動(dòng), 所以,聽證程序在行政決定中的作用是不可估量的.本文所要討論的 僅僅是行政決定的聽證程序,確切的說是行政決定的正式聽證程序, 這是必須注意的.即使把討論的范圍縮減至此,我們也發(fā)現(xiàn)中國(guó)當(dāng)下 的行政決定聽證程序也是散見于各個(gè)立法中不能統(tǒng)一且千差萬(wàn)別的.一、聽證的主體聽證的主體由三方面組成,居于中立地位的聽證主持人,行政機(jī) 關(guān)調(diào)查人員以及當(dāng)事人和參加人,這其中有兩個(gè)問題是值得探討的.首先是主持人的選任.從各國(guó)規(guī)定看通常有兩種做法,一是在行 政機(jī)關(guān)內(nèi)專門設(shè)立行政法官主持聽證,以美國(guó)為代表.二是選

3、任行政 機(jī)關(guān)首長(zhǎng)或所屬職員為主持人,這種做法為大多數(shù)國(guó)家所采用.無(wú)論 采用何種方式,必須保證的是主持人的中立地位和專業(yè)知識(shí).這實(shí)際 上是一個(gè)兩難的選擇,由于專業(yè)知識(shí)往往為行政機(jī)關(guān)所壟斷.因此平 心而論,美國(guó)的行政法官制度雖然稍嫌繁瑣,但無(wú)疑獨(dú)立性和中立性 得到了保證.其次是聽證參加人的范圍.當(dāng)事人當(dāng)是指行政決定所直接指向的 相對(duì)人,參加人指的那么是受行政決定影響的其他利害關(guān)系人.現(xiàn)代行 政程序法的開展趨勢(shì)是擴(kuò)大公民在決定作出中的參與,從各國(guó)對(duì)有權(quán) 參加聽證的主體范圍的規(guī)定來(lái)看,權(quán)益受行政決定間接的人都可以參 加聽證.對(duì)參加人范圍的界定,美國(guó)法院的規(guī)定不失為一種精巧的設(shè) 計(jì)：但凡有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)

4、行起訴的,應(yīng)當(dāng)也有權(quán)參加聽證.一方面 聽證本來(lái)就是脫胎于訴訟借鑒于行政的程序,另一方面二者參加人范 圍的一致也保證了聽證與可能隨之發(fā)生的行政訴訟的連續(xù)性.二、聽證的步驟聽證制度既借鑒于訴訟,在步驟上也應(yīng)根本與其保持一致,具體 而言分為通知、正式聽證前的預(yù)備程序、聽證開始、舉證和質(zhì)證、辯 論、決定的做出.貫穿于這其中的還有當(dāng)事人和參加人的閱卷權(quán)制度、 律師協(xié)助和代理制度、聽證筆錄制度.但聽證畢竟不是訴訟,需要遵 循行政活動(dòng)的效率性原那么,同時(shí)又由于還存有可救濟(jì)性,在程序細(xì)節(jié) 上未免要簡(jiǎn)化許多.在聽證步驟中的大局部規(guī)那么都可以套用訴訟中的 已有規(guī)定,比方通知制度、回避制度、律師協(xié)助和代理制度、舉證

5、和 質(zhì)證制度、筆錄制作制度,在本文不再一一贅述.但出于行政活動(dòng)的 特殊性聽證中的某些程序還是值得關(guān)注的,決定作出中的聽證筆錄效 力問題和決定做出權(quán)歸屬問題事關(guān)整個(gè)聽證程序的效果,在本文將單 獨(dú)討論,其他環(huán)節(jié)中值得探討的問題如下所述.一正式聽證前的預(yù)備程序正式聽證前的預(yù)備程序目的在于提升行政活動(dòng)的效率性,但在各 國(guó)的形式和效果都不盡相同.在美國(guó)這一程序被稱為預(yù)備會(huì)議,“美國(guó)聯(lián)邦行政程序法?規(guī)定了聽證前的會(huì)議制度,行政機(jī)關(guān)往往在舉行 正式的聽證會(huì)前召集由各方當(dāng)事人參加的預(yù)備會(huì)議,如果當(dāng)事人之間 能夠在聽證前的會(huì)議中協(xié)商解決爭(zhēng)端, 那么聽證程序不必再舉行.這一 制度功能一方面是對(duì)爭(zhēng)議較少的事實(shí)達(dá)成合

6、意以簡(jiǎn)化爭(zhēng)端,另一方面 當(dāng)事人如果能夠在會(huì)議中達(dá)成協(xié)議解決爭(zhēng)端那么可以防止正式聽證會(huì)召 開帶來(lái)的資源浪費(fèi).在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法中也有類似規(guī)定, 即預(yù)備聽證.但其功能較美國(guó)的制度那么狹窄許多,“在預(yù)備聽證中,得 議定聽證程序之進(jìn)行,厘清爭(zhēng)點(diǎn),提出有關(guān)文書之證據(jù),變更聽證之 期日、場(chǎng)所與主持人行程58.由此可以看出,該程序并不具有提 前終結(jié)糾紛的成效而只具備簡(jiǎn)化爭(zhēng)端為正式聽證順利進(jìn)行鋪墊的作 用.二公開言辭原那么關(guān)于言辭原那么各國(guó)的規(guī)定根本一致,聽證以言辭方式為原那么,以 書面和其他方式為例外,但限于法律規(guī)定的情形.以德國(guó)為典型,氣聯(lián) 邦德國(guó)行政程序法?第67條第2項(xiàng)規(guī)定：當(dāng)局在以下情形中,

7、可以不 經(jīng)言辭辯論徑直作出決定：1.申請(qǐng)得到全部參加人的贊同并全部得到 滿足的；2.沒有任何參加人在規(guī)定的期限內(nèi)對(duì)預(yù)定的舉措提出異議 的應(yīng)當(dāng)說,聽證中言辭原那么的貫徹并不需要到達(dá)訴訟中的標(biāo)準(zhǔn),這是由行政決定所處理問題的獨(dú)特性決定的,比方危急情形的出現(xiàn).公開原那么在各國(guó)的適用那么出現(xiàn)較大分歧.總的來(lái)說有兩種,一種 是以公開為原那么不公開為例外,如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū).另一種是以不公開 為原那么公開為例外,以德國(guó)和日本為代表.值得思考的是,臺(tái)灣地區(qū) 行政程序法移植于德國(guó),但在公開聽證過程的規(guī)定上卻與德國(guó)大相徑 庭,是否源白于對(duì)其外鄉(xiāng)行政機(jī)關(guān)公平性的不白信.由于顯然公開聽 證過程必定會(huì)帶來(lái)行政資源和效率的浪

8、費(fèi),而不公開那么考驗(yàn)著行政機(jī) 關(guān)的公斷力.反觀我國(guó)大陸行政活動(dòng)的現(xiàn)狀,似乎臺(tái)灣地區(qū)的規(guī)定更 切合國(guó)情.三職權(quán)主義模式職權(quán)主義與當(dāng)事人主義是現(xiàn)代審判活動(dòng)的兩大模式,各有其白身 優(yōu)點(diǎn).“從保證訴訟公正的角度而言,當(dāng)事人主義優(yōu)于職權(quán)主義但 從訴訟的經(jīng)濟(jì)效益而言,職權(quán)主義優(yōu)于當(dāng)事人主義就聽證模式 而言各國(guó)不約而同采取了職權(quán)主義模式,由聽證主持人主導(dǎo)整個(gè)程序 的進(jìn)行.究其原因,有以下幾點(diǎn).首先,出于公共事務(wù)治理的需要行 政活動(dòng)本身講究效率,要求及時(shí)、迅速的作出決定,這是聽證采取職 權(quán)主義模式的最主要原因.其次,行政決定并非終了程序,可以通過 訴訟得到救濟(jì).除此以外還有一個(gè)原因也不能無(wú)視,由于行政機(jī)關(guān)所處

9、的優(yōu)勢(shì)地位 和擁有的專業(yè)知識(shí),假設(shè)采用當(dāng)事人主義,行政相對(duì)人和其他參加人將 不可防止的實(shí)質(zhì)上處于弱勢(shì)地位,職權(quán)主義模式實(shí)際上起到利用聽證 主持人的權(quán)威對(duì)雙方實(shí)力進(jìn)行平衡的作用.四聽證的內(nèi)容從邏輯上分析,聽證的功能在于辨明事實(shí),為正確作出行政決定 效勞,聽證的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)僅限于爭(zhēng)議案件的事實(shí)和法律適用.但是各國(guó) 行政程序法都無(wú)一例外的規(guī)定行政機(jī)關(guān)擬將作出的決定也應(yīng)當(dāng)包括在 聽證的內(nèi)容之中.這主要是出于對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù),當(dāng)事人參與聽 證的目的無(wú)非是通過白己對(duì)事實(shí)的列舉和法律適用的看法改變行政機(jī) 關(guān)的傾向,意圖在于使行政機(jī)關(guān)作出對(duì)白己有利的決定.所以如果把 行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出的決定排除在聽證的內(nèi)容之外,

10、那么聽證就對(duì)當(dāng)事 人毫無(wú)意義了.其實(shí),聽證之所以類似于訴訟某種程度上就在于它是 行政機(jī)關(guān)內(nèi)部在正式?jīng)Q定作出之前給予當(dāng)事人的一次救濟(jì)時(shí)機(jī),如果 聽證僅僅糾纏于事實(shí)問題而無(wú)法對(duì)即將作出的決定進(jìn)行討論那么聽證會(huì) 本身的意義也會(huì)大打折扣.三、聽證筆錄的約束力和決定做出權(quán)歸屬聽證筆錄的約束力決定著行政機(jī)關(guān)是否必須依據(jù)聽證筆錄作出行 政決定,這無(wú)疑是聽證制度的核心問題.就這個(gè)問題,各國(guó)也存有差 異,其中以美國(guó)和德國(guó)為代表.美國(guó)采取嚴(yán)格的案卷排他性原那么,相 反,氣聯(lián)邦德國(guó)行政程序法?規(guī)定：當(dāng)局的決定,應(yīng)當(dāng)在評(píng)價(jià)全部程 序結(jié)果后作出.在這里,聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政決定必須考慮 的因素但卻不是全部條件.這

11、種差異,究其根源在于英美法系對(duì)于民 主程序的倚重和大陸法系對(duì)實(shí)質(zhì)真相和實(shí)質(zhì)正義的追求.但在筆者看來(lái),適用案卷排他性規(guī)那么從而要求行政決定嚴(yán)格依照 聽證筆錄作出是更為合理的選擇.首先,我們這里所討論的是行政決 定聽證,一方面它不同于行政立法和決策中的帶有傾聽民意性質(zhì)的聽 證,其目的在于探清事實(shí)真相,而其所確認(rèn)的事實(shí)又是行政決定的依 據(jù),另一方面行政決定更加直接地對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)上的影響, 因此聽證筆錄理應(yīng)對(duì)行政決定具有全方面的約束力.其次,在一個(gè)行 政決定中適用聽證,必然是由于相對(duì)一般行政決定而言該行政決定對(duì) 相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了更加重大的影響,適用聽證的事件本身的嚴(yán) 肅性要求聽證筆錄效力的決定性.此外,行政決定根據(jù)聽證筆錄作出 有利于可能隨之發(fā)生的司法審查上的方便.還有,聽證之所以甘愿犧 牲行政活動(dòng)的效率就是為了增加其民主性,增強(qiáng)行政相對(duì)人的參與感 從而使其決定更具有說服力,那么顯然一個(gè)嚴(yán)格根據(jù)聽證筆錄作出的 行政決定更容易得到公眾的信任.行政決定作出權(quán)力的歸屬在各國(guó)也不盡相同.在美國(guó)這一權(quán)力屬 于聽證主人也就是行政法官,在韓國(guó)、德國(guó)等國(guó)家行政決定最終由行 政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)作出.但在筆者看來(lái),只要保證了聽證筆錄的絕對(duì)效力, 決定作出權(quán)的歸屬對(duì)決定本身的公正性并無(wú)多大影響.由于行政