煙草零售點(diǎn)“合理布局”規(guī)定違反行政許可法,應(yīng)予廢除.

1、煙草零售點(diǎn)“合理布局”規(guī)定違反行政許可法，應(yīng)予廢除封正杰【學(xué)科分類(lèi)】行政管理法【摘要】煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)和第四項(xiàng)規(guī)定違反行政許可 法之上位法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)廢除?！娟P(guān)鍵詞】行政法規(guī)；違反行政許可法；清理【寫(xiě)作年份】 20072007 年 【正文】20072007 年 2 2 月 2525 日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，要求對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章等 規(guī)范性文件進(jìn)行一次全面清理。對(duì)此，筆者有以下清理建議：中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例第九條規(guī)定：“取得煙草專(zhuān)賣(mài)零 售許可證，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（一）有與經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資 金；（二）有固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；（三）符合煙草制品零售點(diǎn)合理布局的要求；（

2、四）國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件”。這一行政許可規(guī)定中 第三項(xiàng)和第四項(xiàng)行政許可條件，違反 20042004 年7 7 月 1 1 日起施行的行政許可法 之上位法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以廢除。理由如下：一、實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)關(guān)于煙草零售“合理布局”規(guī)定，違反 行政許可法第十三條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)廢除：實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)規(guī)定：取得煙草零售許可證應(yīng)當(dāng)“符合煙草制 品零售點(diǎn)合理布局的要求”，這一行政許可條件違反行政許可法規(guī)定。1 1、行政許可法規(guī)定“可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的事項(xiàng)不應(yīng)設(shè)立行政許可：行政許可法第十三條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式 能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可： , （三）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)

3、制能夠有效調(diào)節(jié) 的”。但是“合理布局”條件與這一法律規(guī)定不符。第一，國(guó)家對(duì)煙草批發(fā)實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，對(duì)煙草零售則是實(shí)行專(zhuān)賣(mài)許可制 度。而煙草零售的經(jīng)營(yíng)者多為個(gè)私企業(yè)，并非國(guó)家壟斷企業(yè)，不能享受?chē)?guó)家壟 斷企業(yè)的壟斷利益，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)依法只能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)。第二，是否申請(qǐng)開(kāi)辦以及申請(qǐng)?jiān)诤翁庨_(kāi)辦煙草零售商店，完全是是由煙草 零售業(yè)主根據(jù)市場(chǎng)需要決定的，而“市場(chǎng)需要”不是、也不可能是由煙草專(zhuān)賣(mài) 局工作人員坐在辦公室里“決定”并“布局”的。因此，煙草零售網(wǎng)點(diǎn)的布局實(shí)際是是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)控制的，依照 行政許可法規(guī)定不應(yīng)設(shè)定“布局”之行政許可條件。2 2、“合理布局”規(guī)定含義模糊不清，為權(quán)力尋租提供了可能

4、：國(guó)務(wù)院法制辦副主任汪永清就行政許可法和行政審批制度改革問(wèn)題回答記 者提問(wèn)時(shí)明確指出： “目前來(lái)看， 行政許可防治腐敗的主要原因是在于實(shí)施行 政許可的條件不具體，不明確，實(shí)施行政許可的具體標(biāo)準(zhǔn)缺乏，行政缺乏明確 可操作的期限。通常講，權(quán)力沒(méi)有條件的限制和權(quán)力的運(yùn)作不透明，往往是產(chǎn) 生腐敗的兩大原因”。對(duì)此，實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)規(guī)定的“合理布局”之行政許可條件， 指的究竟是“距離限制”條件，還是“數(shù)量限制”條件，或是其他什么具體條 件，含義模糊不清，恰恰存在“不具體、不明確”的問(wèn)題，為某些地方行政機(jī) 關(guān)濫用行政許可權(quán)力及權(quán)力尋租提供了可能。因此，實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)“合理布局”之行政許可條件，違

5、反行政許可法第十三條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)廢除。二、實(shí)施條例第九條第四項(xiàng)“煙草主管部門(mén)規(guī)定的其他條件”規(guī)定， 違反行政許可法關(guān)于行政許可設(shè)定權(quán)限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)廢除：實(shí)施條例第九條第四項(xiàng)規(guī)定：取得煙草零售許可證還應(yīng)當(dāng)具備“國(guó)務(wù) 院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件”。 這一規(guī)定實(shí)際是將煙草零售行政 許可條件的設(shè)定權(quán)授予了國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局。此規(guī)定隨著行政許可法的頒 布，現(xiàn)已處于違法狀態(tài)。行政許可法第十四條、第十五條、第十七條規(guī)定：只有法律、行政法 規(guī)和省級(jí)地方法規(guī)才有權(quán)設(shè)定行政許可，省級(jí)政府規(guī)章可以設(shè)定一年以?xún)?nèi)的臨 時(shí)性行政許可，部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件則一律不得設(shè)定行政許可。國(guó)家煙草專(zhuān)賣(mài)局政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉敬如也

6、曾談到：“今后我國(guó)的行政許可 的設(shè)定從權(quán)限上講，是由全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì) 設(shè)定，省級(jí)人民政府可以設(shè)定臨時(shí)性行政許可；部門(mén)規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可， 國(guó)家局無(wú)權(quán)制定規(guī)章”。因此，“國(guó)務(wù)院煙草行政主管部門(mén)”既無(wú)權(quán)制定部門(mén)規(guī)章，更無(wú)權(quán)設(shè)定行 政許可，該實(shí)施條例第九條第四項(xiàng)的規(guī)定，隨著上位法行政許可法的 頒布，現(xiàn)在已經(jīng)處于違法狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)廢除。三、利用實(shí)施條例九條三、四項(xiàng)規(guī)定濫用行政許可權(quán)的案例： 安徽省蚌埠市煙草專(zhuān)賣(mài)局規(guī)定：申請(qǐng)煙草零售許可證的行政許可條件之一 是“兩店間隔 3030 米以上”。蚌埠下崗職工吳志英自籌資金在鬧市區(qū)開(kāi)店，其考查過(guò)所在區(qū)域的煙草零 售情況后，欲申辦“煙

7、草零售許可證”。有朋友勸其“走后門(mén)”申辦，但吳見(jiàn) 蚌埠市煙草專(zhuān)賣(mài)局已經(jīng)給大量?jī)H一墻之隔的煙草零售商店頒發(fā)了許可證， 自己 門(mén)前也有兩家已獲得行政許可的煙草店間隔僅 7 7 米遠(yuǎn)，因此該“ 3030 米間距條 件”事實(shí)上早已處在不執(zhí)行狀態(tài)，再加上行政許可法的頒布，吳決定“走 前門(mén)”光明正大地申辦。但是吳果然碰了壁，蚌埠市煙草局拒絕許可的理由是：不符合“ 3030 米間距 條件”。吳為此提起行政訴訟，起訴理由是：“3030 米間距”條件不是行政許可法規(guī)定的“法定條件”，依法不能作為許可根據(jù)；市級(jí)煙草局制定“3030 米間距”行政許可條件嚴(yán)重違法；相同條件批準(zhǔn)別人而不批準(zhǔn)自己，違反行政 許可法第五條

8、“平等原則”規(guī)定。法院審理后判決：第一， 國(guó)務(wù)院 實(shí)施條例 第九條第三項(xiàng)規(guī)定了需要“合理布局”，第四 項(xiàng)又授權(quán)國(guó)家煙草局制定“合理布局”的許可條件，國(guó)家煙草局又下達(dá)批 復(fù)授權(quán)“縣級(jí)以上煙草局”制定具體的合理布局行政許可條件，因此，蚌埠 市煙草局已經(jīng)在這一連串的“授權(quán)”中獲得了“設(shè)定行政許可條件”的權(quán)限， 其設(shè)定的“ 3030 米間距”行政許可條件也就是“法定條件”；第二，平等待遇是以“符合法定條件”為前提的，由于蚌埠市煙草局對(duì)其他“不足 3030 米間距”的大量煙草零售商店予以行政許可是不合法的，應(yīng)當(dāng)由其“自行糾正”（雖然至今三年多來(lái)該局從未“自行糾正”過(guò)一起），因此吳不 能享受“不合法的平等

9、待遇”，本案不存在“違反平等原則”問(wèn)題。這是一個(gè)將市級(jí)煙草局條件“授權(quán)”成“法定條件”的極其荒誕的違法判 決，是一個(gè)以詭辯方法將行政許可法上收行政許可權(quán)的規(guī)定及平等原則規(guī) 定全部泡湯的違法判決，但該違法判決卻的確是以煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例第 三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定作為對(duì)抗行政許可法的詭辯根據(jù)的。吳無(wú)奈申請(qǐng)檢察院進(jìn)行抗訴監(jiān)督，但檢察機(jī)關(guān)審查后同樣因吃不準(zhǔn)國(guó)務(wù)院 實(shí)施條例第三項(xiàng)“合理布局”條件的具體含義，吃不準(zhǔn)第四項(xiàng)“國(guó)家煙草 局制定其他許可條件”的具體含義，遲遲不敢抗訴。這就是實(shí)施條例第九條第三項(xiàng)、第四項(xiàng)規(guī)定在實(shí)踐中導(dǎo)致地方行政機(jī) 關(guān)濫用行政許可權(quán)的一個(gè)案例，妨礙了行政許可法的貫徹執(zhí)行。行政許可法第八十三條規(guī)定：“本法