全球應(yīng)對人口老齡化的政策比較及其啟示

1、全球應(yīng)對人口老齡化的政策比較及啟示2014-11-24 16:50:42 顯示字體：大 中小 瀏覽次數(shù)：2045 全球應(yīng)對人口老齡化的政策比較及啟示 作者：齊明珠 來源：國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)人口老齡化是全球性的，波及每一個(gè)國家，不是發(fā)達(dá)國家所特有。因?yàn)樽鳛槔淆g化的主要原因，生育率的下降及平均壽命的延長是全球性的。即使是最不發(fā)達(dá)的國家，其平均總和生育率也從1950-1955年的6.44下降到2005-2010年 的4.41 ,而同期平均出生預(yù)期壽命則從 37.2歲上升到56.9歲。來自聯(lián)合國的數(shù) 據(jù)顯示，全世界65歲及以上老年人口比例 從1950年的5.2%上升到2000 年的6.9% ,標(biāo)志著在新

2、世紀(jì)伊始全球人口已接近老齡社會水平，到2010年該比例上升到7.6%,預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到16.2%。在人口老齡化廣泛的社會經(jīng)濟(jì)影響中，最令人擔(dān)憂的包括三個(gè)方面：勞動(dòng)力市場，養(yǎng)老金計(jì)劃和健康計(jì)劃。具體來講，一是人口老齡化可能帶來勞動(dòng)力市場 供不應(yīng)求，即未來可能的勞動(dòng)力短缺會損害經(jīng)濟(jì)增長12;二是未來老年人激增可能導(dǎo)致養(yǎng)老金計(jì)劃入不敷出，不僅在經(jīng)濟(jì)上不能支持未來的老年人，還會破壞 下一代人會撫養(yǎng)上一代人的社會契約，引起社會經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩甚至價(jià)值體系的坍塌；三是老年人醫(yī)療服務(wù)需求增加會對健康照顧計(jì)劃造成龐大壓力3,進(jìn)而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多國家事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)行了應(yīng)對老齡化的各種養(yǎng)老金改革、醫(yī)療健康保障改革，

3、甚至在中國這樣的勞動(dòng)力供給大國， 近期也在討論是否需要延長退休年 齡以緩解未來勞動(dòng)力的不足4。為應(yīng)對這些人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，各國尤其更早進(jìn)入人口老齡化的發(fā)達(dá)國 家推出了一系列的應(yīng)對政策。本文首先對全球主要的人口老齡化模式進(jìn)行了比較 和分析，進(jìn)而對各國主要的應(yīng)對人口老齡化的政策進(jìn)行了比較和評價(jià)，最后提出應(yīng)對人口老齡化政策的建立原則和基礎(chǔ)，及其對中國的啟示全球人口老齡化的主要模式及政策特點(diǎn)人口老齡化是全球的過程，但是在不同區(qū)域人口老齡化的起點(diǎn)和速度不一樣，并且在未來可能達(dá)到的水平也不一樣， 面臨的挑戰(zhàn)也各有側(cè)重。從人口老齡 化的特點(diǎn)、發(fā)展速度及趨勢，可大體分為四大類，見表 1。不同的人口老齡化模

4、 式及老年人口規(guī)模的不同對政策尤其是養(yǎng)老金計(jì)劃改革將產(chǎn)生不同影響。一是人口老齡化起點(diǎn)較早，目前人口老齡化程度最為嚴(yán)重但進(jìn)程相對緩慢的 區(qū)域，這類區(qū)域以歐洲為主，典型國家包括保加利亞，德國，希臘，西班牙,瑞典，比利時(shí)和意大利等。一方面，這些國家人口老齡化起點(diǎn)較早，目前有著世 界最高的老年人口比例。歐洲總體的年齡中位數(shù)已經(jīng)超過 40歲。尤其是在西歐， 根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，到2040年所有西歐國家65歲及以上的老年人口比例都將 超過總?cè)丝诘?5% o另一方面，這些國家人口老齡化速度相對緩和， 是經(jīng)歷了漫長的時(shí)間才達(dá)到 如此高度，并且在未來人口老齡化的速度也將是在高位緩慢推進(jìn)。例如法國早在1865年老年

5、人口比例就達(dá)到了 7%,但是其老年人口從7%上升到14%經(jīng)歷了 漫長的115年5。在這種類型的人口老齡化國家，主要的壓力是保障長期的金 融穩(wěn)定，因此養(yǎng)老金改革的主要方向是降低養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)。第二類為人口老齡化速度相對緩和且老化程度不是太高的區(qū)域，主要包括北美。美國和加拿大都是典型的移民國家， 受每年大量年輕移民的影響，其人口老 齡化速度相對緩和， 且最終不會達(dá)到特別高的水平。由于相對溫和的人口老化 模式，因此從養(yǎng)老金政策上看，北美沒有任何實(shí)質(zhì)改革。雖然對養(yǎng)老金計(jì)劃改革 的討論一直都在持續(xù)，但是卻沒有因此任何主要的政策變動(dòng)。第三類是人口老齡化速度非?？欤捎谄瘘c(diǎn)低，在短期內(nèi)老年人口比例將不會

6、達(dá)到特別高的水平的區(qū)域，主要包括中國、馬來西亞、泰國等東亞國家。這些國家的特點(diǎn)是在過去的幾十年至半個(gè)世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，其人口經(jīng)歷了生育率的快速下降和平均預(yù)期壽命的顯著延長。從老年人口規(guī)?？矗@類國家也 是增長最快的。根據(jù)聯(lián)合國的預(yù)測，馬來西亞從2010年到2050年老年人口規(guī)模將增長382%,而中國同期也將增長202% 0從對養(yǎng)老金政策的影響來看， 中 國盡管人口老齡化水平還相對不高， 但由于老年人口規(guī)模龐大，已經(jīng)引起了養(yǎng)老 金支付危機(jī)，國家正在醞釀一系列改革并試點(diǎn)。第四類是雖然人口老齡化的起點(diǎn)較晚， 且人口老齡化速度很快，但由于有著 極低的生育率水平，其人口老齡化最終達(dá)到的程度將達(dá)到或超越

7、第一類國家的水 平，主要包括新加坡、日本、韓國和臺灣等國家和地區(qū)。以日本為例，1950年日本老年人口比例僅為4.9%,甚至低于馬來西亞當(dāng)時(shí)的水平。但其老齡化進(jìn)程 大大快于西方國家，但是其老年人口從7%上升到14%只花了 24年的時(shí)間，2010 年老年人口比例已達(dá)到22.7% 0日本不僅目前已是全世界范圍內(nèi)老年人口比例最高的國家，而且在未來的40年也將遭遇全世界最嚴(yán)峻的人口老齡化過程，到2050年，該比例將達(dá)到峰值35.6%。相比之下，新加坡和韓國當(dāng)前的人口老齡 化水平大大低于西方國家，但同樣由于有著極低的生育率，未來其人口老齡化程 度將堪比第一類歐洲國家水平。從對政策的影響來看，日本由于老齡化

8、程度深， 已經(jīng)影響到養(yǎng)老金支付的可持續(xù)性，因此其對養(yǎng)老金計(jì)劃改革的影響與西歐類 似。而對韓國、臺灣等國家和地區(qū)來說，雖然老年人口數(shù)量增長很快，但是由于其絕對數(shù)量不大，因此養(yǎng)老金尚可支付，也就未引致養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)質(zhì)改革。各國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的主要政策及評價(jià)各國應(yīng)對人口老齡化問題和挑戰(zhàn)的政策可謂繁多，但歸結(jié)起來可分為兩大 類。第一大類是針對改善人口年齡結(jié)構(gòu)本身的， 包括鼓勵(lì)生育的政策及移民政策。 第二大類是應(yīng)對人口老齡化帶來的問題， 主要涉及兩個(gè)方向，一是包括推遲退休 年齡在內(nèi)的養(yǎng)老金改革，二是醫(yī)療健康改革。（一）旨在提高生育水平的政策及評價(jià)許多國家和地區(qū)都實(shí)施了鼓勵(lì)生育的 政策，但效果并不好。

9、在日本，從1995-1999年政府實(shí)施 天使計(jì)劃”開始，到 2000-2004年的 新天使計(jì)劃”，直到2005-2009年的 新新天使計(jì)劃”等，這些 政策措施的效果很不理想，日本人口出生率持續(xù)下降，總和生育率從1990年日本稱之為“1.57沖擊一直下降到2010年的1.32?？梢?， 鼓勵(lì)生育的政策 并不可取，一方面事實(shí)證明政策無效，另一方面如果政策有效的話，其即時(shí)的效 果是造成少兒負(fù)擔(dān)比和老年負(fù)擔(dān)比在一段時(shí)期內(nèi)同時(shí)上升，屆時(shí)將使人口老齡化的問題更加棘手和復(fù)雜化。暫時(shí)的生育水平提升將僅僅達(dá)到推遲人口老齡化的效 果，而永久性的生育率提升則會引起額外的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會挑戰(zhàn)，還可能造成未來全球人口的進(jìn)

10、一步膨脹。（二）移民政策及評價(jià)很多移民國家，如美國、加拿大、澳大利亞等都采取 引入高素質(zhì)年輕勞動(dòng)力的政策來改善人口年齡結(jié)構(gòu)。移民政策不僅緩和了這些移民國家人口老齡化的進(jìn)程，而且提升了移民國家的人力資本水平。但是，移民政策在使發(fā)達(dá)的移入國家收益的同時(shí)，卻損害了移民輸出國（大都是發(fā)展中國家）的利益。那些移民會同時(shí)緩解移出國家尤其是那些發(fā)展中國家人口過多的負(fù)擔(dān)及 失業(yè)問題的論調(diào)只是發(fā)達(dá)國家的一廂情愿或是移民政策的籍口，事實(shí)上移民國家想要的移民也正是移出國需要的并想留下的人才，中國為此就制定了很多吸引海 外移民回國的政策。而可以緩解發(fā)展中國家失業(yè)問題的、 可以輸出的人才，移民國家并沒有將其吸納過去。所

11、以，移民政策在一定程度上加劇了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 不均衡，使發(fā)展中國家的勞動(dòng)力供給和需求的不匹配更加嚴(yán)重，從全球意義講并沒有解決人口老齡化問題。（三）養(yǎng)老金改革的政策及評價(jià)縱觀各國養(yǎng)老金改革成果，無論是否涉及推 遲退休年齡，其宗旨和主要成果都是逐步降低國家提供的養(yǎng)老金規(guī)模。很多歐洲國家，如德國和瑞典等已經(jīng)準(zhǔn)備在未來降低養(yǎng)老福利水平。一些國家的養(yǎng)老金計(jì)劃不僅受到老年人的批評，也受到年輕人的詬病甚至是抵制，其原因正是改革沒有顧慮到代際公平。所謂代際公平就是既要考慮未來 一代人的利益也要考慮到老年人過去的投資，最重要的一點(diǎn)是政策要使代際之間 能平等共享分配資源。事實(shí)上，養(yǎng)老金計(jì)劃改革就是資源再分配的過程

12、，其任務(wù) 主要是完成代際間對現(xiàn)存物質(zhì)財(cái)富公平穩(wěn)定的分配，而政策的挑戰(zhàn)就在于彌補(bǔ)理 想的和實(shí)際的社會契約間的差距。如果預(yù)期壽命增加，則或是提升勞動(dòng)生產(chǎn)率， 或是延長工作年限，否則社會契約就無法維系?，F(xiàn)在各國面臨的正是由于預(yù)期壽命增加，養(yǎng)老金支付的年限增加，而生育率降低，繳納費(fèi)用的年輕人所引起的 收費(fèi)與支付的問題。在日本，就由于人口結(jié)構(gòu)變化引起了養(yǎng)老金體系中的代際不 公，使很多年輕人喪失了對養(yǎng)老金制度的信任，他們或拒絕加入國民年金”或滯納保險(xiǎn)費(fèi)。2005年國民年金”的繳費(fèi)率也停留在67.1% ,而在1990年繳費(fèi) 率還維持在85%左右6。因此，養(yǎng)老金計(jì)劃政策制定或改革中很重要的一點(diǎn)是 政策要使每一

13、代人都感到公平公正， 而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現(xiàn) 代際公正才能使代際關(guān)系更加緊密。（四）推遲退休年齡的政策及評價(jià)與養(yǎng)老金改革相關(guān)的還有推遲退休年齡的改革。目前有些國家已經(jīng)實(shí)施了推遲退休年齡的政策，中國也開始了此方面政策的廣泛討論。 推遲退休年齡的決策 來自于三個(gè)方面的考慮，一是出于對人口老齡化會帶來勞動(dòng)力短缺的擔(dān)憂，二是推遲養(yǎng)老金的支付以達(dá)到減少支付的目的， 三是延長養(yǎng)老金貢獻(xiàn)的時(shí)間亦即增加 養(yǎng)老金的罐子。在談及人口老齡化的時(shí)候，人們首先會想到老年撫養(yǎng)比上升，進(jìn)而與未來勞 動(dòng)力下降聯(lián)系到一起，自然就想到聯(lián)系到未來勞動(dòng)力短缺。需要指出的是，勞動(dòng) 力短缺的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)是失業(yè)率很低且不斷

14、下降 70但事實(shí)是，當(dāng)前還沒有在 任何一個(gè)國家觀測到普遍意義上的勞動(dòng)力短缺，當(dāng)然一些特別領(lǐng)域的人才短缺在各國都并不鮮見。即使在人口老齡化最為嚴(yán)重的國家，如日本、西歐等國，仍然 面臨著居高不下的失業(yè)率及（或）不充分就業(yè)率。在2011年，歐盟國家總體失業(yè) 率為9.6%,其中希臘為17.7%,意大利為8.4%,西班牙更是高達(dá)21.6%,日 本保持在較低水平，在過去10年失業(yè)率水平在4% -5%之間浮動(dòng)，但是并未觀 察到失業(yè)率的持續(xù)下降趨勢。相比之下，很多發(fā)展中國家雖然失業(yè)率較低， 但非 充分就業(yè)率很高，中國就屬此列。一般意義上增加勞動(dòng)年齡人口的措施， 如推遲 退休年齡或提升生育水平，很可能只是造成失

15、業(yè)和非充分就業(yè)的進(jìn)一步增長。如 果在負(fù)擔(dān)比上升的同時(shí)疊加高失業(yè)率或是非充分就業(yè)率，那么這樣的國家（往往是發(fā)展中國家）面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)要比那些同樣負(fù)擔(dān)比較高且不斷上升但失業(yè)率 或非充分就業(yè)率很低并不斷下降的國家（往往是發(fā)達(dá)國家）要嚴(yán)重得多。雖然目前還沒有任何一個(gè)國家存在普遍意義的勞動(dòng)力短缺，但是確實(shí)有國家缺少專門的高技能人才。然而，針對處理高技能人才短缺的政策與普遍意義的勞 動(dòng)力短缺的政策是不一樣的。遺憾的是，雖然很多國家提升了退休年齡，卻沒有 任何一個(gè)國家以一種更有效的、目的性更強(qiáng)的方式去處理特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短 缺。面對特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短缺， 而采取一般性的、針對所有人的提高退休年 齡的政策是不

16、足取的。毫無疑問，更有針對性的、更有彈性的政策比一般意義上 的推遲退休年齡要更有前途。（五）健康照顧計(jì)劃的改革政策及評價(jià)醫(yī)療健康計(jì)劃改革方案與養(yǎng)老金改革如出一轍，旨在降低醫(yī)療服務(wù)支出。很多擔(dān)憂在于人口老齡化會帶來老年人在養(yǎng)老金支付或醫(yī)療健康上面花費(fèi)的激 增，但是從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，老年人的花費(fèi)與年輕人的花費(fèi)從經(jīng)濟(jì)的本質(zhì) 上來看并沒有什么不同。醫(yī)療健康花費(fèi)可以視為花在老年人身上的費(fèi)用，或是部 分由老年人支出的費(fèi)用，降低這一費(fèi)用造成兩種結(jié)果，一是使其他年齡段人口的 高消費(fèi)性支出成為可能，二是低消費(fèi)支出將允許總體上的一個(gè)較高的國家儲蓄 率，但是從經(jīng)濟(jì)角度看，前者是沒有道理的，而后者是沒有必要的，

17、抑制消費(fèi)， 提升儲蓄可能從根本上會損害經(jīng)濟(jì)增長。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，任何針對某些人的成本都是另外一些人的利益， 消費(fèi)不 過是收入的另外一面，老年人的花費(fèi)正是另一部分人群的收入，并沒有什么不妥。 而且，由于健康比任何其他東西如經(jīng)濟(jì)增長等都更有價(jià)值，且很多健康照顧服務(wù)是無法由國外引進(jìn)而必須由國內(nèi)提供的，所以一味降低老年人的醫(yī)療照顧花費(fèi)是 沒有道理的。例如，減少老年人在健康照顧上的花費(fèi)， 則健康照顧領(lǐng)域的投資和 產(chǎn)出都將減少，隨之而來的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的下降將會降低而不是增強(qiáng)一個(gè)國家為被負(fù) 擔(dān)人口提供服務(wù)的能力，包括老年人，接踵而來的還有就業(yè)和勞動(dòng)產(chǎn)出的下降也 會對國家的生命周期赤字產(chǎn)生負(fù)面的而不是正面的影響

18、。因此從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度 來看，降低老年人的消費(fèi)而去提升其他人群的消費(fèi)并沒有道理的，事實(shí)上消費(fèi)的 類型，花在誰身上，為什么花費(fèi)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說并沒有正面的或是負(fù)面的影響對我國應(yīng)對人口老齡化政策的啟示（一）政府成為社會保障的核心提供者是必然發(fā)展趨勢當(dāng)前各國政府在向老 年人提供社會福利問題上，就政府責(zé)任而言，主要可區(qū)分為兩種模式。第一種模式是強(qiáng)調(diào)政府是老年人福利的核心提供者，政府支出很多，大部分西方國家政 府都是這種模式。在歐洲，養(yǎng)老金占了所有社會福利支出的一半。2002年，歐 盟25個(gè)國家平均養(yǎng)老金占總社會福利花費(fèi)的 41.5% ,或是GDP的25%8。第 二種模式是強(qiáng)調(diào)家庭是老年人福利的核心提供

19、者，政府在社會保障上的花費(fèi)相對較低，政府的政策或戰(zhàn)略都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于社會福利提供。包括中國在內(nèi)的東亞國家以這種模式居多，老年人口比例和社會保護(hù)花費(fèi)沒有歐洲那么高。在中國，政府規(guī)定家庭有照顧老年父母的責(zé)任，甚至有一系列的法律頒布。然而由于快速的人口老齡化及成年子女的減少，子女的責(zé)任正在削弱910 o 一些國家和地區(qū)在針對老年人的社會福利方面也作出一些改變，朝西方 模式靠攏。比如，日本2000年引入了長期照料保險(xiǎn)；韓國1988年開始執(zhí)行國家 養(yǎng)老金計(jì)劃，這些新建立的體系與西方模式非常類似，甚至有些是完全一致的。這些計(jì)劃無一例外都是增加了國家的責(zé)任，降低了人們把勞動(dòng)力市場作為資源的 依賴性，也降低了人們對家庭支持的依賴11。因此，可以說政府成為社會保障 的核心提供者是無可推卸的責(zé)任，也是時(shí)代的必然趨勢。（二）鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老并不是有效的公共政策通常在談到人口年齡結(jié)構(gòu)變化 時(shí)，更多的是從生命周期的角度關(guān)注其如何影響勞動(dòng)和消費(fèi)，而忽略了這些變化 是怎樣影響資本和生產(chǎn)的。進(jìn)而家庭戶成了解決問題的焦點(diǎn)，尤