公共管理基本問題初探

1、公共管理基本問題初探摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本 問題作更進一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質(zhì) 不同。公共事務(wù)是公共管理的起點，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢。 我國公共管理要堅決貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則； 要立足中國國情，用馬克思主義 理論建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系。 近年來，國內(nèi)學(xué)界對公共管理的一些相 關(guān)問題進行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們 還是一個新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段， 對于公共管理領(lǐng)域的一些 基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進一步的研究和探討

2、。、公共事務(wù)一一公共管理的起點公共管理是對公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以, 研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念，是指提供關(guān)涉全體社會成員 公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動。 從根本上講，這種觀點來自社會契 約論。個人經(jīng)由社會契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個人把裁判糾紛等 自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個人 無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù) 就是要滿足社會全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會成員“公共利 益”的。這種看法片面強

3、調(diào)了公共事務(wù)與全體社會成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護和實現(xiàn)誰的利益。我們認為，在階級社會中，所謂公共事務(wù)，是指該社會的統(tǒng)治階級為了把 社會控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動社會發(fā)展，所進行的滿足社會成員共同需要與 要求的一系列社會活動。它具有四個主要特征：一是階級性。在階級社會中，社 會的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的利益要求， 公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足 統(tǒng)治階級的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)， 公共物品與公共服務(wù)具有消費的非排他性， 不能只為供給方單獨享有，而是會使社會成員普遍受益。因此，從形式

4、上看，公共事務(wù)的受益對象是一定范圍的社會 公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時也決 定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對的是不同層次 的公共問題，所涉及的社會成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公 共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。 其中，階級性與公益性 是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公

5、共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā) 展的，需要依靠國家強制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護公 共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如， 國家安全和公共安全不僅對統(tǒng)治階級有利， 也對被統(tǒng)治階級有益。社會性公共事 務(wù)是不必然依靠國家強制力來解決的公共事務(wù)，如教育?？萍?。公共交通、醫(yī)藥 衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會成員的切身利益休戚相關(guān)， 顯示了較強的社會公益 性，但在階級社會中，任何社會性公共事務(wù)同樣具有階級性， 都必然反映統(tǒng)治階 級的意志與利益。在階級社會，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)， 對政治性公共事務(wù)的 管理職能稱為

6、政治職能，對社會性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會職能。在社會 主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會職能是為人民服務(wù)，提高人民 的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動 方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯誤 傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會職能代替政治職能，強化社會職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點實際上是割裂了國家職能的內(nèi) 在統(tǒng)一性。事實上，強化社會職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移， 并不意味著要弱化 國家政治職能，相反是為了更好地實現(xiàn)政治職能，維護最廣大人民群眾的根本利 益。、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管

7、理的產(chǎn)生伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會就出現(xiàn)廠對公共事務(wù)管理的社會活動。 從歷史上看，在不同的歷史時期，人類對公共事務(wù)的管理在主體、 客體和手段方 面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三 個階段。第一階段是早期成長階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀中葉。這一時期還可以分作兩個階段：門）在原始社會中，僅存在簡單的社會性公 共事務(wù)，社會依靠自身的力量實現(xiàn)自我管理；門）在國家產(chǎn)生之后，政治性公共 事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來越重要，但由于當(dāng)時社會發(fā)展條件的限制，主要運用的是經(jīng)驗式的管理手段。第二階段是公共行政階段，從19世紀中葉到20世

8、紀80年代。在這一階 段中無論是政治性公共事務(wù)還是社會性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴大，迫切需要通過有效管理來滿足社會共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的 主體，主要運用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。第三階段是公共管理階段，從周世紀 80年代開始至今。在這一階段，社 會性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴大， 復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共 事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達國家大規(guī)模的政府改革浪潮， 公共事 務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代管理中的許多管理方法被引入公共管理之 中，公共管理手段趨于多樣化。可見，對公共事務(wù)的管理活動古已有之， 但長期以來，或者是特定的社會

9、條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過于強大而拒斥了社會 參與，一直沒有形成政府與社會合作管理公共事務(wù)的社會條件，換句話說，一直沒有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”，當(dāng)然也不會產(chǎn)生單獨的公共管理學(xué)科。 今 天我們所說的公共管理實際上是指對公共事務(wù)管理的一個發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來說，公共管理就是 政府和其他社會組織為了維護社會秩序， 滿足社會需求，推動社會進步，在互動 合作過程中，采取一定方式。方法對公共事務(wù)施加管理的活動。 隨著歷史發(fā)展和 社會進步，對公共事務(wù)的管理將越來越依靠社會自身的力量，在國家消亡之后， 國家權(quán)力復(fù)歸社會，公共

10、事務(wù)管理將完全依靠社會自身力量來完成， 公共管理這 一特定的歷史范疇也就會結(jié)束其使命。在我國，從20世紀80年代開始，也開始了行政管理改革。其根本的動因 來自于市場取向的經(jīng)濟體制改革。經(jīng)濟體制改革帶來了國家與。國家與社會關(guān)系的根本變化，傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會發(fā)展的需要，這就必然要求對社會公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進行徹底變革。盡管這種變革 和西方發(fā)達國家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國的行政改革 也開啟了公共管理的進程，這一進程與國際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢 相契合，同樣需要我國學(xué)者和實際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等 問題。三、公共管理

11、的主體分析公共管理是以公共事務(wù)為主要對象的管理活動。 市場經(jīng)濟的發(fā)展程度和公 共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。在我國，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離， 可以將其劃分為六類：第 一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國家機關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運行過程中有著正式的。 合法 的。重要的地位與作用；第三類是政治團體，它們與國家權(quán)力不具有正式的。直 接的。法律程序上的，但是也與國家權(quán)力相關(guān)，如工會。婦聯(lián)。共青團等；第四 類是依靠法律和政府授權(quán)來處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我

12、管理、自我教育、自我服務(wù)”的自 治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會團體和民辦非單位兩類。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而 發(fā)揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體。 可見，隨著與公共權(quán)力 直接的緊密程度由強至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī) 律：政治性趨于減弱，而社會性趨于增強?？傊?，公共管理的主體應(yīng)該是以政府 為核心的開放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政 府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會團體在公共管 理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體

13、范圍 不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：首先，中國共產(chǎn)黨是我國公共管理的重要主體， 黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理 的社會主義性質(zhì)和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會開展活動， 組織 松散，派系斗爭激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無法成為一個獨立的公共事務(wù)管理主 體。而在中國，中國共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國的國家性質(zhì)所決定 的，也是歷史經(jīng)驗所證明的。當(dāng)然，黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要 作為一個權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過黨的 政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)的。 也就是說，人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并 不是因為黨擁有權(quán)力，而是因為黨是人民群眾利益的代表，所以

14、，黨要依靠正確 的綱領(lǐng)和政策來發(fā)揮其總攬全局。 協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在一切公共事務(wù)管 理過程中，都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終。當(dāng)然，黨的方針政策要在全社會實施， 必須通過國家權(quán)力機關(guān)的法定程序上升為國家意志， 這一過程實際上就是人民行 使權(quán)力的過程。其次是關(guān)于政治團體的問題。西方國家的工會組織、婦女組織等社會團體， 基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護這個人群的利 益。在這一既定目標的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標的過程中，這些社團承擔(dān)。參 與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國的政治團體，也稱人民團體，是一種有中國 特色的、特殊的社會團體，特指參加人民政治協(xié)商會議的八大群眾團體。

15、 它不同 于一般意義上的社會團體，中國共產(chǎn)黨十五大報告指出，工會。共青團。婦聯(lián)等 群眾團體，要在管理國家和社會事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團體在公共事務(wù)的管理活動中， 既體現(xiàn)黨的政 治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督 和教育等功能。因而，人民團體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點，這與西方國家社團只謀求其內(nèi)部成員的 整體利益有著嚴格區(qū)別。最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定 的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實行自主管理和活動。在我國，

16、基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會。 農(nóng)村村民委員會和單位中的職 代會，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實行“自我管理、自我教育。自 我服務(wù)”，在推動社會主義民主政治發(fā)展，擴大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可 低估的作用，同時也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。 這些基層自治組織 自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和 政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。 健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真 正顯現(xiàn)出來，才能協(xié)助、補充和延伸黨與政府對公共事務(wù)的管理。四、公共管理的基本方式與方法馬克思

17、主義認為，管理具有兩重性一一自然屬性與社會屬性。 一方面，管 理普遍存在于一切社會協(xié)作生產(chǎn)和社會公共生活的過程中，具有自身的一般規(guī) 律，這使得管理活動和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。 另一方面，作為種社會活動， 管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進行的， 必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志， 這使得 管理具有特定的社會歷史性質(zhì)，使得管理活動和方法具有特殊性。管理方法是一 般性與特殊性的統(tǒng)一。依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概 括為兩個層次，即實質(zhì)方法與技術(shù)方法。實質(zhì)方法是由于社會屬性和社會發(fā)展階 段不同而采用的適合各國實際情況的管理方式，必然體現(xiàn)該社會的特定生產(chǎn)關(guān) 系。它包括法律手段

18、。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會發(fā)展 而不斷更新，但與社會生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大， 可以為不同社會制度中的人 們共同采用的方法。20世紀80年代以后，西方發(fā)達國家在公共管理技術(shù)方法方 面獲得了巨大的發(fā)展，既采用了資源與支出控制的技術(shù)，也使用了用于保證個人 和團體績效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測。財政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計劃。零基預(yù)算。目 標基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達國家認為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要表現(xiàn)在計算機與管理信息系統(tǒng)和決策支持 系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國同樣處于公共管理的發(fā)展時期，對于這些技術(shù)方法， 應(yīng)該積極借鑒。吸收，使之為我所用。在實質(zhì)

19、方法方面，我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家在國家性 質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同，堅持走有中國特色的公共管理發(fā)展道路， 能照搬照抄西方國家的模式和方法。199720XX在我國，最具特色的公共管理方法是依法治國與以德治國的結(jié)合。 年，黨的十五大提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！?年1月，江澤民同志在全國宣傳部長會議上又指出，“對一個國家的治理來說， 法治與德治，從來都是相輔相成。相互促進的，二者缺一不可，也木可偏廢?！?依法治國和以德治國從治理國家的大局出發(fā)，指明了我們黨治國方略轉(zhuǎn)變的根本 方向。法治是要求黨和國家機關(guān)的活動必須依照法律，管理的目的是保護公民權(quán)利。德治

20、是指加強社會主義道德建設(shè)， 既包括提高人民群眾道德素質(zhì)，也包括提 高黨和國家機關(guān)工作人員的廉潔自律、 奉公守法意識，尤其以黨和國家機關(guān)干部 的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國家機關(guān)及其工作人員的依法活動和“官 德”密切結(jié)合起來，才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。社會主義國家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外，還要運用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會條件下，對新的社會關(guān)系和社會問題， 就要由政策來加以解決。公共管理學(xué)所要研究的政策，是黨和國家把解決全局性 問題的方法細化、具體化的結(jié)果。在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，國際國內(nèi)情況瞬息 萬變的條件下，決策就成為各項事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和

21、減少決策的失誤， 就必須要使決策科學(xué)化。民主化。推進決策科學(xué)化。民主化，提高決策水平和工 作效率是健全社會主義民主制度的一項重要內(nèi)容。科學(xué)化是對決策的共性要求， 在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個國家的階級屬性。 我國的社會主 義國家性質(zhì)，決定了我國的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。 在資本主義國家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實上所維護 的是資產(chǎn)階級的整體利益。五、立足國情，建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系公共管理學(xué)以公共管理活動為基本對象，主要研究以政府為核心的公共部 門管理什么以及如何進行管理。從這個角度看，公共管理學(xué)不是對公共行政學(xué)的 簡單否定，而是

22、對公共行政學(xué)的積極發(fā)展。 我們主張積極借鑒經(jīng)濟學(xué)。管理學(xué)乃 至社會學(xué)等多學(xué)科的先進成果，但中國公共管理學(xué)的發(fā)展，決不能脫離政治學(xué)和 行政學(xué)這個學(xué)科基礎(chǔ)。由于目前對公共管理的研究是在一個較短的時期里開展起 來的，缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累，所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向， 即僅僅把公共管理看作是管理學(xué)，而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在。 這種傾向 是十分有害的。公共管理學(xué)應(yīng)該是價值理性與工具理性的統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實踐中出現(xiàn)的各 種公共事務(wù)和社會問題如何解決的“管理”問題，同時更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。從研究對象來說，公共管理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地將自己限 制在對政府行政機關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴展到其他政府機構(gòu)和社會組織 方面。從研究焦點來說