探析行政聽證適用范圍

1、探析行政聽證適用范圍摘要：聽證制度作為一項(xiàng)重要的程序制度，已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度。 聽證制度在我國確立并有了較大發(fā)展，但其適用范圍狹窄且沒有明確統(tǒng)一的適用 標(biāo)準(zhǔn)。故有必要確立其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)： 行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善行政 聽證程序。關(guān)鍵詞：行政聽證適用范圍確立標(biāo)準(zhǔn)完善回顧行政聽證制度在行政處罰法中第一次出現(xiàn)至今 20年間，它以較強(qiáng) 的生命力在不斷發(fā)展壯大著。隨著行政程序價(jià)值在依法行政過程的凸顯， 作為行 政程序核心制度的行政聽證仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。在這樣的背景下回顧行 政聽證的適用在我國的發(fā)展歷程，分析其不足，使其不斷得到完善具有積極意義。一、我國行政聽證適用范圍的現(xiàn)狀從

2、理論上講，聽證可分為正式聽證和非正式聽證。我們關(guān)注較多的則是借 鑒了司法程序的正式聽證。行政聽證的適用范圍是指行政法上影響當(dāng)事人哪些權(quán) 利的行政行為必須經(jīng)過聽證。我國對(duì)行政聽證的規(guī)定散見于相關(guān)法律法規(guī)，從中 可以了解我國行政聽證的現(xiàn)狀。（一）對(duì)行政聽證適用范圍的現(xiàn)行規(guī)定1. 行政聽證在行政處罰領(lǐng)域中的適用。1996年審議通過的行政處罰法 中確立了聽證制度，并且是現(xiàn)代意義上的聽證制度第一次在我國出現(xiàn)。 該法明確 規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行 政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。 聽證程序在行政處罰中適用，促使行政案件公

3、開、公正地處理，有利于保護(hù)相對(duì) 人的合法權(quán)益。這在我國行政程序法發(fā)展史上具有里程碑意義。2. 行政聽證在政府定價(jià)中的適用。1998年實(shí)施的中華人民共和國價(jià)格法又使聽證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進(jìn)了一步。價(jià)格法規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公共事業(yè)價(jià)格、 公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的 商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格指導(dǎo)部門 主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。正式聽 證程序在價(jià)格法中的適用，改變了過去政府定價(jià)程序上的單向性，注意發(fā)揮經(jīng)營 者、消費(fèi)者在政府價(jià)格行為中的積極性，將調(diào)查聽取有關(guān)方面的意見作為政府定 價(jià)中的重要

4、程序，從而有效地保障了公民的合法權(quán)益。3. 行政聽證在行政立法中的適用。20XX年實(shí)施的中華人民共和國立法法 中規(guī)定了行政立法聽證，該法第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程應(yīng)當(dāng)廣泛聽 取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等 多種形式”。國務(wù)院公布的行政法規(guī)制定程序條例亦明確規(guī)定行政法規(guī)審稿 直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)關(guān)可以舉行聽證會(huì)， 聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。事前的聽證程序在一定程度上彌補(bǔ)了抽象行 政行為缺乏行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的不足。4. 行政聽證在行政許可領(lǐng)域中的適用。20XX年實(shí)施的行政許可法順應(yīng) 時(shí)代需要亦引入了聽證制度。

5、該法第四十六條規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定實(shí)施行 政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大 許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證”。盡管之前理論界一直對(duì)行 政許可是否適用聽證存有爭(zhēng)議，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政法治的發(fā)展， 我國對(duì)行政 許可聽證給予了肯定，這可謂在行政法治化、民主化上又邁進(jìn)了一步。5. 行政聽證在其他領(lǐng)域的適用。除了以上主要領(lǐng)域適用行政聽證程序外，一些部門規(guī)章還就行政復(fù)議過程中的聽證程序作了規(guī)定，如海關(guān)行政復(fù)議聽證程 序，城市規(guī)劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽證程序， 國土資源部發(fā)布的國土資 源聽證規(guī)定。此外，我國已加入世界貿(mào)易組織，作為成員國，WTO

6、協(xié)議要求我國在涉外行政管理領(lǐng)域注重程序公開、 透明，行政聽證制度也因此在相關(guān)領(lǐng)域得以 適用。實(shí)踐中行政聽證適用范圍的擴(kuò)大， 既是理論推演的結(jié)果，更是現(xiàn)實(shí)的迫切 需要。（二）現(xiàn)行規(guī)定中存在的問題從行政聽證的現(xiàn)行規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)其適用范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。但我國在行政 聽證的適用范圍這方面確也有明顯的不足之處。1. 行政聽證在行政處罰領(lǐng)域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規(guī)定”責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等”這三類行政處罰適用聽證程序， 而把限制人身自由這一最嚴(yán)厲的行政處罰排除在聽證范圍之外。人身自由利益價(jià)值高于從事特許行業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)的利益和財(cái)產(chǎn)利益， 位階更高的利益卻得不到聽證 這一公正程序的

7、保障，這顯然既不合理也不公正。2. 行政聽證在其他行政管理領(lǐng)域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽證制度后不久就有學(xué)者預(yù)測(cè)了行政聽證適用范圍的發(fā)展趨勢(shì)：從現(xiàn)定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬； 從行政處罰向其他具體行政行為拓寬； 從 具體行政行為向抽象行政行為拓寬。而近年來我國行政領(lǐng)域內(nèi)的立法也恰恰體現(xiàn) 了這一趨勢(shì)。在行政管理領(lǐng)域?qū)π姓鄬?duì)人合法權(quán)益可能造成影響的不僅僅限于 行政處罰，行政許可、行政指導(dǎo)、行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為 同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害， 故從全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā)， 行 政聽證適用范圍的擴(kuò)大不僅是行政民主化的要求，也是符合世界潮流的。

8、3. 行政聽證程序適用范圍沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國對(duì)于行政聽證的規(guī)定 散見于相關(guān)法律法規(guī)中，比較零散，沒有統(tǒng)一明確規(guī)定。這種狀況影響了行政程 序的權(quán)威性，而且不便于具體操作，可能使行政機(jī)關(guān)對(duì)行政聽證的適用流于形式。 隨著實(shí)踐發(fā)展的需要，更多的行政管理領(lǐng)域要求適用聽證程序， 但由于缺乏關(guān)于 適用范圍的明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有些行政行為是否該適用行政聽證程序一時(shí)難以下 結(jié)論。而且我國行政聽證程序往往是在實(shí)踐的迫切要求下才得以適用的，談不上對(duì)其適用范圍有科學(xué)合理的規(guī)定。二、確立完善行政聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)聽證程序作為正當(dāng)法律程序的核心，就其作用而言應(yīng)適用于所有行政機(jī)關(guān) 的行政行為，但考慮到采用聽證的成本消耗

9、，公共利益和個(gè)人利益的平衡，行政 過程中效率與公正的平衡，所有行政行為都適用聽證程序是不現(xiàn)實(shí)的， 所以要有 科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來界定行政聽證的適用范圍。 借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，界定行政聽證范圍 一般涉及兩類標(biāo)準(zhǔn)，即行為標(biāo)準(zhǔn)，或者利益標(biāo)準(zhǔn)。（一）行為標(biāo)準(zhǔn)所謂行為標(biāo)準(zhǔn)，就是指根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類規(guī)定適用聽證程序的范 圍。大陸法系國家大多在其制定的行政程序法中采用行為標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定聽證范圍。 從行政行為的范圍看，聽證在美國、韓國、葡萄牙、澳門地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等既適 用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。以聽證制度非常發(fā)達(dá)的美國為例，在 美國法律上，聽證包括在憲法的正當(dāng)法律程序中。 根據(jù)具體案件的性質(zhì)，聽證的 形式

10、可以從正式的聽證到非正式的會(huì)談， 以及合于兩者之間的各種形式。正當(dāng)法 律程序是一個(gè)靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。 美國聯(lián)邦行政程序法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽證范圍， 適用正式聽 證程序的法規(guī)由法律明確規(guī)定，其他法規(guī)不適用正式聽證程序而適用非正式聽證 程序。同時(shí)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)裁決具體事項(xiàng)的聽證范圍。 對(duì)哪些行政行為可以適用 聽證程序各國規(guī)定不一，從宏觀上看，美國的聽證適用范圍最廣，既適用于法規(guī)制定，又適用于具體案件的裁決。德國適用于行政行為，即相當(dāng)于對(duì)具體案件進(jìn)行裁決的行為。 根據(jù)聯(lián)邦德國行政 程序法的規(guī)定，涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為公布前， 應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述

11、影響裁 決的重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。因此，當(dāng)事人原則上在一切具體行政案件中享有聽證的權(quán) 利，但該法也規(guī)定了例外情形。有些國家的法律規(guī)定聽證程序限于對(duì)當(dāng)事人不利 的行政行為中，如日本行政程序法規(guī)定正式聽證程序僅限于撤消許認(rèn)可、直 接剝奪相對(duì)人資格或地位、對(duì)董監(jiān)事等做出解職這三種不利處分。適用的規(guī)我國適用聽證的事項(xiàng)，基本可以將其歸為兩大類：第一類，決定類：聽證 會(huì)的結(jié)果影響特定人的權(quán)利義務(wù)， 包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可 等；第二類，決策類：聽證會(huì)的結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù)，包括行政立法、 政府價(jià)格決策、城市規(guī)劃等。兩者的性質(zhì)和對(duì)聽證的需要是不一樣的， 則也應(yīng)當(dāng)有所不同。決策類相當(dāng)于抽象行政

12、行為。抽象行政行為由其性質(zhì)和特點(diǎn)決定了一旦其 不公正合理，以后將產(chǎn)生普遍而長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害，即使將來能通過事后的法律程序得 到救濟(jì)也會(huì)造成一定的損失。因此，需要通過事前的聽證程序來彌補(bǔ)這種不足。 美國聯(lián)邦行政程序法中對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽證范圍作了規(guī)定，把抽象行政行為納入了聽證的范圍，這一點(diǎn)值得借鑒。我國著名學(xué)者應(yīng)松年教授介紹說， 美國對(duì)抽象行政行為的聽證有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求：第一，抽象行政行為必須聽證， 如果涉及老百姓的利益，沒有聽證的抽象行政行為成為規(guī)范后， 法院對(duì)這規(guī)范可 以不采納；第二，所征求的意見必須記錄在案；第三，作出規(guī)范時(shí)，必須表明確 實(shí)已考慮過這個(gè)意見。（二）利益標(biāo)準(zhǔn)所謂利益標(biāo)準(zhǔn)，就

13、是根據(jù)行政相對(duì)人在行政程序中的不同利益確定聽證程 序的適用范圍。從世界范圍來看，適用聽證程序保護(hù)的權(quán)利范圍也在擴(kuò)大。 以美 國為例，根據(jù)正當(dāng)法律程序的要求剝奪公民自由、 財(cái)產(chǎn)權(quán)必須舉行聽證，法院后 來又通過判例將正式聽證的適用范圍擴(kuò)大到所謂的特權(quán)領(lǐng)域。并且“合法期待”也適用聽證程序，合法期待即可期待的利益，包括已經(jīng)擁有并希望繼續(xù)擁有某種 合法權(quán)利，及行政機(jī)關(guān)承諾或延續(xù)給予某種利益?；诤戏ㄆ诖绻橙艘呀?jīng) 擁有某項(xiàng)許可證，當(dāng)他申請(qǐng)更換許可證時(shí)就享有繼續(xù)擁有該許可證的合理期待， 如果行政機(jī)關(guān)拒絕其更換申請(qǐng)，就應(yīng)該履行聽證的義務(wù)?；蛟S是基于這樣的理論 或是行政管理領(lǐng)域的迫切需求或兩者兼有之，我國

14、20XX年實(shí)施的行政許可法 就規(guī)定了聽證程序。在我國，公民的基本權(quán)利由憲法規(guī)定并由其它法律予以具體化而受保護(hù)， 公民直接受到行政權(quán)影響的權(quán)利主要有：（1）人身自由權(quán)，行政處罰法中的行政 拘留就是對(duì)公民該權(quán)利的限制。 財(cái)產(chǎn)權(quán)，公民的財(cái)產(chǎn)是公民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)， 而在行政管理領(lǐng)域公民、組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)受行政權(quán)的影響最大且范圍最廣。財(cái)產(chǎn)權(quán) 包括通常意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，還包括國有的經(jīng)營自主權(quán)、經(jīng)營執(zhí)照的申請(qǐng)權(quán)、 特種行業(yè)的經(jīng)營許可權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等（3）社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這些權(quán)利包括就業(yè)權(quán)、 勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)、獲得社會(huì)救濟(jì)社會(huì)保障、社會(huì)補(bǔ)助的權(quán)利。（4）社會(huì)文化權(quán)利， 包括受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)、從事科學(xué)文化藝術(shù)創(chuàng)作及其它文化活動(dòng)的權(quán)利，這些權(quán) 利都是人類文明發(fā)展所必不可少的。 有權(quán)利必有救濟(jì)，故對(duì)行政行為可能侵犯的 權(quán)利有必要進(jìn)行事前的聽證，以保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，確立行政聽證適用范圍時(shí)也應(yīng)遵循個(gè)人利益和公共利益均衡原則和成本不大于收益原則。任何制度程序的設(shè)置都要盡可能作周全的考慮，在確立行政聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，也該對(duì)聽證的免除事項(xiàng)作規(guī)定。我國在規(guī)定行政聽證 免除事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)考慮以下因素：第一，決定對(duì)個(gè)人利益的影響程度；第二，個(gè)人 利益與公共利益的平衡；第三，公正與效率的協(xié)調(diào)以及給財(cái)政和行政帶來的負(fù)擔(dān)。 同時(shí)借鑒各國的規(guī)定，免除聽證的事項(xiàng)應(yīng)包括：(1)對(duì)當(dāng)事人有利的決定以及對(duì)當(dāng)