拖欠工程款及民工工資問題

1、拖欠工程款及民工工資問題近年來，建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象 愈演愈烈，成為擾亂建筑市場秩序的頑癥之一。拖欠工程款 和拖欠農(nóng)民工工資是兩個緊密關(guān)聯(lián)的問題，既是維護社會主 義市場經(jīng)濟秩序的需要，也是維護廣大農(nóng)民工合法權(quán)益的需 要。 拖欠工程款與拖欠農(nóng)民工工資， 形式上有一定聯(lián)系， 許多施工企業(yè)均將業(yè)主未及時支付工程款作為拖欠農(nóng)民工 工資的理由，但從經(jīng)濟法律制度的角度研究，這兩者并不構(gòu) 成必然的因果關(guān)系，前者更不能構(gòu)成后者的免責(zé)緣由。拖欠 工程款與拖欠農(nóng)民工工資，是不同主體間的法律關(guān)系。拖欠 工程款是建設(shè)單位（業(yè)主）與施工單位之間的經(jīng)濟關(guān)系，是 施工企業(yè)的債權(quán)；拖欠農(nóng)民工工資是施工單位

2、與勞動者之間 的經(jīng)濟關(guān)系，是施工企業(yè)的債務(wù)。這兩個關(guān)系所產(chǎn)生的經(jīng)濟 社會影響也是不同的。 拖欠工程款對市場秩序造成了嚴 重的不良影響。在建設(shè)工程實施的資金鏈中，施工企業(yè)只是 其中的一環(huán)。工程款不到位，施工企業(yè)只有三個途徑維持施 工的進行：一是通過銀行的流動資金借貸，二是拖欠其他企 業(yè)的材料、設(shè)備款及勞務(wù)報酬，三是用自有資金墊付。由于 施工企業(yè)的資本積累水平低，因拖欠工程款而形成的工程資 金流主要是通過前兩種途徑實現(xiàn)的。巨額的工程款拖欠，推 動了固定資產(chǎn)投資規(guī)模的進一步膨脹。 據(jù)初步統(tǒng)計， 20xx 年 底全國建設(shè)工程累計拖欠工程款約 4000 億元，從業(yè)主支付的角度，這個數(shù)額意味著完成的固定資

3、產(chǎn)投資中業(yè)主的資金 缺口，相當于當年全國固定資產(chǎn)投資總額的7.25。拖欠工程款是固定資產(chǎn)投資膨脹的一個重要實現(xiàn)方式。 20xx 年與 20xx 年相比，金融機構(gòu)對建筑業(yè)的短期貸款凈增31，銀行流動資金的借貸，使銀行短期信貸資金凝滯在建設(shè)工程 上，擴大了信貸規(guī)模，增加了金融風(fēng)險。拖欠其他企業(yè)的材 料、設(shè)備款，產(chǎn)生相關(guān)產(chǎn)業(yè)效率低下的連鎖反應(yīng)。 工程 款的拖欠，使施工企業(yè)支付勞務(wù)報酬的能力減弱，是導(dǎo)致拖 欠農(nóng)民工工資問題的一個重要經(jīng)濟原因。但最根本的是，市 場信用機制退化。盡管由于建筑市場施工能力遠大于建設(shè)量 的需求，而使施工企業(yè)與業(yè)主的市場關(guān)系上處于劣勢，但相 對于勞務(wù)企業(yè)和農(nóng)民工，施工企業(yè)處于市

4、場強勢地位，以債 務(wù)來抵消債權(quán)對經(jīng)營活動的壓力，或者盡量擴大債務(wù)，成了 施工企業(yè)慣常的做法。即便并不存在拖欠工程款，或者拖欠 工程款并未嚴重到入不敷出、無法支付勞務(wù)報酬，拖欠工資 仍然大量發(fā)生。當市場以“盡可能欠錢”為心照不宣的游戲 規(guī)則時，市場秩序就被完全破壞了。而在權(quán)益受損的各個市 場行為主體中，在建設(shè)工程資金流程中處于末梢的農(nóng)民工， 已經(jīng)不可能轉(zhuǎn)嫁損害了。 從這個角度上講， 拖欠農(nóng)民工工資， 不僅僅是一個債權(quán)問題，而且是一個人權(quán)問題，它侵害了農(nóng) 民工通過勞動獲取報酬、維持生計的基本權(quán)力。 解決建 設(shè)工程領(lǐng)域的拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問題，重在制度建設(shè)。建立工程支付保證制度拖欠工程款與墊

5、資施工是一對孿生物。盡管幾年來有關(guān)部門三令五申不得墊資施 工，但情況并無好轉(zhuǎn)。業(yè)主與施工單位的經(jīng)濟關(guān)系是建立在 平等、自愿基礎(chǔ)上的。為了擴大市場占有份額，施工單位以 自己的資金作承包工程的優(yōu)勢條件，在國外也是常見的現(xiàn) 象。這一行政措施的失效，也從另一個側(cè)面反映了建立市場 自我調(diào)節(jié)機制的重要性。工程擔保是發(fā)達國家比較成熟的經(jīng)濟法律制度。在建設(shè)工程的承發(fā)包關(guān)系中，承包商有義 務(wù)按照合同約定如期提供符合質(zhì)量要求的竣工的建筑物，業(yè) 主有義務(wù)按照合同約定按時支付工程款。作為承包商履約保 證的反向制約，對業(yè)主的約束是通過工程款支付保證來實現(xiàn) 的。如果業(yè)主不按合同約定如期支付工程款，保證人則承擔 代為支付的

6、責(zé)任。第三方在做出工程款支付保證擔保時，必 然地要審查被保證人的實際支付能力，并且是在不受市場供 求關(guān)系干擾的情況下獨立地做出決定。工程款支付保證制度 是以市場的方法解決拖欠工程款的合適途徑。工程款支付保證制度的意義，不僅僅在于保證工程款按合同約定及時 向承包商支付，而且能有效地制約資金不到位的建設(shè)項目倉 促上馬。據(jù)有關(guān)資料反映，拖欠的工程款有相當大的比重是 政府財政投資的項目，其根源是政府既是業(yè)主又是市場管理 者的錯誤定位。實施工程款支付保證制度，作為業(yè)主的政府 就置身于市場規(guī)范的制約機制之中，成為平等的市場主體履 行合同，行政權(quán)力不能再對政府的直接經(jīng)濟利益產(chǎn)生影響。 工程款支付保證制度的實

7、施，一方面依賴于專門化的保證擔 保機構(gòu)的發(fā)育，另一方面依賴于銀行等金融機構(gòu)金融產(chǎn)品的 拓展。我國當前專門化的工程保證擔保機構(gòu)甚少，在積極培 育的同時，應(yīng)著力推動銀行等金融機構(gòu)開展工程保證擔保業(yè) 務(wù)。 建立建筑物留置制度 在施工的建筑物的財產(chǎn)權(quán) 是業(yè)主的，即使業(yè)主未支付一分工程款，物化的資金全由承 包商承擔，財產(chǎn)權(quán)仍然是業(yè)主的，承包商無權(quán)處置。物權(quán)與 債權(quán)的矛盾陷入了難以調(diào)和的境況。 20xx 年，最高人民 法院就合同法第二百八十六條做出司法解釋，認定建筑 工程的承包人的優(yōu)先受償權(quán)優(yōu)于抵押權(quán)和其他債權(quán)。但試行 近兩年來，尚無優(yōu)先受償權(quán)實現(xiàn)的案例。原因是多方面的， 除了司法程序復(fù)雜的原因，根本的原

8、因是物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的一 般法律準則。 留置權(quán)的設(shè)定是解決物權(quán)與債權(quán)的矛盾、 解決拖欠工程款問題的有效途徑。我國擔保法關(guān)于留置 的規(guī)定只適用于動產(chǎn)。 擔保法第八十二條規(guī)定“本法所 稱留置，是指依照本法第八十四條的規(guī)定，債權(quán)要按照合同 約定占有債務(wù)人的動產(chǎn)，債務(wù)人不按照合同約定的期限履行 債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定留置該財產(chǎn)，以該財產(chǎn)折 價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償。 ”第八十四條 規(guī)定“因保管合同、運輸合同、加工承攬合同發(fā)生的債權(quán)， 債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有留置權(quán)。法律規(guī)定可以留置的其他合同，適用前款規(guī)定?！彪S著市場經(jīng)濟的發(fā)展，債務(wù) 關(guān)系越來越復(fù)雜，將留置權(quán)適當?shù)財U大適用于不動產(chǎn)

9、，是有 必要的。在一些發(fā)達國家，留置權(quán)可以成立于不動產(chǎn)。這需 要以法律的形式來進一步規(guī)范。按照民法通則第八十九 條的規(guī)定“債務(wù)人或者第三人可以提供一定的財產(chǎn)作為抵押 物。債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照法律的規(guī)定以抵 押物折價或者以變賣抵押物的價款優(yōu)先得到償還?！睋?jù)此，完善相關(guān)的法律，對于正在施工，尚未形成物權(quán)最終保有形 式的建筑物，在特定條件下賦予承包商對涉及工程款債權(quán)糾 紛的建筑物的留置權(quán)，不失為解決拖欠工程款問題的一個辦 法。規(guī)范勞動合同關(guān)系拖欠農(nóng)民工工資問題的產(chǎn)生，除了道德上的原因，勞動關(guān)系不規(guī)范是重要的原因。 一般情況下，承包商并不直接與農(nóng)民工發(fā)生雇傭關(guān)系，而是 與勞務(wù)分包企業(yè)簽訂

10、分包合同，勞務(wù)分包企業(yè)與農(nóng)民工發(fā)生 雇傭關(guān)系?，F(xiàn)實情況是，大部分勞務(wù)分包企業(yè)的勞動關(guān)系極 不規(guī)范，未按法律規(guī)定與農(nóng)民工簽訂勞動合同。問題的產(chǎn)生 與分包商法律意識淡薄有關(guān)，也與勞務(wù)分包企業(yè)的運行方式 有關(guān)。勞務(wù)分包企業(yè)往往處于經(jīng)營不穩(wěn)定的狀態(tài)，視工程量 確定雇傭勞動力，相當多的雇工采取臨時招募的方式，勞動 管理處于失去監(jiān)督的狀態(tài)。一方面要強化政府對勞動合同的管理，規(guī)范勞務(wù)分包企業(yè)的雇工行為。大量農(nóng)村富余勞 動力從農(nóng)村走出來，主要集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范施工勞 務(wù)分包企業(yè)的用工制度，通過勞動合同的方式保護農(nóng)民工的 合法權(quán)益，是當務(wù)之急。另一方面，勞務(wù)分包企業(yè)的作業(yè)地 點往往是移動的，完全依靠政府的

11、管理有時候鞭長莫及，建 立工程總承包商的責(zé)任制度也十分重要。承包商應(yīng)當有責(zé)任 對分包企業(yè)的實際能力進行考核，不確定的勞動力數(shù)量表現(xiàn) 了分包企業(yè)不確定的分包能力；承包商應(yīng)當將分包企業(yè)合法 的雇工關(guān)系作為選擇分包企業(yè)的基本條件，從而形成對分包 商用工規(guī)范化的直接制約。 完善工資支付制度 拖欠 農(nóng)民工工資的另一因素是勞務(wù)費用和工資支付制度的缺陷。 現(xiàn)行的通常做法是承包商先向分包商支付一部分基本生活 費用，然后按工程進度和工程款支付進度向分包商支付勞務(wù) 費用。在勞務(wù)費用支付制度缺陷下，分包商向工人支付工資 的方式，也是先支付一部分基本生活費用，然后視勞務(wù)費用 到位情況支付一部分工資，留一部分在工程結(jié)算

12、后或?qū)嶋H的 雇傭關(guān)系解除時支付。這種支付方式，客觀上也容易導(dǎo)致拖 欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。 但是，承包商債權(quán)未得 到償還并不能構(gòu)成對他人不履行債務(wù)的條件。事實上，工程 的勞務(wù)費用一般不到工程款的 10，即使工程款未及時支 付，承包商也應(yīng)當有能力支付勞務(wù)費用。勞務(wù)費用的支付應(yīng) 當去除依據(jù)工程款支付進度這一前置條件，而按照完成的工 程量按月支付，以保證勞動力報酬的獲得與勞動力的付出是 相適應(yīng)的。同時，分包商應(yīng)當嚴格按照勞動法的規(guī)定，向工人按月支付工資。這種勞務(wù)費用和工資的支付方式，盡 管不能根絕拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，故意不支付仍然可能發(fā) 生，但可以避免拖欠額的累積，減少對農(nóng)民收入的影響，并 使

13、農(nóng)民工可以在尚未遭受嚴重損害前及時尋求法律援助。 建立懲罰性賠償制度拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資，其行為實質(zhì)均是違反合同的約定。即使分包企業(yè)與農(nóng)民工未簽 訂勞動書面合同，其雇傭關(guān)系實際上也以口頭合同的形式而 成立。在建設(shè)工程的合同關(guān)系上，拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資都是事實的違約行為。對違約行為，傳統(tǒng)的合同責(zé) 任都是補償性的賠償責(zé)任，在確定具體賠償數(shù)額時以利益受 損人的實際損失為限，目標是平復(fù)受損人的直接利益，并不 考慮違約方加害他人的主動性和過錯程度，更不考慮受損人 由此導(dǎo)致的連帶利益損失。有關(guān)部門制定的工程施工承發(fā) 包合同示范文本也只規(guī)定發(fā)包人違反合同約定延期支付工 程款的，需比照銀行同期貸款

14、利息支付違約金額的利息。這 在客觀上也培養(yǎng)了債務(wù)人的“賭徒”心理，充其量也不過是 補足應(yīng)該支付的金額外加少量利息。盡管在理論上承發(fā)包合同和勞動合同都可以約定違約的懲罰性賠償，但在實際 的合同關(guān)系中，業(yè)主相對于承包商，承包商相對于分包商， 分包商相對于農(nóng)民工，都處于強勢地位，傾向弱者的合同條 款是難以成立的。在市場主體強弱地位涇渭分明的條件下， 不但不可能依靠市場的力量來實現(xiàn)保護弱者的目標，而且利益的天平往往向強者傾斜。 業(yè)主拖欠工程款和勞務(wù)費 用，其違約成本過低，是造成拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資 現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。當某種市場現(xiàn)象對經(jīng)濟社會的發(fā) 展構(gòu)成嚴重影響，而市場內(nèi)在的機制本身不能完全

15、自我調(diào) 節(jié)、維護秩序時，是典型的“市場失靈”的現(xiàn)象，拖欠工程 款和農(nóng)民工工資即屬于此類。因此，應(yīng)當加快完善有關(guān)法律 制度，對違反承發(fā)包合同約定拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資 的，規(guī)定其承擔懲罰性賠償?shù)呢?zé)任，以此遏制違約行為的無 成本擴張?？偘綉?yīng)怎樣支付農(nóng)民工工資分包方拖欠民工工 資，是否有總包方支付總包方如何支付，才能保證自己墊付 的工資款認定為工程款，且在多付的情況下，可以向分包方 追償 一、依法分包，墊付二、違法分包，承擔連帶的支付 責(zé)任三、違法分包人為個人，有可能直接認定民工與總包方 形成勞動關(guān)系。 出于社會穩(wěn)定考慮，都應(yīng)支付 風(fēng)險提示和 具體操作不應(yīng)將分包工程發(fā)包給無資質(zhì)的單位或個人合同 約定“總包方不拖欠分包方工程款的情況下，因分包原因拖 欠民工工資導(dǎo)致民工現(xiàn)場鬧事的違約責(zé)任” “在分包方拖欠 民工工資時，總包方有權(quán)將未支付的工程款直接用于支付分 包方拖欠的民工工資，相應(yīng)的工程款視為總包方已經(jīng)支付” 加強現(xiàn)場施工勞動管理 1、勞動合同備案 2、工作牌 3、工資 發(fā)放監(jiān)督總包方支付工資時應(yīng)規(guī)范操作1、與分包簽訂墊付民工工資協(xié)議 2、由分包方就拖欠的民工工資造冊3、領(lǐng)款1、時，民工簽字后， 由分包方在簽字確認當分包方不配合時要求民工或班組就拖欠工資制作