財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的新問題及對策

1、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的新問題及對策財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的常規(guī)性工作，同時(shí)又是 審計(jì)工作的重點(diǎn)，經(jīng)過多年的發(fā)展，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)在發(fā) 揮審計(jì)監(jiān)督職能，促進(jìn)財(cái)政改革和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展方面起 到了積極作用。但隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深入，部門 預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購等制度的逐步 規(guī)范與完善，財(cái)政預(yù)算審計(jì)如何著眼宏觀，入手微觀，在更 大范圍、更高層次上發(fā)揮作用，是審計(jì)人員認(rèn)真思考和探討 的問題?，F(xiàn)就近幾年在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)實(shí)踐中常見的一些 問題，從規(guī)范預(yù)算執(zhí)行審計(jì)方面提出如下建議。一、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中常見的問題預(yù)算編制過粗，向人代會提交的是內(nèi)行看不明，代表看 不懂的預(yù)算支出方

2、案?，F(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算大多是按部門、按條 條編制的，較為籠統(tǒng)，不利于人大和有關(guān)部門了解預(yù)算及其 執(zhí)行情況，也為財(cái)政部門擅自調(diào)整預(yù)算，進(jìn)行隱形分配提供 了方便。女口：某縣200 X年的財(cái)政一般預(yù)算收入為 7500萬元， 預(yù)算支出年初預(yù)算數(shù)為 15113萬元，調(diào)整后的預(yù)算數(shù)為28208 萬元，年初批復(fù)的預(yù)算支出只是大類，而沒有細(xì)化到部門、 項(xiàng)目上。年底的決算數(shù)是預(yù)算數(shù)的二倍。由于預(yù)算過粗，科 目調(diào)劑頻繁、數(shù)額較大，往往使人代會批復(fù)預(yù)算和審查決算 時(shí)無所適從，也造成審計(jì)人員對預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性、完整性 及合理程度難以判斷和認(rèn)定。按照預(yù)算法的規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)自本級人民代表 大會批準(zhǔn)之日起 30日內(nèi)批復(fù)本級

3、各部門預(yù)算和本級人大常 委會依法批準(zhǔn)上年決算 20日內(nèi)財(cái)政部門向本級各部門批復(fù) 決算。審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，某縣財(cái)政局在實(shí)際執(zhí)行中，批復(fù)預(yù)算超 過了法定時(shí)間3個多月，三月份人大批準(zhǔn)方案，七月份才下 達(dá)，上年各部門財(cái)政決算沒有向各部門進(jìn)行批復(fù)。人大批準(zhǔn) 的收支預(yù)算方案只是形式，沒有實(shí)際約束力，預(yù)算和執(zhí)行是 脫節(jié)。違規(guī)將行政事業(yè)單位組織的非稅收入與單位支出掛鉤， 部門職能利益化。具體表現(xiàn)在：一是財(cái)政將收費(fèi)中心作為調(diào) 節(jié)預(yù)算收入的調(diào)節(jié)器，當(dāng)年預(yù)算收入完成好，收費(fèi)中心將收 取的部分政府非稅收入不納入預(yù)算，在“應(yīng)繳預(yù)算款”中掛 賬，以豐補(bǔ)歉，此問題在每年的審計(jì)中都有發(fā)生，女口200 X年審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在收費(fèi)中心隱瞞

4、的應(yīng)繳未繳預(yù)算收入達(dá)738萬元。二是將各項(xiàng)非稅收入滯留在部門和單位，由于缺乏必 要的監(jiān)督和管理，造成非稅收入被挪用。如在200 X年的審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，滯留在 4個部門和單位的非稅收入達(dá) 514萬元， 其中某單位將收取的非稅收入 186萬元挪作他用。三是預(yù)算 內(nèi)資金轉(zhuǎn)入預(yù)算外，逃避監(jiān)督。財(cái)政部門為了擴(kuò)大自己的權(quán)力，增加支出的隨意性，將部分應(yīng)納入預(yù)算的收入不納入預(yù) 算，而是轉(zhuǎn)到預(yù)算外，作為機(jī)動指標(biāo)，逃避預(yù)算的約束，由 財(cái)政部門支配。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，某縣財(cái)政部門將230萬元應(yīng)納入預(yù)算的收入轉(zhuǎn)入預(yù)算外，在預(yù)算外暫存款中掛賬，并且直接 在暫存款中進(jìn)行支出。四是非稅收入與各單位的支出掛鉤， 部門職能利益化，傾向明顯

5、。財(cái)政部門年初確定收入完成基 數(shù)時(shí)，確定一個返還比例，返還單位用于正常支出，這在客 觀上助長了部門亂收費(fèi)亂罰款行為，促使了部門職能利益 化、部門利益金錢化，造成惡性循環(huán)，破壞了加快發(fā)展、和 諧發(fā)展的良好經(jīng)濟(jì)環(huán)境。某縣一個40多人的單位當(dāng)年上繳財(cái)政罰沒收入1090萬元，按80%的比例進(jìn)行返還，財(cái)政部門 當(dāng)年以臨時(shí)追加預(yù)算形式撥給該單位的資金達(dá)800多萬元，出現(xiàn)了掌握行政權(quán)力大的部門多花錢，而一些沒有執(zhí)行權(quán)的 部門公用經(jīng)費(fèi)非常緊張，有悖公共財(cái)政的公平性和均衡性。隨意支出財(cái)政專項(xiàng)資金，超出自身能力違規(guī)舉債。按照 國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的規(guī)定和要求，除中央財(cái)政外，各級財(cái)政堅(jiān)持 以收定支、收支平衡、略有節(jié)余的原則

6、，不得編列赤字，不 得舉借債務(wù)，但一些縣、鎮(zhèn)、和部門競相舉債，興建所謂的 “民心工程”。某縣10個鎮(zhèn)在XX年以前共舉債1.2億元， 省審計(jì)廳在核實(shí)債務(wù)，制定措施逐步化解，在嚴(yán)禁新增債務(wù) 的情況下，近三年來又新增債務(wù)4000余萬元，其中有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)三年共計(jì)欠債 780多萬元。滯留、擠占和挪用專項(xiàng)資金。一是財(cái)政部門沒有將專項(xiàng)資金及時(shí)按進(jìn)度下?lián)艿筋A(yù)算部門，自己開設(shè)專戶，將專項(xiàng)資 金從預(yù)算轉(zhuǎn)入專戶，使大量的專項(xiàng)資金滯留在專戶中，如某 縣財(cái)政XX年基本建設(shè)資金專戶年初余額756萬元，本年從預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)入8157萬元，本年支出2993萬元，年末尚有5920 萬元滯留在專戶中。二是個別部門、單位和鄉(xiāng)重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、

7、 虛列項(xiàng)目、擴(kuò)大支出范圍，想方設(shè)法套取財(cái)政專項(xiàng)資金，由 單位自由支配，有的單位甚至將套取的專項(xiàng)資金不入單位財(cái) 務(wù)賬，在賬外運(yùn)行。三是財(cái)政部門為了平衡預(yù)算，大部分專 項(xiàng)資金都開設(shè)了專戶，專戶數(shù)達(dá)30多個，而且年末都留有余額，開設(shè)專戶過多過濫，增加了財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)手段有限，處理糾正措施難以到位。審計(jì)機(jī)關(guān)只有 審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)和處理處罰權(quán)，但很多問題由于受審計(jì)手段 的限制，無強(qiáng)硬的措施和手段來遏制被審計(jì)單位，被審計(jì)單 位往往不積極配合，審計(jì)人員也只能講政策、法規(guī)來做其思 想工作爭取被審計(jì)單位的配合，而無其他辦法。在被審計(jì)單 位不配合的情況下，顯得束手無策。同時(shí)，對審計(jì)對象的內(nèi) 部控制機(jī)制由于受多

8、種因素的制約，無法進(jìn)行符合性測試， 只能就賬查賬；承諾制度流于形式，被審計(jì)單位提供資料的 完整性、真實(shí)性無法保障。這些都使審計(jì)工作存在較大的風(fēng) 險(xiǎn)。由于連續(xù)的審計(jì)，被審計(jì)單位也開始采取應(yīng)對審計(jì)人員 的措施，對審計(jì)查出的問題，要么以各種理由加以搪塞，要 么以上級部門的要求加以辯解，以地方利益作為擋箭牌，將 自身行為說成是請示有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)或政府默許同意，使有些 問題難以核查和認(rèn)定，處理更是無所適從。由于執(zhí)法力度受 到限制，缺少有力的監(jiān)督手段，致使屢查屢犯現(xiàn)象較為普遍， 審計(jì)查處和定性愈來愈困難，處理及糾正措施難以到位。二、深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對策思考在現(xiàn)行的審計(jì)管理體制下，如何適應(yīng)形勢的變化，不斷

9、推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向縱深發(fā)展呢？我們認(rèn)為應(yīng)從以下方面 著手：審計(jì)切入點(diǎn)前移，向預(yù)算編制延伸。一是關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)性。審計(jì)財(cái)政部門是否認(rèn)真執(zhí) 行了“零基預(yù)算、部門預(yù)算、綜合預(yù)算”，審計(jì)工作應(yīng)提前 介入部門預(yù)算編制工作，在財(cái)政預(yù)算編制完成后，向人民代 表大會提請之前，對報(bào)批的預(yù)算從科學(xué)性、合法性、合理性 和細(xì)化的程度等方面預(yù)先進(jìn)行審查并出具意見。為人代會審 查批準(zhǔn)預(yù)算收支方案提供科學(xué)依據(jù)，從而使預(yù)算執(zhí)行真正做 到事前、事中、事后全過程監(jiān)督，以有效約束預(yù)算過粗、待 分解預(yù)算數(shù)過多，以及未預(yù)算到具體單位和項(xiàng)目的行為。二是關(guān)注預(yù)算方案的合理性。審查預(yù)算單位編制部門預(yù) 算的定員定額標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)、合理和符合

10、實(shí)際，所有預(yù)算支 出是否嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)和列入相應(yīng)科目預(yù)算，部門預(yù)算收入 支出是否真實(shí)，并對資金跟蹤問效，促進(jìn)部門編制科學(xué)合理 的預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)管理，努力降低行政成本，提 高工作效率。三是關(guān)注預(yù)算收支方案的完整性。審查預(yù)算編制部門隱 瞞下年收入、虛列當(dāng)年支出，有無隱瞞上級補(bǔ)助收入，少列 當(dāng)年赤字以及編制赤字預(yù)算的行為，促使預(yù)算編制部門向人 代會提交一個與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的收支方案。審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)換，向政策執(zhí)行延伸。一是注重對部門和單位“收支兩條線”政策執(zhí)行審計(jì)， 遏制部門職能利益化的側(cè)傾向。重點(diǎn)審查部門、單位的行政 事業(yè)性收費(fèi)、政府基金收入及其他非稅收入是否嚴(yán)格按國家 規(guī)定繳入財(cái)政專戶，

11、支出是否按計(jì)劃統(tǒng)籌使用。二是注重“稅收優(yōu)惠”政策執(zhí)行情況的審計(jì)，促進(jìn)科學(xué) 發(fā)展觀的落實(shí)。對稅收返還中用于生產(chǎn)型與非生產(chǎn)型企業(yè)的 比重進(jìn)行分析，看是否真正有利于培植長遠(yuǎn)稅源，有利于區(qū) 域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是注重對各項(xiàng)稅收政策執(zhí)行的審計(jì)，防止打著招商引 資的旗號，搞利益特別對新出臺的稅收政策予以關(guān)注，重點(diǎn) 審查有無隨意減免稅收，以欠代減問題，法定減免稅手續(xù)是 否齊全，是否符合國家規(guī)定。審計(jì)職能深化，向效益審計(jì)延伸。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)要有所 側(cè)重，要抓住經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中熱點(diǎn)、難點(diǎn)及關(guān)系國計(jì)民生的突出 問題，重點(diǎn)對科技教育、社會保障、農(nóng)業(yè)環(huán)保等專項(xiàng)財(cái)政資 金的分配、管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，確保專項(xiàng)資金的及時(shí) 到位、?？?/p>

12、專用，揭露擠占挪用、損失浪費(fèi)等影響資金管理 和使用效益等問題；同時(shí)要加強(qiáng)對政府采購的監(jiān)督，通過對 采購預(yù)算、招投標(biāo)、實(shí)施采購及采購結(jié)果四環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)， 看其是否按法律法規(guī)的規(guī)定向社會競價(jià)公開購買，真正做到 公開、公正、規(guī)范、透明，并最終實(shí)現(xiàn)全部公共需求都按照 公共財(cái)政的要求實(shí)行政府采購。審計(jì)內(nèi)容創(chuàng)新，向?qū)徲?jì)精細(xì)化延伸。1. 審查財(cái)政各項(xiàng)改革的執(zhí)行程度。多年來，為了進(jìn)一步適應(yīng)構(gòu)建公共財(cái)政框架的要求，財(cái)政部陸續(xù)推出了各項(xiàng)財(cái)政 改革措施，如部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、鄉(xiāng)財(cái) 縣管、會計(jì)委派等，均是從源頭治理、規(guī)范財(cái)政收支行為的 治本之策，但在實(shí)際執(zhí)行中，由于利益問題，落實(shí)不夠，執(zhí) 行不到位。在

13、審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化宏觀監(jiān)督意識，樹立“大財(cái)政”審計(jì)的思路，緊扣財(cái)政改革這個主題，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中 違反財(cái)政法規(guī)的行為，促進(jìn)財(cái)政部門依法理財(cái)。2. 審查政府債務(wù)情況，提出予警建議。當(dāng)前，各地加快 發(fā)展的意識很強(qiáng)，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)異地任職，長效機(jī)制觀念淡 薄，各級領(lǐng)導(dǎo)政績意識突出，出現(xiàn)了一些縣、鎮(zhèn)超出自身能 力舉借債務(wù)發(fā)展的現(xiàn)象，審計(jì)部門在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中就要如實(shí)披露，遏制前任給后任挖坑現(xiàn)象的發(fā)生3. 要克服重一般預(yù)算收支，輕基金預(yù)算收支的現(xiàn)象。防 止將一般預(yù)算收入用于基金預(yù)算支出，而把基金預(yù)算收入作為財(cái)政部門行使權(quán)力的 “小金庫”，促使財(cái)政部門科學(xué)理財(cái)， 既要搞好對預(yù)算收入合法性、完整性的審計(jì)，又要

14、突出對預(yù) 算支出全過程合理性、合法性和效益性的審計(jì)。4. 應(yīng)突出對其他專項(xiàng)資金、基金收支、運(yùn)作全過程的 審計(jì)，同時(shí)對財(cái)政投資效益情況，也應(yīng)列為審計(jì)的重點(diǎn)。通 過對上述不同層面和預(yù)算資金分配使用的不同環(huán)節(jié)的審計(jì)， 拓寬預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的視角，系統(tǒng)地揭露預(yù)算執(zhí)行中存在的普 遍問題，找出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部位預(yù)算資金管理和使用中存 在的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而揭示影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量的重要癥 結(jié)，督促、規(guī)范財(cái)權(quán)和財(cái)政分配秩序，促進(jìn)預(yù)算改革措施的 落實(shí)，提高預(yù)算收支運(yùn)行效果和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，加快公共財(cái) 政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)成果深化，向全方位監(jiān)督延伸。一是要加強(qiáng)綜合分 析，注重發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的建設(shè)性作用。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是否深

15、化，體現(xiàn)在執(zhí)法力度上，不僅是查處違紀(jì)違規(guī)問題金額的多 少，更重要的是能否通過查處違紀(jì)違規(guī)問題，從制度、體制、機(jī)制上找出存在的問題，引起政府、人大等有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)高 度重視，研究制度解決問題的辦法和措施。對審計(jì)查出的問 題，只有在依法追究的同時(shí)，通過綜合分析，從促進(jìn)預(yù)算體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，提出審計(jì)意見和建議，督促政府 和有關(guān)部門制定和完善管理制度，堵塞漏洞，提高管理水平，才是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)深化的真正體現(xiàn)。二是堅(jiān)持依法處理，體 現(xiàn)審計(jì)的權(quán)威。嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)問題，揭露重大經(jīng)濟(jì)犯罪 是審計(jì)機(jī)關(guān)的第一要務(wù)， 任何時(shí)候都要堅(jiān)定不移， 毫不動搖。 對審計(jì)查出的違規(guī)違紀(jì)問題， 尤其是那些數(shù)額大、情節(jié)嚴(yán)重、 社會反響大的重大違規(guī)違紀(jì)問題和涉案線