_農(nóng)村宅基地制度改革試點情況及建議

1、中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊農(nóng)村宅基地制度改革試點情況及建議 文 歐陽慧 涂圣偉農(nóng)村宅基地指農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織 為 滿 足 本 組 織 內(nèi)的 生 活 需 要 和 從事家庭副業(yè)生產(chǎn)的需要, 而分配 給農(nóng) 民 使 用 的 住 宅 用 地 和 附 屬 用 地 。 長期以來, 我國宅基地實行 “ 一 戶 一 宅 ” 、 “ 無 償 使 用 ” 、 “ 限 制 交 易 ” 、 “ 缺乏退出 ” 的制度, 雖然具有 歷史貢獻, 但也積累了許多矛盾和 弊端, 已不適應(yīng)當前農(nóng)村非農(nóng)化發(fā) 展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要 。 如何認 識宅基地流轉(zhuǎn), 如何進行宅基地流 轉(zhuǎn)改革探索, 是一個重大的理論與 現(xiàn)實問題 。一 、 推進我國農(nóng)村宅基

2、地制度試 點改革的現(xiàn)實背景隨著城鎮(zhèn)化進程的推進以及農(nóng) 業(yè)勞動力的大量轉(zhuǎn)移, 我國農(nóng)村宅基 地使用與管理中面臨一些較為突出 的問題 。 這些日益突出的問題, 形成 了我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn) 實背景 。(一 無償取得 、 無成本留置造成 宅基地資源浪費在我國大部分農(nóng)村地區(qū), 目前農(nóng) 村宅基地實行福利性分配和無償使 用,農(nóng)民取得宅基地基本沒有成本, 客觀上加深了宅基地私有的傳統(tǒng)觀 念, 部分農(nóng)民存在 “ 農(nóng)村土地想在哪 建就到哪建 ” 、 “ 不占白不占 ” 的心態(tài), 導(dǎo)致私自建房 、 超標準占用宅基地現(xiàn) 象普遍 。 同時, 農(nóng)村宅基地取得監(jiān)管 不嚴, 村集體經(jīng)濟組織收回閑置宅基 地 、 監(jiān)管

3、宅基地使用的能力和動力不 足, 加之農(nóng)房繼承等事實行為以及祖宅不賣等風(fēng)俗習(xí)慣, 農(nóng)村 “ 一戶多宅 ”和超標占地現(xiàn)象較為普遍 。 由于宅基地是無償無限期使用, 加之受 “ 以土為本 ” 、 “ 葉落歸根 ” 等傳統(tǒng)觀念束縛, 不少農(nóng)民在新建住房或遷居城鎮(zhèn)后, 不愿將原有宅基地復(fù)墾或交還給集體經(jīng)濟組織, 造成 “ 人走房空 ” 、 建新不拆舊,不少宅基地處于閑置狀態(tài) 。(二 有償退出機制不健全造成宅基地大量空置我國大部分農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村宅基地還沒有建立有償退出機制 。 即使有些地區(qū)開展了宅基地有償退出試點, 但由于補償標準低, 自愿退出宅基地的農(nóng)戶少 。 如洛陽市 2009年開展農(nóng)村宅基地有償退出,

4、 但至今全市完成辦理進程手續(xù)的只有 99戶, 收回宅基地僅 70處 。 據(jù)洛陽市 2010年調(diào)查, 78%的農(nóng)民工認為放棄宅基地補貼標準偏低,僅靠每人 5000元的補貼 (每戶補貼約 2 3萬元 在縣城或市區(qū)購房的資金壓力難以承受 。同時, 農(nóng)村宅基地退出補償資金需要縣級財政配套, 但縣級財政大部分是吃飯財政, 區(qū)縣政府推進宅基地有償退出的積極性也不高 。(三 宅基地禁止流轉(zhuǎn)限制農(nóng)村房屋財產(chǎn)權(quán)功能目前, 我國農(nóng)民只擁有宅基地使用權(quán), 但擁有房屋的所有權(quán), 即 “ 一宅兩制 ” ,房屋的財產(chǎn)權(quán)和宅基地使用權(quán)沒有很好地分開 。 由于目前實行 的是 “ 地隨房走 ” 的政策, 但按照法律 規(guī)定農(nóng)村宅

5、基地的使用權(quán)只能在本 集體經(jīng)濟組織成員之間轉(zhuǎn)讓, 而且農(nóng) 民在出賣房屋流轉(zhuǎn)宅基地后, 再申請 新的宅基地不被批準, 這事實上限制 了房屋的自由流轉(zhuǎn), 約束了農(nóng)民對房 屋的處分權(quán) 。 房屋財產(chǎn)權(quán)功能受限, 導(dǎo)致農(nóng)民房屋收益權(quán)無法得到有效 保障 。(四 宅基地隱性流轉(zhuǎn)埋下諸多社 會安全隱患目前, 我國有些地區(qū)農(nóng)村宅基地 隱性流轉(zhuǎn)和私下交易較為盛行, 但同 時也帶來兩方面的問題 。 一是由于 宅基地使用權(quán)不能進入市場進行公 開交易, 農(nóng)民的宅基地和房屋經(jīng)常會 被隨意定價 、 價值低估, 不僅造成集 體土地資產(chǎn)收益的流失, 也侵害了農(nóng) 民的利益 。 二是宅基地的私下流轉(zhuǎn) 和灰色交易, 引發(fā)了越來越多的

6、社會 矛盾和法律糾紛, 成為社會不安定因 素的一個重要問題 。二 、 農(nóng)村宅基地試點改革的各地 實踐及啟示宅基地是農(nóng)民安身立命所在, 各 界對農(nóng)村宅基地制度是否應(yīng)改革 、 如 何改革爭議頗大 。 盡管法律上存在 諸多限制, 但不少地區(qū)特別是經(jīng)濟發(fā) 達地區(qū),都在以或公開或隱蔽的方 式, 或合理或不合理的手段, 或出于 主動或被動的動機, 在探索農(nóng)村宅基 地制度改革方向 。改革熱線 2015年 2月上 27中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊(一 重慶 “ 地票 ” 模式所謂 “ 地票 ” , 是指包括農(nóng)村宅基 地及其附屬設(shè)施用地 、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用 地 、 農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用 地等農(nóng)村集體建設(shè)用地, 經(jīng)過復(fù)墾并

7、經(jīng)過土地管理部門嚴格驗收后所產(chǎn) 生的指標 。 企業(yè)購得的地票, 可以納 入新增建設(shè)用地計劃, 增加相同數(shù)量 的城鎮(zhèn)建設(shè)用地 。 如一些廢棄的遠 郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地, 就能通過這種形式 復(fù)墾并通過驗收后, 獲得 “ 地票 ” , 然 后拿到主城區(qū) “ 兌現(xiàn) ” 。 “ 地票 ” 模式的 積極作用體現(xiàn)在三個方面:一是在不 改變土地所有權(quán)屬和現(xiàn)行土地制度 的前提下, 充分兼顧國家 、 集體和農(nóng) 民個人利益, 既解決了農(nóng)村建設(shè)用地 的浪費問題, 同時也緩和了城市住宅 建設(shè)用地緊張的矛盾; 二是通過 “ 開 發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制 ” 的創(chuàng)新, 實現(xiàn)了 “ 漲價歸 公 ” 和 “ 漲價歸農(nóng) ” 的兼顧, 讓農(nóng)民能 夠通

8、過初次分配共享貨幣化的土地 增值收益, 體現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村的收 益分配格局; 三是一種誘致性制度變 遷的方式, 在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)通 過誘發(fā)土地制度創(chuàng)新,達到保護耕 地 、 滿足城市建設(shè)用地需求和農(nóng)民 共享收益 “ 三贏 ” 的格局 。 但是, 這種 模式也可能導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域之間經(jīng)濟 發(fā)展的 “ 馬太效應(yīng) ” , 使經(jīng)濟落后地 區(qū)喪失長期發(fā)展權(quán) 。 而且, 這種模式 的單一性也在一定程度上限制了產(chǎn) 權(quán)交易模式的多樣化發(fā)展,同時這 種制度設(shè)計給了管理者和開發(fā)商共 謀的余地,有可能損害被征地農(nóng)民 的利益 。(二 嘉興 “ 兩分兩換 ” 模式 所謂 “ 兩分兩換 ” , 就是把農(nóng)民的 宅基地和承包地

9、分開, 搬遷和土地流 轉(zhuǎn)分開,以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn), 以 土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障 。 土 地置換后, 不改變土地所有權(quán)性質(zhì)和 土地用途 。 土地流轉(zhuǎn)后, 農(nóng)民凡是非 農(nóng)就業(yè)的, 三年內(nèi)必須實現(xiàn)養(yǎng)老保險 的全覆蓋; 對已經(jīng)進入老齡階段的農(nóng) 民, 逐步提高養(yǎng)老保險的待遇 。 這種做法最突出的特點在于以宅基地集中置換為突破口, 鼓勵農(nóng)民放棄承包地和宅基地, 以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地的集約利用, 降低城市化成本 。 目前這種做法使部分農(nóng)民資產(chǎn)實現(xiàn)了價值增值, 地方政府的財政收入也有了一定的增長, 但這種由政府推動的土地制度創(chuàng)新同樣存在許多問題:一是地方財政面臨巨大的資金壓力, 因為在宅基

10、地置換過程中的土地整理和安置點的建設(shè)需要大量的投入, 同時將放棄土地的農(nóng)民納入社會保障也需要地方財政的支持 。 二是仍然存在土地方面的法律和政策障礙 。 許多打算參加二次流轉(zhuǎn)的開發(fā)商要求給予一定的生產(chǎn)配套用地, 這涉及到了耕地性質(zhì)的合法性 。 三是放棄宅基地的農(nóng)民缺少穩(wěn)定的就業(yè)機會, 部分地區(qū)農(nóng)村勞動力就業(yè)困難, 造成該項制度的吸引力不大 。 四是存在諸如農(nóng)民的身份權(quán)和村集體資產(chǎn)的管理主體等眾多后續(xù)難題 。(三 天津 “ 宅基地換房 ” 模式所謂 “ 宅基地換房 ” , 即農(nóng)民自愿以其宅基地按照規(guī)定置換標準, 換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅, 遷入小城鎮(zhèn)居住 。 原村莊建設(shè)用地進行復(fù)耕, 節(jié)約下來的土

11、地整合后再 “ 招 ” 、 “ 拍 ” 、“ 掛 ” 出售, 用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口 。 “ 宅基地換房 ” 一方面可以加速城市化, 解決小城鎮(zhèn)發(fā)展中的資金土地問題; 另一方面還可以推動農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和戶籍制度的改革 。 但這種模式存在一些問題,主要矛盾的焦點在于宅基地換房后的收益分配問題:一是農(nóng)民換房后還需要補交一定數(shù)量的錢款, 并且居住的面積也比原來要小, 造成一些農(nóng)民在換房后無錢裝修或生活無著落; 二是農(nóng)民在換房后生活成本上升同時收入水平下降 。 換房后, 農(nóng)民居住地遠離耕地, 給生產(chǎn)帶來了不便, 并且失去了家庭庭院經(jīng)濟的收入來源,同時還要繳納水 、 電 、 氣 、 物業(yè)

12、管理等費用;三是在宅基地整理節(jié)余的 過程中,農(nóng)民并不知道其中的收益 到底有多少, 收益的去向也不明確; 四是農(nóng)民在宅基地置換的過程中缺 乏真正的選擇權(quán),他們只能被動地 接受或者不接受由政府提出的置換 方案 。(四 成都 “ 聯(lián)建 ” 模式聯(lián)合建房 (下文簡稱 “ 聯(lián)建 ” , 指 的是災(zāi)區(qū)農(nóng)民在災(zāi)后重建中, 引入社 會資金與他人合作建房或者由他人 獨立完成房屋的重建, 并約定宅基地 使用權(quán)和房屋的權(quán)益 。 根據(jù)成都市 關(guān)于重災(zāi)區(qū)災(zāi)毀住房聯(lián)建等有關(guān) 事項的通知 的規(guī)定, 受災(zāi)農(nóng)戶與聯(lián) 建方共同向市 (縣 國土資源局提出 土地登記申請, 由市 (縣 國土資源局 對受災(zāi)農(nóng)戶的原宅基地使用證進行 變更

13、, 為受災(zāi)農(nóng)戶自住用地發(fā)放集體 建設(shè)用地使用證,土地用途為住宅, 取得方式為 “ 劃撥 ” ; 為聯(lián)建方使用的 剩余集體建設(shè)用地發(fā)放集體建設(shè)用 地使用證, 土地用途為非住宅, 取得 方式為 “ 出讓 ” , 土地使用年限參照國 有建設(shè)用地出讓年限或自行協(xié)商確 定 。 “ 聯(lián)建 ” 模式的積極意義有:一是 符合我國農(nóng)村宅基地生存保障功能 的要求, 聯(lián)建房在給農(nóng)民提供資金的 同時, 并沒有占用集體組織規(guī)劃范圍 外的宅基地面積 。 二是維護了我國 農(nóng)村宅基地所有權(quán)的獨立性 。 “ 聯(lián)建 ” 模式在不改變宅基地所有權(quán)權(quán)屬和 現(xiàn)行法律沖突的基礎(chǔ)上, 實現(xiàn)了宅基 地使用權(quán)及其房屋所有權(quán)的讓渡 。 三是 “

14、 聯(lián)建 ” 政策突破了宅基地使用 權(quán)主體的法律限制 。 第三人的資格 已經(jīng)完全放開, 包括集體村民 、 非集 體村民 、 城鎮(zhèn)居民以及企事業(yè)單位, 順利突破了城鎮(zhèn)居民等其他主體不 得在農(nóng)村購置宅基地的法律瓶頸 。 四是促進了農(nóng)村的各類產(chǎn)權(quán)交易 。 災(zāi)后重建探索出的 “ 聯(lián)建 ” 模式, 拓展 了宅基地使用主體的范圍,實現(xiàn)了 “ 兩種產(chǎn)權(quán) 、 兩個市場 ” 的對接, 真正 促進了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易 。改革熱線 282015年 2月上中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊(五 溫州 “ 宅基地征用 ” 模式 所謂宅基地征用,是指凡城市 (鎮(zhèn) 規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的, 其 宅基地一律先由市 、 縣政府統(tǒng)一征為 國有, 再參照國有

15、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn) 讓管理辦法辦理出讓手續(xù) 。 凡城市 (鎮(zhèn) 規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民房屋轉(zhuǎn)讓的, 如 轉(zhuǎn)讓雙方均屬農(nóng)業(yè)戶口且戶籍同屬 一個縣 (市 、 區(qū) , 而且受讓方在該縣 (市 、 區(qū) 原有的宅基地已全部由當?shù)?村級經(jīng)濟組織收回或轉(zhuǎn)讓的, 可保留 集體所有權(quán)性質(zhì)不變, 辦理宅基地轉(zhuǎn) 讓手續(xù); 如轉(zhuǎn)讓雙方不符合上述條件 的, 其宅基地一律先由市 、 縣政府統(tǒng) 一征為國有, 再參照國有劃撥土地使 用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù) 。 轉(zhuǎn)讓方轉(zhuǎn)讓后不得再在村集體組織 申請宅基地建房 。 溫州的這種模式 并沒有真正解決農(nóng)村宅基地的商品 屬性, 本質(zhì)上是把農(nóng)村集體土地先征 為國有土地, 然后再按照國有土地的 相

16、關(guān)手續(xù)辦理流轉(zhuǎn) 。 這種模式對遠 郊農(nóng)民并不公平, 它只是在集體建設(shè) 用地必須轉(zhuǎn)為國有土地之后才能進 入二級市場流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行框架制度下 解決了城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村宅基地流 轉(zhuǎn)問題,不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要 求 。目前, 我國部分地區(qū)進行的宅基 地制度改革探索,盡管具體做法不 同, 但主要內(nèi)容大多是將農(nóng)民宅基地 置換為貨幣 、 房產(chǎn)或較小面積的宅基 地, 改革的初衷是通過盤活農(nóng)村宅基 地節(jié)約出建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)和工業(yè) 建設(shè),解決城市建設(shè)用地緊張問題 。 也就是說, 不論是 “ 宅基地換房 ” 、 “ 兩 分兩換 ” 還是 “ 地票 ” 交易, 都不是基 于增強農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利而產(chǎn)生的 內(nèi)生性制度改革, 更

17、多的是政府基于 工業(yè)和城市發(fā)展 、 地方財政收入等采 取的強制性改革, 農(nóng)民在改革中往往 處于被動地位 。 由于農(nóng)村集體建設(shè) 用地?zé)o法直接進入市場,相關(guān)的利 益分享機制不健全,農(nóng)民很難分享 土地增值收益 。 同時, 在現(xiàn)行法律法規(guī)的限制下,大部分地區(qū)的宅基地制度改革范圍有限,主要集中在城鎮(zhèn)周邊地區(qū),政府以外的社會資本進入動力不足 。 相比較而言, 成都的“ 聯(lián)建 ” 模式在使用權(quán)主體的方面的探索具有積極意義,而且更多的是為了保障農(nóng)民的利益,是一種可借鑒的方案 。總結(jié)各地實踐, 在城鎮(zhèn)化 、 工業(yè)化加快推進的背景下, 完善農(nóng)村宅基地制度, 需要重點在以下幾個方面取得突破, 否則很難從根本上解決現(xiàn)

18、存問題:一是通過制度改革明晰農(nóng)村宅基地權(quán)能,明確集體經(jīng)濟組織成員權(quán), 探索宅基地有償使用, 解決宅基地?zé)o償取得與市場化流轉(zhuǎn)的矛盾, 化解 “ 一戶多宅 ” 和超面積占用宅基地現(xiàn)象,為宅基地市場化交易奠定基礎(chǔ) 。二是通過制度改革建立有效的激勵約束機制, 打通閑置宅基地市場化流轉(zhuǎn)退出通道, 引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出空閑宅基地, 激活農(nóng)村閑置宅基地資源, 增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)的資本 。三是通過制度改革逐步賦予農(nóng)村建設(shè)用地與國有土地同等權(quán)利, 建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)體系, 推進城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等化, 完善土地增值收益分配關(guān)系, 保障各個利益主體公平分享土地流轉(zhuǎn)增值收益 。四是通過制度改革充實農(nóng)民宅基地用益物

19、權(quán),賦予農(nóng)村宅基地抵押 、 擔保 、 轉(zhuǎn)讓過程中的相關(guān)權(quán)利, 盤活宅基地 “ 沉睡資產(chǎn) ” 。三 、 下一步農(nóng)村宅基地制度試點改革的重點建議農(nóng)村宅基地使用與管理中積累了大量深層次矛盾和問題, 依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)政策難以根本解決,需要在關(guān)鍵領(lǐng)域進行試點突破 。 總體來說, 要以保 障 農(nóng) 民 宅 基 地 用 益 物 權(quán) 為 核心,以提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入和宅基地使用效率為目標, 在 “ 三個不得 ”(不得改變土地集體所有性質(zhì) 、 不得 擅自改變土地用途 、 不得損害農(nóng)民 土地權(quán)益 的前提下, 按照 “ 鞏固集 體所有權(quán) 、 充實用益物權(quán) 、 推進城鄉(xiāng) 土地同權(quán)化 ” 的思路, 探索農(nóng)村宅基 地有償使用和有

20、償退出,有條件放 開流轉(zhuǎn), 有序開展宅基地抵押融資, 盤活宅基地資源,提高農(nóng)民土地財 產(chǎn)性收益 。(一 探索建立農(nóng)村宅基地有償 使用制度目前我國農(nóng)村宅基地實行的是 福利性分配和無償使用, 已成為農(nóng)村 宅基地分配不均 、 “ 一戶多宅 ” 、 超面 積使用等問題的制度性根源 。 如果 繼續(xù)實行宅基地?zé)o償 、 無限期使用, 一戶多宅 、 超占宅基地問題就很難徹 底解決, 宅基地粗放利用的局面就很 難根本改變, 同時也不符合未來宅基 地有償退出和市場化流轉(zhuǎn)的改革要 求 。 為此, 2010年 國土資源部關(guān)于 進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切 實維護農(nóng)民權(quán)益的通知 提出, 在經(jīng) 濟條件較好 、 土地資源

21、供求矛盾突出 的地方, 允許村自治組織對新申請宅 基地的住戶開展宅基地有償使用試 點 。在充分考慮群眾承受能力的前 提下, 按照 “ 先試后推 、 循序漸進, 新 老劃斷 、 區(qū)別對待 ” 的原則, 探索建立 充分反映宅基地資源稀缺程度和經(jīng) 濟價值的有償使用制度, 形成節(jié)約利 用宅基地的約束機制, 提高農(nóng)村宅基 地配置效率 。 一要加快推進農(nóng)村宅 基地確權(quán)頒證, 嚴格執(zhí)行宅基地面積 限額標準, 在經(jīng)濟條件較好 、 土地資 源比較緊缺的地區(qū), 探索對超標準占 用宅基地農(nóng)戶和新申請宅基地的非 集體經(jīng)濟組織成員開展宅基地有償 使用試點 。 二要在充分尊重農(nóng)民意 愿前提下, 完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成 員

22、身份認定標準, 在不改變農(nóng)村宅基 地集體所有性質(zhì)的前提下, 按照循序 漸進 、 逐步推開的原則, 擴大農(nóng)村宅 基地使用權(quán)主體范圍 。改革熱線 2015年 2月上 29中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 改革熱線(二 探索建立農(nóng)村宅基地有償 退出長效機制我國農(nóng)村宅基地實行無償退出 與回收政策, 農(nóng)民退出宅基地不僅得 不到補貼,房屋也得不到合理補償, 在宅基地?zé)o償長期使用條件下, 農(nóng)民 離開農(nóng)村后持有宅基地成本低, 缺少 主動退出閑置宅基地的動力, 同時農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織回收利用宅基地的 空間有限, 且缺乏必要的資金, 沒有 回收空閑宅基地的主動性 。 只有建 立宅基地有償退出激勵機制, 完善宅 基地退出系統(tǒng)配套管理辦

23、法, 使農(nóng)民 宅基地財產(chǎn)權(quán)利顯性化, 才能讓農(nóng)民 自愿退出閑置宅基地 。 為此, 全國農(nóng) 村經(jīng)濟發(fā)展 “ 十二五 ” 規(guī)劃 提出, 在 尊重農(nóng)民意愿 、 保障農(nóng)民權(quán)益的原則 下,探索開展農(nóng)村閑置宅基地的退出 和補償機制 。在尊重農(nóng)民意愿 、 保障農(nóng)民權(quán)益 的前提下, 堅持依法自愿 、 合理補償 、 集約利用 、 用途管制的原則, 探索建 立符合農(nóng)民合理需求的農(nóng)村宅基地 退出補償激勵機制, 提高農(nóng)村宅基地 使用效率 。 一要完善農(nóng)村宅基地有 償退出激勵機制, 嚴格限制宅基地使 用權(quán)人退出條件, 對在城鎮(zhèn)已購置商 品房或愿意進城鎮(zhèn)定居, 并自愿退宅 且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民, 參 照退出時征地

24、政策對農(nóng)村住房及其 構(gòu)筑物 、 附著物給予一次性補償, 并 采取置換 、 獎勵或城鎮(zhèn)購房補貼等方 式協(xié)商收回空閑宅基地 。 二要建立 退出農(nóng)村宅基地處置和利用機制 。 退出的農(nóng)村宅基地應(yīng)優(yōu)先保障農(nóng)村 發(fā)展建設(shè)用地需求, 符合相對集中連 片 、 宜農(nóng)用途等條件的地區(qū), 應(yīng)根據(jù) 土地利用總體規(guī)劃 、 土地整理復(fù)墾 開發(fā)規(guī)劃開展宅基地整治工作, 將 退出的宅基地復(fù)墾為耕地或其他農(nóng) 用地, 交由村集體經(jīng)濟組織管理 、 利 用, 原集體土地所有權(quán)不改變 。 三要 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地收儲制度 。 按照 “ 規(guī)劃先行 、 政策引導(dǎo) 、 農(nóng)民自 愿 、 多元投入 ” 的原則, 參考國有土 地管理辦法,建立農(nóng)

25、村集體建設(shè)用地收購儲備中心,以零散宅基地作為突破口,開展農(nóng)村建設(shè)用地收購儲備工作 。(三 推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易體系建設(shè)試點目前,我國農(nóng)村宅基地只能在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn), 宅基地的非資本化和非市場化使土地資產(chǎn)價值無法得到顯化, 事實上限制了土地從生存保障功能向致富資本功能的轉(zhuǎn)變 。 同時, 由于宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不可分割, 限制宅基地流轉(zhuǎn)必然損害房屋所有權(quán)價值, 造成城市居民和農(nóng)村居民房產(chǎn)權(quán)利事實上的不平等 。 開展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)試點改革的目的, 在于探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的有效方式, 宅基地流轉(zhuǎn)市場培育以及宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防控辦法, 在宅基地流轉(zhuǎn)機制上取得新突破 。按照條件限定 、 充分

26、自愿 、 流轉(zhuǎn)有償?shù)脑瓌t, 將農(nóng)村宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場,建立產(chǎn)權(quán)清晰 、保護嚴格 、 流轉(zhuǎn)順暢 、 分配合理的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度, 有條件 、 分階段逐步推進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn) 。 一要探索建立宅基地交易平臺, 依法為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)交易提供場所設(shè)施 、 信息發(fā)布 、 組織交易 、 交易簽證等服務(wù) 。 二要完善宅基地流轉(zhuǎn)增值收益分享機制, 建立兼顧國家 、 集體 、 個人的土地增值收益分配機制, 提高農(nóng)民在宅基地增值收益中的分配比例, 通過宅基地置換整理等獲得的新增集體建設(shè)用地出讓或出租收益大部分應(yīng)用于補償農(nóng)民 。(四 穩(wěn)妥推進宅基地使用權(quán)與農(nóng)村房屋所有權(quán)抵押試點農(nóng)村宅基地和房屋是農(nóng)民的重要財產(chǎn)