施工單位拒不提交竣工驗(yàn)收備案資料

1、施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案、交付竣工資料的法律 責(zé)任分析目前經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，房地產(chǎn)行業(yè)作為資金密集型和受國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響較大的行業(yè)，去庫(kù)存 和資金壓力都很大。建設(shè)單位將此壓力轉(zhuǎn)移到施工企業(yè)：主要表現(xiàn)為拖延結(jié)算和付款遲延。施工 單位在簽約時(shí)是弱勢(shì)地位，進(jìn)入履約階段后則變得強(qiáng)勢(shì)起來。出于對(duì)建設(shè)單位拖延工程結(jié)算、 進(jìn)度款遲延支付不滿等原因，經(jīng)常出現(xiàn)施工單位不配合竣工驗(yàn)收和備案、使開發(fā)商無法按期交房 的糾紛。那么施工單位不配合辦理竣工驗(yàn)收備案手續(xù)，到底是怎樣的一種法律責(zé)任？筆者對(duì)相關(guān)法律規(guī) 定進(jìn)行了梳理和分析。一、施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案的表現(xiàn)形式1、開發(fā)商在購(gòu)房合同中都會(huì)對(duì)逾期交房和辦證約定有違

2、約責(zé)任；同時(shí)開發(fā)商也會(huì)對(duì)逾 期竣工導(dǎo)致的逾期交房行為在施工合同中設(shè)置違約責(zé)任條款。施工單位只有在竣工驗(yàn)收后才有工程款請(qǐng)求權(quán)，施工單位的工期意識(shí)都很強(qiáng)，故施工單位對(duì)于竣工驗(yàn)收本身是積極配合的。2、施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案主要表現(xiàn)為：即不在竣工驗(yàn)收備案表上蓋章。不移交竣工技術(shù) 檔案資料，少數(shù)也會(huì)不移交工程實(shí)體。實(shí)務(wù)中，很多人對(duì)竣工驗(yàn)收”和竣工驗(yàn)收備案”這兩個(gè)概念認(rèn)識(shí)不清，要了解施工單位在現(xiàn)行法 律體系中對(duì)于竣工驗(yàn)收”和竣工驗(yàn)收備案”有什么樣的義務(wù)，有必要先分清這兩者的區(qū)別。二、關(guān)于竣工驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定（一）施工單位配合竣工驗(yàn)收是法定義務(wù)建筑法第61條第1款規(guī)定：交付竣工驗(yàn)收的建筑工程，必須符合規(guī)定

3、的建筑工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),有完整的工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)資料和經(jīng)簽署的工程保修書，并具備國(guó)家規(guī)定的其他竣工條件?！眹?guó)務(wù)院頒布施行的建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例中第16條規(guī)定：建設(shè)單位收到建設(shè)工程竣工報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)組織設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等有關(guān)單位進(jìn)行竣工驗(yàn)收。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（二）有完整的技術(shù)檔案和施工管理資料;（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑物配件和設(shè)備的進(jìn)場(chǎng)試驗(yàn)報(bào)告；”第29條規(guī)定：施工單位必須按照工程設(shè)計(jì)要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定，對(duì)建筑材料、建筑物 配件、設(shè)備和商品混凝土進(jìn)行檢驗(yàn)，檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有書面記錄和專人簽字；未經(jīng) 檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格 的，不得使用?！保?）施工單位交付包括工程實(shí)體和技術(shù)

4、檔案交付兩個(gè)方面施工合同中承包人的主要義務(wù)就是按設(shè)計(jì)要求和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)向發(fā)包人交付合格的建筑產(chǎn)品，竣工驗(yàn)收合格后的交付從上面的法律規(guī)定來看，其實(shí)包括兩個(gè)方面：1、建筑工程實(shí)體本身的交付：即施工單位在驗(yàn)收合格后，將所有的人員、機(jī)械、設(shè)施、材料及臨 時(shí)設(shè)施全部撤出施工現(xiàn)場(chǎng)，清場(chǎng)后移交給開發(fā)商。2、建筑工程有關(guān)的技術(shù)檔案和資料的交付：這里的資料即包括紙質(zhì)資料也包括電子檔案。以上就是建筑行業(yè)通常所說的五方參與”的竣工驗(yàn)收：即建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位根 據(jù)國(guó)家頒發(fā)的驗(yàn)收規(guī)范和合同約定進(jìn)行檢查、評(píng)定活動(dòng)，也是建筑法、合 同法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)規(guī)定的工程交付使用條件。施工單位有配合的

5、合同義務(wù)三、竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)單位交房和辦理產(chǎn)權(quán)的必要條件,（-）建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收后辦理竣工驗(yàn)收備案是其法定義務(wù)建設(shè)部頒布的規(guī)章房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗(yàn)收備理辦法中：第四條：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日內(nèi)，依照本辦法規(guī)定，向工程所在地的 縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱備案機(jī)關(guān)）備案。第五條：建設(shè)單位辦理工程竣工驗(yàn)收備案應(yīng)當(dāng)提交下列文件：（一）工程竣工驗(yàn)收備案表；（-）工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告?？⒐を?yàn)收?qǐng)?bào)告應(yīng)當(dāng)包括工程報(bào)建日期，施工許可證號(hào)，施工圖設(shè)計(jì) 文件審查意見，勘察、設(shè)計(jì)、施工、工程監(jiān)理等單位分別簽署的質(zhì)量合格文件及驗(yàn)收人員簽署的 竣工驗(yàn)收原始文件，市政

6、基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)質(zhì)量檢測(cè)和功能性試驗(yàn)資料以及備案機(jī)關(guān)認(rèn)為需要提供 的有關(guān)資料；（三）法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃、公安消防、環(huán)保等部門出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用 文件；（四）施工單位簽署的工程質(zhì)量保修書；（五）法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須提供的其他文件。第八條：備案機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收過程中有違反國(guó)家有關(guān)建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定行為的, 應(yīng)當(dāng)在收訖竣工驗(yàn)收備案文件15日內(nèi)，責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收第九條：建設(shè)單位在工程竣工驗(yàn)收合格之日起15日，內(nèi)未辦理工程竣工驗(yàn)收備案的，備案機(jī)關(guān)責(zé)令限期改正，處20萬元以上30萬元以下罰款。第十條：建設(shè)單位將備案機(jī)關(guān)決定重新組織竣工驗(yàn)收的工程,在重新組織竣工驗(yàn)收前

7、，擅自使用的， 備案機(jī)關(guān)責(zé)令停止使用。（-）竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)單位交房的必備條件對(duì)于竣工驗(yàn)收備案是否為商品房交房的前提條件，目前在司法實(shí)務(wù)和學(xué)術(shù)界有爭(zhēng)議，從上面國(guó)家的法律規(guī)定可以看出：竣工驗(yàn)收備案是指竣工驗(yàn)收后，建設(shè)單位還應(yīng)提交規(guī)劃驗(yàn)收、消 防驗(yàn)收、環(huán)評(píng)驗(yàn)收、防雷設(shè)計(jì)驗(yàn)收、人防工程驗(yàn)收等合格資料才能取得備案手 續(xù)。1、從目前商品房購(gòu)房合同糾紛發(fā)生的原因來看，有很多是出于對(duì)開發(fā)商承諾的小區(qū)配套規(guī)劃設(shè) 施不滿意的情況，出于對(duì)購(gòu)房者保護(hù)的角度，僅僅是竣工驗(yàn)收合格顯然達(dá)不到購(gòu)房者的購(gòu)房意愿 和目的，故筆者認(rèn)為將竣工驗(yàn)收備案作為交房的條件更合適。2、消防法、環(huán)保法、規(guī)劃法等法律中都明確了房地產(chǎn)開發(fā)交付使

8、用時(shí)必 須要通過 消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部門的驗(yàn)收。對(duì)于建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例中未設(shè)置建設(shè)工程竣工應(yīng)通過消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)部分驗(yàn)收的條件這一問題，筆者理 解是：其一，條例中所指的竣工驗(yàn)收”是指工程意義上的，也就是指施工單位向建設(shè)單位交 付應(yīng)具備的條件，而不是可以向購(gòu)房人交付的條件；其二，從立法本意來看，條例更多的 是規(guī)范和約束工程建設(shè)中的建設(shè)、施工、監(jiān)理、勘察、設(shè)計(jì)等施 工參與單位的行為和權(quán)利義務(wù)； 其三，即使是條例對(duì)此問題有所疏漏，由于其效力 等級(jí)不能對(duì)抗上位法，竣工驗(yàn)收的條件也 應(yīng)遵從上位法的規(guī)定。因此，只有符合消防、環(huán)保、規(guī)劃、人防等相關(guān)要求的商品房才能最終向 購(gòu)房人交付。

9、3、目前政府推出的商品房買賣合同示范文本中均有約定：商品房取得一證兩書”才可以交 付使用（竣工驗(yàn)收備案證、商品房使用說明書、商品房保修證明書）。地方立法中 對(duì)此也有此規(guī)定，如重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例（重慶市第四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過，自2014年3月1日起施行）中第二十六條：房地產(chǎn)住宅項(xiàng)目的交付使用應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（-）已取得建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案證；第十一條建設(shè)單位采用虛假證明文件辦理工程竣工驗(yàn)收備案的，工程竣工驗(yàn)收無效，備案機(jī)關(guān)責(zé)令停止使用，重新組織竣工驗(yàn)收，處20萬元以上50萬元以下罰款；構(gòu)成犯 罪的，依法 追究刑事責(zé)任。價(jià)款2%以上4%以下罰款。（三）竣工驗(yàn)收備

10、案是建設(shè)單位辦理房屋產(chǎn)權(quán)的條件建設(shè)部2004年發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)住宅工程質(zhì)量管理的若干意見（建質(zhì)2004 18號(hào)）第3.4條 規(guī)定各地建設(shè)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)住宅工程竣工驗(yàn)收備案工作的管理，將竣工驗(yàn)收備案情況及 時(shí)向社會(huì)公布。單體住宅工程未經(jīng)竣工驗(yàn)收備案的，不得進(jìn)行住宅小區(qū)的綜合驗(yàn)收。住宅工程經(jīng) 竣工驗(yàn)收備案后，方可辦理產(chǎn)權(quán)證?！彼?、施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案應(yīng)承擔(dān)的是民事責(zé)任（-）法律行政法規(guī)并沒有針對(duì)施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案的行政責(zé)任1、從上述規(guī)定來看，組織竣工驗(yàn)收備案是建設(shè)單位的法定義務(wù)，同樣配合竣工驗(yàn)收備案也是各參 建單位包括施工單位的法定義務(wù)和合同義務(wù)。但從違反竣工驗(yàn)收相關(guān)規(guī)范的法律后

11、果來看，僅僅規(guī)定了建設(shè)單位的行政法律責(zé)任，并沒有明確或規(guī)定施工單位不配合竣工驗(yàn) 收備案如何處理及法律責(zé)任，這不能不說是工程竣工驗(yàn)收備案制度存在著一定的缺陷。2、個(gè)別地方如東莞市出臺(tái)了東莞市建設(shè)局關(guān)于工程竣工驗(yàn)收備案糾紛的處理辦法其中第三條 規(guī)定、對(duì)因甲乙雙方爭(zhēng)議造成不能辦理竣工驗(yàn)收備案的，采取以下辦法處理：（-）由建設(shè)單位提交擔(dān)保金額為有爭(zhēng)議部分造價(jià)的以施工單位為受益人的支付擔(dān)保（銀行不可撤銷保函），保函有效期至雙方糾紛處理完畢，并簽訂解除擔(dān)保手續(xù)，或法院判決執(zhí) 行完畢。保函由調(diào)解機(jī)構(gòu)收存。（二）調(diào)解機(jī)構(gòu)收到保函后5日內(nèi)，施工單位必須提交全部竣工驗(yàn)收資料，并配合建設(shè)單位完成 工程竣工驗(yàn)收和竣工

12、驗(yàn)收備案。對(duì)無爭(zhēng)議部分結(jié)算，建設(shè)單位必須在竣工驗(yàn)收備案前支付給施工 單位。（三）施工單位拒不提交有關(guān)竣工驗(yàn)收資料的，建設(shè)單位可以委托有司法鑒定資格的鑒定機(jī)構(gòu)出 具房屋建筑安全性鑒定報(bào)告。以安全性鑒定報(bào)告代替竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告辦理竣工驗(yàn)收備案。建議：以上東莞的規(guī)定值得參考，在施工單位不配合進(jìn)行竣工驗(yàn)收和備案手續(xù)時(shí)，建設(shè)單位可以 向法院起訴請(qǐng)求判決相關(guān)參建單位履行竣工驗(yàn)收義務(wù)。如果工程并沒有進(jìn)行實(shí)際驗(yàn)收，應(yīng)允許建設(shè)單位請(qǐng)有資質(zhì)的質(zhì)量鑒定單位對(duì)工程進(jìn)行質(zhì)量鑒定，如果質(zhì)量合格的，應(yīng)以此為據(jù)并隨同判決報(bào)建設(shè)主管部門備案。如果僅僅是不配合簽署意見，應(yīng)允許建設(shè)單位以判決文書作為資料申請(qǐng)備案?，F(xiàn)實(shí)中建設(shè)主管部門，以

13、沒有施工單位或者其他參建單 位蓋章為由拒絕辦理竣工備案手續(xù)的行為，其實(shí)是一種機(jī)械的行政不作為行為。（-）施工單位交付技術(shù)檔案、配合竣工驗(yàn)收備案是其法定和合同義務(wù)第一、從上述規(guī)定看，施工企業(yè)在從事建筑活動(dòng)中，負(fù)有提交有關(guān)工程技術(shù)資料的義務(wù)。第二、從建筑活動(dòng)的特點(diǎn)看，施工單位的建筑活動(dòng)直接決定了其施工完成的工程質(zhì)量能否合乎國(guó) 家法律規(guī)定及當(dāng)事人約定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，其在施工過程中不僅負(fù)有按圖施工的義務(wù)，同時(shí)還負(fù)有檢驗(yàn)有關(guān)材料、建筑構(gòu)配件以及對(duì)隱蔽工程的質(zhì)量檢查與記錄義務(wù)，故保留 并交付與建設(shè)工程相關(guān)的一系列技術(shù)資料，對(duì)確保其施工完成的工程在竣工驗(yàn)收后，使發(fā)包人在 安全使用、合理使用、便捷使用方面具有

14、突出的、不可缺少的作用。第三、從合同約定看，建設(shè)單位在合同中大都約定承包人在竣工驗(yàn)收合格后，有配合辦理竣工驗(yàn) 收備案、并交付技術(shù)檔案施工資料的義務(wù)。且施工單位不得以結(jié)算辦理和款項(xiàng)支付有異議為由不 履行此義務(wù)。承包人在依約完成施工任務(wù)的同時(shí)丁尚負(fù)有配合辦理竣工驗(yàn)收備案、交付相關(guān)施工 資料的附隨義務(wù)。第四、從司法實(shí)踐看，不少法院對(duì)發(fā)包人提出的訴請(qǐng)要求承包人履行交付相關(guān) 技術(shù)資料的請(qǐng)求均能持支持的意見。如最高人民法院民一庭公布的中國(guó)建筑第二工程局與河南裕達(dá)置業(yè)有限公司拖欠工程款糾紛案中，河南省高級(jí)人民一審判決第六項(xiàng)判令承包人中建二局與發(fā)包人公司簽訂的鄭州裕達(dá)國(guó)際貿(mào)易大廈建設(shè)工程施工合同及其他相關(guān)協(xié)議對(duì)未履行部分不再履行，中建二局應(yīng)于判決生效后 15日內(nèi)向裕達(dá)公司移交按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)移交的有關(guān)施工資料，配合裕達(dá)公司辦理竣工驗(yàn)收 手續(xù)。雙方當(dāng)事人分別向最高人民法院提起上訴，但對(duì)該項(xiàng)判決內(nèi)容均服判。（三）施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案承擔(dān)的主要為逾期竣工違約責(zé)任1、雙方在施工合同中如已就施工單位不配合竣工驗(yàn)收備案、移交技術(shù)資料約定了違約責(zé)任，則此 約定是合法有效的。如前所述，竣工驗(yàn)收備案無法辦理的，則建設(shè)單位必然面臨逾期竣工、逾期 交房和辦證的違約責(zé)任。2、需注意的是，即使合同有逾期竣工違約