市政道路上的井蓋致人損害賠償責(zé)任承擔(dān)問題研究

1、市政道路上的井蓋致人損害賠償責(zé)任承擔(dān)問題研究發(fā)布日期：2011-02-22 文章來源：北大法律信息網(wǎng) 【摘要】城市市政道路上的井蓋致人損害所引發(fā)的損害賠償糾紛往往面臨受害人得不到有效救濟(jì)的難題。本文梳理了我國現(xiàn)行法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合市政管理實(shí)務(wù)和司法審判實(shí)務(wù)中的相關(guān)做法，提出了問題的解決方案：為使受害人得到全面有效的救濟(jì)，應(yīng)建立和完善民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會責(zé)任主體并行的多元化救濟(jì)機(jī)制。也就是說，在妥善解決井蓋致人損害的賠償糾紛時，除了確立民事責(zé)任主體的侵權(quán)損害賠償制度之外，還應(yīng)一方面確認(rèn)行政主體在市政井蓋管理中的義務(wù)和相關(guān)賠償責(zé)任，另一方面建立相應(yīng)的社會救助制度和責(zé)任保險制度。

2、 【關(guān)鍵詞】井蓋致人損害；民事責(zé)任主體；行政責(zé)任主體 【寫作年份】2010年 【正文】 一、引言 井蓋作為城市中不可或缺的公共設(shè)施，在城市市政中起著舉足輕重的作用。井蓋一旦丟失、損壞，就會成為危險的隱患，隨時可能致人傷殘或死亡。于是，受害人就與導(dǎo)致該危險隱患產(chǎn)生的主體形成了損害賠償?shù)臋?quán)利、義務(wù)關(guān)系。如何建立合理有效的受害人救濟(jì)機(jī)制成為市政管理中一個紛繁復(fù)雜的問題。 司法實(shí)務(wù)中，井蓋致人損害的賠償糾紛有著各種不同的情形，主要可以分為以下四種類型： 第一，井蓋權(quán)屬主體即是井蓋管理主體，其在對井蓋的日常維護(hù)、修繕工作中存在瑕疵，受害人受損而求償； 第二，在井蓋權(quán)屬主體之外，另有單獨(dú)的井蓋管理主體。井

3、蓋管理主體在對井蓋的日常維護(hù)、修繕工作中存在瑕疵，受害人受損而求償； 第三，井蓋行政管理主體存在管理瑕疵，受害人受損而求償； 第四，行為人用盜竊等手段破壞井蓋公共設(shè)施，受害人受損而求償。 這四種不同類型的糾紛在司法實(shí)務(wù)中分別遇到了不同的瓶頸和難題，具體概括如下： 在第一種類型井蓋致人損害的賠償糾紛中，責(zé)任單位的確定成為客觀不能。在這類案件中，雖然法律法規(guī)明確規(guī)定由井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但是根據(jù)北京市市政管理委員會所提供的2008年井蓋事故處理摘要，此類井蓋事故在實(shí)踐處理中的瓶頸是井蓋權(quán)屬主體無處可尋，即所謂的無主井蓋傷人成為一大難題。據(jù)調(diào)查顯示，北京市共有地下設(shè)施檢查井井蓋100.61

4、84萬個，其中水箅子18.3292萬個，分屬于水、電、氣、熱、通訊等17家專業(yè)井蓋權(quán)屬單位和社會單位。1由于各處井蓋隸屬不同的單位和企業(yè)，尋找井蓋權(quán)屬單位往往耗時耗力且經(jīng)常經(jīng)過多方調(diào)查也無法最終確認(rèn)責(zé)任單位。所以處理此類案件時，若僅僅依靠井蓋權(quán)屬單位賠付損害賠償，無法實(shí)現(xiàn)對受害人的有效、便利救濟(jì)。 在第二種類型井蓋致人損害的賠償糾紛中，有兩個難題困擾著司法實(shí)務(wù)：首先，在井蓋權(quán)屬主體與井蓋管理主體分立為兩個不同單位時，究竟是由井蓋權(quán)屬主體還是由井蓋管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任？比如，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋致人損害的賠償責(zé)任主體究竟是小區(qū)業(yè)主還是物業(yè)公司，物權(quán)法和司法審判實(shí)踐似乎出現(xiàn)了矛盾和沖突。物權(quán)法第73條規(guī)

5、定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有?！币来耍≌^(qū)內(nèi)井蓋屬于建筑區(qū)劃內(nèi)的“公用設(shè)施”，其所有權(quán)也應(yīng)屬于小區(qū)業(yè)主?？墒怯纱司w所引發(fā)的損害，賠償責(zé)任主體是否也應(yīng)為小區(qū)業(yè)主呢？在司法實(shí)務(wù)判決中，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋事故損害賠償糾紛的被告往往不是小區(qū)業(yè)主，而是物業(yè)管理公司；最終法院判決承擔(dān)賠償責(zé)任的往往也是物業(yè)管理公司。2這種責(zé)任承擔(dān)模式如何與物權(quán)法上規(guī)定住宅小區(qū)內(nèi)井蓋歸屬小區(qū)業(yè)主共同所有這一所有權(quán)制度相互協(xié)調(diào)論證，值得進(jìn)一步討論研究。其次，無論這種類型下的賠償責(zé)任主體最終確定是井蓋權(quán)屬單位抑或是井蓋管理單位，其同樣存在著第一種類型井蓋致人損害賠償糾紛中所出現(xiàn)的難題，井

6、蓋權(quán)屬單位或是井蓋管理單位均淹沒在縱橫交錯的地下設(shè)施管道中，無處可尋。 在第三種類型井蓋致人損害賠償糾紛中，有一個可問責(zé)性與否的難題：行政管理單位履行的是行政職能，那么在其存在管理瑕疵時，是否應(yīng)該對受害人承擔(dān)賠償責(zé)任，其法律依據(jù)何在? 在第四種類型井蓋被盜而致人損害所引發(fā)的糾紛中，偷盜井蓋的行為人理應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。但是現(xiàn)實(shí)中，這類案例的情況往往是偷盜行為人遲遲沒有歸案或者沒有償付能力，這時追究行為人的民事責(zé)任和刑事責(zé)任對受害人救濟(jì)并無實(shí)際功效，受害人無法從直接責(zé)任人偷盜井蓋的行為人處取得應(yīng)有的賠償。 二、建立和完善多元化救濟(jì)機(jī)制 （一）多元化責(zé)任主體的構(gòu)建 筆者認(rèn)為，在

7、井蓋事故中，應(yīng)該綜合考慮不同的責(zé)任主體，捋清各個責(zé)任主體的賠償責(zé)任分擔(dān)，從而構(gòu)建由民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會責(zé)任主體相互補(bǔ)充的全方位、多元化的救濟(jì)法網(wǎng)，具體分析如下： 1、民事責(zé)任主體 井蓋的損害賠償首先是一個民事領(lǐng)域的問題，民事責(zé)任主體需要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。具體而言，民事責(zé)任主體，即負(fù)有井蓋管理責(zé)任的主體，包括井蓋權(quán)屬主體和井蓋管理主體。 2、行政責(zé)任主體 井蓋作為城市公共設(shè)施，行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有不可推卸的行政管理義務(wù)和行政責(zé)任。 3、社會責(zé)任主體 在直接救濟(jì)途徑無法走通的情況下，社會救助與責(zé)任保險需要擔(dān)負(fù)其社會責(zé)任。 4、其他責(zé)任主體 在井蓋事故中，還有一些不容忽視的其他責(zé)任主體。比

8、如井蓋被盜而致人損害，這時偷盜井蓋的行為人應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任和民事賠償責(zé)任。比如在井蓋事故中，受害人沒有足夠的自我保護(hù)的安全意識，沒有盡到合理的注意義務(wù)，這時受害人也要根據(jù)與有過失制度承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 筆者在這里重點(diǎn)討論的是民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會責(zé)任主體所共同構(gòu)建的多元化責(zé)任救濟(jì)體系。關(guān)于偷盜井蓋的行為人的刑事責(zé)任民事責(zé)任、受害人的與有過失等問題在理論上并無爭議，在司法實(shí)務(wù)中亦無障礙，本文不做更多的討論。 （二）民事責(zé)任主體 在井蓋事故損害賠償中，民事責(zé)任主體，即負(fù)有井蓋管理責(zé)任的主體，可以劃分為井蓋權(quán)屬主體和井蓋管理主體。 1、井蓋權(quán)屬主體 （1）井蓋權(quán)屬主體的類型化區(qū)分 在

9、城市地下設(shè)施的建設(shè)中，涉及電力、電信、燃?xì)?、供熱、供水、環(huán)衛(wèi)、市政、房管、園林、公安交通、消防等各個部門，各類井蓋的權(quán)屬也呈現(xiàn)紛繁復(fù)雜的局面。大致可以分為以下幾種情況：第一，井蓋屬于一個井蓋權(quán)屬單位單獨(dú)所有并使用、維護(hù)；第二，井蓋由井蓋權(quán)屬單位委托具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位對其井蓋設(shè)施進(jìn)行維護(hù)3；第三，井蓋屬于兩個或多個井蓋權(quán)屬單位共同所有并共用；共用單位協(xié)商明確一家單位負(fù)責(zé)維護(hù)，或者共同委托一家具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位維護(hù)。4 （2）井蓋權(quán)屬主體的過錯推定責(zé)任 根據(jù)民法通則第126條和侵權(quán)責(zé)任法第85條的規(guī)定，井蓋權(quán)屬主體在井蓋致人損害時承擔(dān)過錯推定的損害賠償責(zé)任，即除非井蓋權(quán)屬主體可以證明自己盡

10、到了合理的管理維修義務(wù)，證明自己沒有過錯，否則井蓋權(quán)屬主體便對受害人承擔(dān)損害賠償責(zé)任。 2、井蓋管理主體 （1）井蓋管理主體的類型化區(qū)分 井蓋管理主體在市政實(shí)務(wù)中大致可以分為以下兩種情況：第一，井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體合一，即井蓋的管理者便是井蓋的所有者；第二，井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體分離，即兩者分別為兩個不同的單位。具體來說，又分為兩種情形：首先，在井蓋施工期間，工程發(fā)包方是井蓋權(quán)屬主體，而施工單位或者建設(shè)單位為井蓋管理主體。其次，井蓋權(quán)屬主體委托具有相應(yīng)維護(hù)能力的單位管理并維護(hù)，則受托單位便為井蓋管理主體，委托單位為井蓋權(quán)屬主體。典型的情況是建筑區(qū)劃內(nèi)住宅小區(qū)公共區(qū)域的井蓋，是小區(qū)業(yè)主

11、委托物業(yè)管理公司維護(hù)管理，小區(qū)業(yè)主則為井蓋權(quán)屬主體，物業(yè)管理公司則為井蓋管理主體。 （2）井蓋管理主體的絕對責(zé)任 當(dāng)井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體合一時，不存在損害賠償責(zé)任主體的爭議，由這個合一的主體承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但是當(dāng)井蓋管理主體與井蓋權(quán)屬主體分離時，即出現(xiàn)上述類型化區(qū)分中的第二種情況時，井蓋事故的損害賠償責(zé)任究竟由井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)，還是由井蓋管理主體承擔(dān)，或者由二者共同分擔(dān)，則存在著爭議。筆者認(rèn)為，當(dāng)權(quán)屬主體與管理主體分離時，應(yīng)由管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任，即井蓋管理主體承擔(dān)的是絕對責(zé)任，誰管理誰負(fù)責(zé)。井蓋權(quán)屬主體只有在與井蓋管理主體合一時或者不存在井蓋管理主體時才承擔(dān)賠償責(zé)任。具體理由有： 法

12、條依據(jù) 一方面，侵權(quán)責(zé)任法第91條專門針對井蓋問題做出了相應(yīng)規(guī)定：“窨井等地下設(shè)施造成他人損害，管理人不能證明盡到管理職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！笨梢?，法律明確規(guī)定需要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的主體是管理人，即這里所指的井蓋管理主體。另一方面，根據(jù)民法通則第125條和侵權(quán)責(zé)任法第91條的規(guī)定，井蓋施工過程中致人損害，由施工人承擔(dān)賠償責(zé)任。依此，法律明文規(guī)定在施工期間由井蓋管理主體施工方而非井蓋權(quán)屬主體工程發(fā)包方承擔(dān)民事賠償責(zé)任。 法理依據(jù) A、損害預(yù)防理論：筆者認(rèn)為，在確認(rèn)損害賠償責(zé)任主體時應(yīng)該重點(diǎn)著眼于防止井蓋事故損害的再次發(fā)生。責(zé)任主體的最終確定應(yīng)該考量井蓋權(quán)屬人和井蓋管理人何者離損害發(fā)生的原因更為接

13、近，何者更有能力預(yù)防損害的發(fā)生。而井蓋管理主體較井蓋權(quán)屬主體而言，更接近導(dǎo)致井蓋事故發(fā)生的維護(hù)管理瑕疵，更有能力去妥善管理井蓋，預(yù)防悲劇的發(fā)生。比如，物業(yè)管理公司承擔(dān)損害賠償責(zé)任后，必然會在日后加強(qiáng)其對井蓋進(jìn)行巡查和檢查，發(fā)現(xiàn)井蓋瑕疵后采取有效措施緊急處理，這便能更有效地預(yù)防井蓋悲劇的再次發(fā)生。若是由小區(qū)業(yè)主承擔(dān)賠償責(zé)任，小區(qū)業(yè)主在維護(hù)管理井蓋上發(fā)揮不了如此立竿見影的作用。 B、損失分擔(dān)理論：筆者認(rèn)為，在確認(rèn)損害賠償責(zé)任主體時應(yīng)該更多考慮損失的公平合理分擔(dān)，考慮管理者和權(quán)屬者何者更具有分擔(dān)能力。在住宅小區(qū)井蓋事故賠償問題上，一般而言，物業(yè)管理公司較之小區(qū)業(yè)主更具有償付受害人損失的能力。由物業(yè)管

14、理公司來承擔(dān)賠償責(zé)任能使受害人的損失得到比較公平合理的分擔(dān)。 司法實(shí)務(wù)依據(jù) 如上文所述，實(shí)踐中，住宅小區(qū)內(nèi)井蓋事故損害賠償糾紛的被告往往不是小區(qū)業(yè)主，而是物業(yè)管理公司；最終法院判決承擔(dān)賠償責(zé)任的往往也是物業(yè)管理公司井蓋的管理主體。 需要特別強(qiáng)調(diào)的是，這里所述的井蓋管理主體承擔(dān)絕對責(zé)任，是在最終賠償責(zé)任的分配層面而言的，而不是在受害人求償層面而言的。侵權(quán)責(zé)任法第85條較之民法通則第126條，將責(zé)任主體由原來的“所有人、管理人”擴(kuò)展為“所有人、管理人和使用人”，并增加其對其它責(zé)任人追償?shù)闹贫?。侵?quán)責(zé)任法的這項(xiàng)變動有利于受害人更及時更有效地受償：受害人可以不必精確地確認(rèn)究竟誰是井蓋致人損害中真正的責(zé)

15、任主體，便可以從井蓋所有人、管理人和使用人三方中任意一方5處首先獲得賠償。真正責(zé)任主體的確認(rèn)則發(fā)生在之后井蓋所有人、管理人和使用人三者之間相互追償或者向其它責(zé)任人追償?shù)姆申P(guān)系中。根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法第85條的規(guī)定，受害人可以在求償階段選擇向井蓋權(quán)屬主體提出賠償要求，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)該支持這種訴求。但是井蓋權(quán)屬主體在向受害人支付賠償款后可以向井蓋管理主體追償，從而使得井蓋管理主體成為最終負(fù)賠償責(zé)任的民事責(zé)任主體。 （3）井蓋管理主體的過錯推定責(zé)任 根據(jù)民法通則第125條、第126條和侵權(quán)責(zé)任法第85條、第91條的規(guī)定，井蓋致人損害，井蓋管理主體承擔(dān)過錯推定損害賠償責(zé)任，其在證明自己已經(jīng)盡到管理義務(wù)時免責(zé)

16、。 （三）行政責(zé)任主體 在井蓋管理體系中，政府行政主管部門對井蓋的管理是基于公共利益的行政管理，負(fù)有相關(guān)的行政管理義務(wù)，在相應(yīng)情況下還需承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。 1、行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù) 有些政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為，政府行政主管部門對井蓋的行政管理主要限于制定井蓋的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和法規(guī)規(guī)定，對違法行為和管理不善行為依法進(jìn)行處罰，并負(fù)責(zé)對井蓋管理信息依法提供咨詢與服務(wù)；并不負(fù)有對具體井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)管理的義務(wù)。6 但是筆者認(rèn)為，在最新數(shù)字化城市管理模式的協(xié)助下，行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù)不應(yīng)只停留在宏觀立法和信息服務(wù)層面，而應(yīng)當(dāng)具體涉及到井蓋的日常維護(hù)和檢查以及在特定緊急情形下的修繕義務(wù)。主要理由

17、有三： （1）法條依據(jù) 北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定7、實(shí)施細(xì)則8、濟(jì)南市城市道路井蓋設(shè)施管理規(guī)定9、南昌市城市道路井具設(shè)施管理辦法10等相關(guān)大城市地方法規(guī)規(guī)章對城市市政管理中所有和管理井蓋相關(guān)的單位以及行政管理部門對井蓋的管理義務(wù)做了詳盡的規(guī)定，主要可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)規(guī)則： 第一，井蓋施工期間，由施工單位或建設(shè)單位負(fù)責(zé)井蓋的維修、養(yǎng)護(hù)和管理。 第二，井蓋權(quán)屬單位或者井蓋管理單位負(fù)責(zé)井蓋的日常維護(hù)、修繕工作。這些相應(yīng)的單位必須建立健全井蓋管理和維修責(zé)任制度，并配備專門巡查人員，加強(qiáng)對井蓋的巡查和管護(hù)。在發(fā)現(xiàn)井蓋丟失、損壞、移位、震響等情況時, 應(yīng)立即補(bǔ)裝、維修或更換。確保井蓋完好無恙，車輛

18、、行人通過時不壞、不動、 不響。 第三，井蓋管理行政單位落實(shí)檢查監(jiān)督職能，并在緊急情況下負(fù)責(zé)修繕，確保公共安全。井蓋管理行政單位必須指派專人對公共場所的井蓋經(jīng)常巡查，定期檢查，監(jiān)督負(fù)有管理責(zé)任單位的工作。在接到報告或者發(fā)現(xiàn)井蓋丟失、損壞等情況時，應(yīng)當(dāng)立即設(shè)立警示標(biāo)志，并通知負(fù)有管理責(zé)任的單位進(jìn)行維修或補(bǔ)裝。在保護(hù)市政設(shè)施安全和保證車輛行人通行安全的緊急情況下或者在無法確認(rèn)負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位的情況下，應(yīng)當(dāng)先行補(bǔ)裝、更換或采取其他安全措施。所需的費(fèi)用, 由負(fù)有管理責(zé)任的單位承擔(dān)。 具體到行政責(zé)任主體的行政管理義務(wù)，根據(jù)北京市地下設(shè)施檢查井井蓋管理規(guī)定第5條、實(shí)施細(xì)則第5條、濟(jì)南市城市道路井蓋設(shè)

19、施管理規(guī)定第6條、南昌市城市道路井具設(shè)施管理辦法第13條等地方法規(guī)規(guī)章的明文規(guī)定，行政責(zé)任主體負(fù)有以下法定的義務(wù)： 第一，監(jiān)督管理義務(wù)：建立監(jiān)督巡查和定期檢查制度，設(shè)立監(jiān)督電話，及時受理投訴。 第二，協(xié)調(diào)維修義務(wù)：發(fā)現(xiàn)險情，立即設(shè)立警示標(biāo)志，通知負(fù)有管理責(zé)任的單位進(jìn)行維修或補(bǔ)裝，驗(yàn)收其維修工程。 第三，替代維修義務(wù)：在保證公共安全的緊急情況下或者在無法確認(rèn)負(fù)有井蓋管理責(zé)任單位的情況下，應(yīng)當(dāng)先行補(bǔ)裝、更換或采取其他安全措施。 （2）法理依據(jù) 政府相關(guān)部門在城市公共設(shè)施領(lǐng)域有著不可推卸的保護(hù)社會大眾公共利益的行政職責(zé)。公民在發(fā)現(xiàn)井蓋損毀、丟失的情況下，一般不可能知曉負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位，最便利的

20、救濟(jì)途徑便是找政府，通知行政管理機(jī)關(guān)。且隨著最新數(shù)字化城市管理模式的普及，政府發(fā)現(xiàn)井蓋問題、通知相關(guān)單位、完成維修任務(wù)的職能趨于便利化高效化。在這種情況下，行政責(zé)任主體，較之其他主體，便有著最先發(fā)現(xiàn)井蓋缺陷的天然優(yōu)勢，需要盡到自己應(yīng)有的行政管理義務(wù)而最大程度地保障公共利益。 （3）司法實(shí)務(wù)依據(jù) 在行政管理實(shí)務(wù)中，在北京、上海、南京、重慶、武漢等城市，已經(jīng)率先試行“萬米單元網(wǎng)格”城市管理新模式，即給井蓋貼上“身份”代碼。這種城市管理新模式為城市市政井蓋管理提供了極大的便利，而且這種模式的逐步推廣也為行政責(zé)任主體履行其具體的行政管理義務(wù)即對井蓋的日常維護(hù)和檢查義務(wù)以及在特定緊急情形下的修繕義務(wù)提供

21、了豐富的實(shí)踐范例和實(shí)務(wù)依據(jù)。 依托數(shù)字城市技術(shù)，“萬米單元網(wǎng)格”城市管理新模式具體包括“城市指揮中心”和“城管監(jiān)督中心”。在“城市指揮中心”的電子地圖上，下水道、井蓋、電線、路燈等市政設(shè)施用數(shù)字編成代碼，輸入計算機(jī)系統(tǒng)，反映在大熒幕上。每1個“小方塊”在實(shí)地面積都有1萬平方米左右。每12個“小方塊”分派一個監(jiān)督員每天在現(xiàn)場巡邏，配備一臺信息采集器“城管通”，一旦發(fā)現(xiàn)“小圓點(diǎn)”有狀況，監(jiān)督員第一時間告知“城管監(jiān)督中心”，“監(jiān)督中心”核實(shí)情況后第一時間向“指揮中心”報告，“指揮中心”在第一時間內(nèi)作出處理方案。這些以前至少需要23天才能完成的流程，現(xiàn)在只需要幾分鐘就可解決。居民有了問題可以直接找城管

22、監(jiān)督員或打監(jiān)督中心特別服務(wù)電話,區(qū)城管指揮中心直接派遣到專業(yè)部門,一些久拖不決的“老大難”問題很快得到處理。11 在這項(xiàng)城市管理的“萬米單元網(wǎng)格”內(nèi)，各種公共設(shè)施，小到一個個井蓋，都有自己的“身份”代碼。這樣，依靠數(shù)字化管理，井蓋丟失、損壞可以第一時間被發(fā)現(xiàn)、第一時間通知負(fù)有管理責(zé)任的單位，第一時間被補(bǔ)裝、維修或更換，減少了管理層級,提高了辦事效率,強(qiáng)化了行政監(jiān)督,有效防止了井蓋事故的發(fā)生，從源頭上減少了井蓋事故糾紛的損害賠償爭議。 2、行政責(zé)任主體的行政責(zé)任 有些政府負(fù)責(zé)人認(rèn)為，行政管理機(jī)關(guān)依法履行的是行政管理職責(zé)，而并不負(fù)有對具體井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)管理的義務(wù)。因此，行政管理機(jī)關(guān)不能作為承

23、擔(dān)民事賠償責(zé)任的主體。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，如果由于維護(hù)管理不善或未盡到法定義務(wù)，而造成人身損害事故發(fā)生的，應(yīng)當(dāng)由井蓋所有權(quán)人或約定的維護(hù)管理單位依法承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。12 但是，筆者認(rèn)為，行政責(zé)任主體有附隨其行政管理義務(wù)而存在的行政責(zé)任。若行政機(jī)關(guān)履行其行政管理義務(wù)時存在管理瑕疵具體行政行為不作為或者不合法時，是必須承擔(dān)民事賠償責(zé)的，主要理由有二： (1)法條依據(jù) 有義務(wù)便有責(zé)任。行政管理部門在沒有完全履行上述行政管理義務(wù)時，在對井蓋的檢查和維修上存在著管理瑕疵時，即出現(xiàn)了具體行政行為的不作為或不合法時，根據(jù)行政訴訟法第67條第1款和國家賠償法第2條、第3條，行政管理機(jī)關(guān)由于未盡職責(zé)的過錯，導(dǎo)

24、致公民遭受不必要的損害，需要對公民的人身財產(chǎn)損失進(jìn)行相應(yīng)賠償。 (2)司法實(shí)務(wù)依據(jù) 根據(jù)北京市市政管委所提供的2008年井蓋事故處理摘要，筆者發(fā)現(xiàn)，在市政管理實(shí)務(wù)中，為了使得受害人得到應(yīng)有的救濟(jì)，行政管理部門有時不得不承擔(dān)起無主井蓋的致人損害賠償。當(dāng)然，這種由行政管理部門承擔(dān)最后兜底性賠償責(zé)任的做法很難被行政機(jī)關(guān)所接受，筆者也不認(rèn)可。 但在司法審判實(shí)踐中，行政管理部門若未履行其作為市政管理者應(yīng)盡的井蓋管理義務(wù)，往往就成為井蓋事故賠償糾紛的被告；最終法院也判決其向受害人承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，如江蘇南京的周興國窖井蓋案中，法院便判決南京市鼓樓區(qū)市政管理所一次性賠償受害人周興國7369.90元。13

25、(四)社會責(zé)任主體 實(shí)踐中，若只依靠民事責(zé)任主體和行政責(zé)任主體對受害人進(jìn)行損害賠償，會出現(xiàn)一種救濟(jì)“真空”的情況：即相關(guān)主體民事責(zé)任和行政責(zé)任的承擔(dān)不具可行性或者客觀上無法得到充分落實(shí)。比如，負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位經(jīng)多方調(diào)查仍不明確，行政管理部門不存在管理上的瑕疵；又比如，井蓋被偷盜而致人損害，偷盜行為人遲遲未歸案或者無賠償能力，而負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位和行政管理部門都盡到了合理的管理義務(wù)等。在這種情況下，若是由無管理過錯的井蓋管理單位或者行政管理部門承擔(dān)受害人的全部損失，恐怕不符合損失的公平合理分擔(dān)原則，也有悖公平正義的民法基本原則。 所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立和完善多元化的受害人救濟(jì)機(jī)制，針對

26、井蓋等城市公共設(shè)施建立相應(yīng)的社會救助制度和責(zé)任保險制度，構(gòu)建侵權(quán)賠償責(zé)任與保險賠償、社會救助平行的救濟(jì)模式。14 首先，構(gòu)建有效的社會救助機(jī)制，建立一筆“公共設(shè)施賠償基金”，國家投入啟動資金，同時接受公民、法人和其他社會組織的捐贈，委托專門機(jī)關(guān)進(jìn)行管理和經(jīng)營。一旦由于公共設(shè)施致人損害需要對受害人進(jìn)行賠償時，便可從這一社會救助基金中支取。 其次，完善責(zé)任保險制度。針對井蓋等城市公共設(shè)施所隱藏的安全隱患，負(fù)有井蓋管理責(zé)任的單位可以為其購買責(zé)任保險。當(dāng)井蓋事故作為保險事故發(fā)生時，受害人可以優(yōu)先獲得保險賠償金。 正如有學(xué)者所指出的,隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展,很多損害的發(fā)生,可以通過保險、社會基金的救助,從而

27、實(shí)現(xiàn)損失分擔(dān)的社會化,減少了傳統(tǒng)的個人責(zé)任的發(fā)生。15 三、結(jié)語 綜上所述，筆者認(rèn)為面對紛繁復(fù)雜的井蓋致人損害的賠償糾紛，應(yīng)該構(gòu)建和完善由民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會責(zé)任主體相互補(bǔ)充的多元化救濟(jì)體系，以實(shí)現(xiàn)受害人救濟(jì)的最大化。具體來說，針對前述所提到的司法實(shí)務(wù)中四種類型的井蓋致人損害賠償糾紛所遇到的難題，筆者認(rèn)為可以嘗試如下解決： 在第一種井蓋權(quán)屬主體責(zé)任型的賠償糾紛即無主井蓋致人損害的糾紛中，若無法找尋井蓋權(quán)屬主體承擔(dān)賠償責(zé)任時，可以啟動行政責(zé)任的賠償機(jī)制由存在具體行政行為不作為或不合法的行政機(jī)關(guān)負(fù)賠償責(zé)任；若行政管理機(jī)關(guān)不存在管理瑕疵，則可以啟動社會救助和責(zé)任保險的社會責(zé)任賠償機(jī)制。

28、在第二種井蓋管理主體責(zé)任型的賠償糾紛中，首先，當(dāng)井蓋權(quán)屬主體與井蓋管理主體分別為兩個不同單位時，應(yīng)該由井蓋管理主體承擔(dān)賠償責(zé)任。比如住宅小區(qū)內(nèi)井蓋致人損害的賠償責(zé)任主體應(yīng)該是物業(yè)公司這一井蓋管理主體；其次，若是井蓋管理主體無法找尋時，同樣可以啟動如上述第一種類型糾紛中的解決方案：有存在管理瑕疵的行政機(jī)關(guān)負(fù)賠償責(zé)任或者由社會救助和責(zé)任保險救濟(jì)受害人。 在第三種行政管理機(jī)關(guān)責(zé)任型的賠償糾紛中，首先，行政管理機(jī)關(guān)負(fù)有對市政井蓋設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)和檢查以及在特定緊急情形下負(fù)責(zé)修繕等具體的井蓋管理義務(wù)，并且當(dāng)其存在具體行政行為不作為或不合法的管理瑕疵時，應(yīng)該對受害人承擔(dān)賠償責(zé)任。其次，市政管理實(shí)務(wù)應(yīng)該在各個城市普及和完善“萬米單元網(wǎng)格”城市管理新模式，給城市中的每個井蓋貼上“身份”代碼，從而從根源上避免井蓋致人損害的悲劇發(fā)生。 在第四種偷盜井蓋行為人責(zé)任型的賠償糾紛中，若直接責(zé)任人偷盜行為人遲遲沒有歸案或者沒有償付能力，則應(yīng)啟動相關(guān)的其他民事責(zé)任主體、行政責(zé)任主體和社會責(zé)任主體的賠償機(jī)制：追究井蓋權(quán)屬主體或者井蓋管理主體的民事賠償責(zé)任以及行政機(jī)關(guān)管理瑕疵所引起的賠償責(zé)任；若井蓋權(quán)屬主體或井蓋管理主體可以證明其已經(jīng)盡到了管理義務(wù)，以及行政機(jī)