拉美養(yǎng)老金制度改革監(jiān)管體制的建立與完善

1、拉美養(yǎng)老金制度改革：監(jiān)管體制的建立與完善劉紀(jì)新自1981年智利率先進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革以來，拉美已有近10個(gè)國家采取智利改革的基本模式，從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金制（完全或部分）養(yǎng)老金制度，建立起三大支柱（政府的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃、私營養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃和個(gè)人自愿儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃）的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在不同的國家，三個(gè)支柱的構(gòu)成和比重各不相同，但第二支柱即私營養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃占有重要地位，是職工退休后的主要收入來源。私營養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃采取個(gè)人賬戶資本化模式，投保人將個(gè)人繳費(fèi)存入個(gè)人賬戶，由自己選擇的管理公司負(fù)責(zé)管理和進(jìn)行投資。隨著時(shí)間的推移，個(gè)人賬戶中的積累逐步增加，養(yǎng)老基金數(shù)額會像滾雪球一樣越滾越大，因此，如何進(jìn)行

2、科學(xué)管理，使之保值增值是每一個(gè)進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革的國家都必須認(rèn)真解決的課題。拉美國家，特別是新養(yǎng)老金制度已經(jīng)運(yùn)行逾20年的智利，在養(yǎng)老基金的管理、運(yùn)營和監(jiān)管等方面進(jìn)行了有益的嘗試，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。（一）建立以市場化管理和運(yùn)營為基礎(chǔ)的組織管理體制。拉美國家的傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度一般都采取現(xiàn)收現(xiàn)付制 ，雖然管理體系各有特點(diǎn)，但基本上都采用行政管理的體制模式，也就是以國家和政府的信用為基礎(chǔ)，由政府的勞動部、社會保障部、社會福利部等行政部門直接管理，進(jìn)行養(yǎng)老金的征繳、管理、使用和支付。通過向雇員和雇主征收社會保險(xiǎn)費(fèi)的方法籌集資金，存入專門設(shè)立的社會保險(xiǎn)賬戶，由政府有關(guān)部門統(tǒng)一管理。退休人員的養(yǎng)老金由

3、國家財(cái)政統(tǒng)籌撥款，經(jīng)銀行系統(tǒng)發(fā)放到個(gè)人。養(yǎng)老金繳費(fèi)不足以支付退休人員的養(yǎng)老金時(shí)，由政府財(cái)政收入予以彌補(bǔ)。在這種組織管理體制中，政府承擔(dān)著政策法規(guī)的制定與實(shí)施、繳費(fèi)征收、基金管理、投資運(yùn)用、養(yǎng)老金發(fā)放、監(jiān)督檢查、處理爭端等多項(xiàng)職能。實(shí)際上，政府既是立法者，也是執(zhí)行者和監(jiān)督者，既負(fù)責(zé)養(yǎng)老金計(jì)劃的行政管理，又要承擔(dān)養(yǎng)老金體系的財(cái)務(wù)管理，還要為所有養(yǎng)老金領(lǐng)取者提供多種社會服務(wù)，如興辦為老年人和殘疾人服務(wù)的社區(qū)服務(wù)體系。由于傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度基本上沒有基金積累，甚至已經(jīng)到了入不敷出的境地，成為政府財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，因而也就談不上進(jìn)行投資增值。自20世紀(jì)80年代初以來，拉美近10個(gè)國家的養(yǎng)老金制度相繼進(jìn)行結(jié)構(gòu)

4、性改革，從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向完全基金制或部分基金制。養(yǎng)老金制度改革首先要解決的就是組織管理體制問題，為此，與基金制相適應(yīng)的市場化管理模式應(yīng)運(yùn)而生，拉美國家出現(xiàn)了一種全新的組織管理體制。這種新體制與傳統(tǒng)組織管理體制的根本區(qū)別在于養(yǎng)老基金不再由政府部門直接管理，而由私營管理公司投入市場運(yùn)營，在規(guī)范的法律體系保障下，嚴(yán)格遵循安全性、流動性和收益性相統(tǒng)一的原則，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值。當(dāng)前，拉美實(shí)行基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的國家，組織管理體制應(yīng)該說是各具特色，但基本結(jié)構(gòu)大體相同，都是由以下經(jīng)濟(jì)共同體組成的：（1）政府職能部門，負(fù)責(zé)制定政策和法規(guī)，如社會保障和勞動部、財(cái)政部；（2）監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)制定監(jiān)管政策和實(shí)施

5、監(jiān)管措施；（3）養(yǎng)老基金管理和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)養(yǎng)老基金的管理和運(yùn)營；（4）提供各類服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，如會計(jì)、審計(jì)；（5）基金受益人。這種管理體制最重要的特點(diǎn)是實(shí)行職能分離，以受益人、承辦人和監(jiān)督人為組織管理關(guān)系的主線，由承辦人選擇營運(yùn)增值的方式，監(jiān)督人由政府部門或其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)。承辦人養(yǎng)老基金管理公司一般是私營非金融機(jī)構(gòu)，有的國家也允許國營企業(yè)和集體性質(zhì)的組織（如工會）承辦養(yǎng)老基金管理。在多數(shù)拉美國家，養(yǎng)老基金管理公司是專門建立的目標(biāo)單一的機(jī)構(gòu)，采取一人一賬戶、一公司一基金 的模式。管理主體的專業(yè)化可以最大限度地增加基金的使用效率，對專業(yè)公司而言，保值增值是惟一目標(biāo)。保險(xiǎn)公司一般不能直接從事養(yǎng)老

6、基金的管理業(yè)務(wù)，與養(yǎng)老基金的關(guān)系，是通過養(yǎng)老基金管理公司為參加本公司的投保人購買傷殘保險(xiǎn)和死亡保險(xiǎn)，以及職工退休后用個(gè)人賬戶的積累購買人壽年金的方式建立的。基金管理公司管理的養(yǎng)老基金資產(chǎn)與公司本身的資產(chǎn)是分離的，這樣，一方面可以方便對基金進(jìn)行監(jiān)管，防止基金營運(yùn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散；另一方面可以增加整個(gè)管理體制的透明度。不允許現(xiàn)行的金融機(jī)構(gòu)管理養(yǎng)老基金的目的也在于增加透明度，因?yàn)榘l(fā)展中國家的金融部門往往由少數(shù)金融集團(tuán)、家族或大企業(yè)集團(tuán)控制。在這種組織管理體制中，政府成為游戲規(guī)則的制定者和整個(gè)體系的監(jiān)管者。投保人-受益人可以自由選擇個(gè)人賬戶的管理公司，當(dāng)對基金管理不滿意時(shí)，可以將賬戶轉(zhuǎn)移到另一家公司。

7、各基金管理公司之間的競爭可以促進(jìn)承辦人提高服務(wù)質(zhì)量和管理運(yùn)營效益。監(jiān)督人由獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但在一些國家，如哥倫比亞、玻利維亞和烏拉圭，為了降低建立新機(jī)構(gòu)的成本，監(jiān)管職責(zé)是由現(xiàn)行金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)的（見表1）。 表1 拉美國家的養(yǎng)老基金運(yùn)營監(jiān)管體制國別管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)及數(shù)目監(jiān)督機(jī)構(gòu)智利養(yǎng)老基金管理公司（AFP），8家養(yǎng)老基金管理總局(SAFPs)秘魯養(yǎng)老基金管理公司（AFP），4家養(yǎng)老基金管理總局(SAFPs)阿根廷退休和養(yǎng)老基金管理公司（AFJP），13家退休和養(yǎng)老基金管理總局（SAFJPs）哥倫比亞養(yǎng)老基金管理公司（AFP），7家銀行總局養(yǎng)老金部烏拉圭福利儲蓄基金管理公司（AFAP），6家中央

8、銀行的金融監(jiān)管部門墨西哥退休基金管理公司（AFORES），13家全國退休儲蓄制度委員會（CONSAR）玻利維亞養(yǎng)老基金管理公司（AFP），2家財(cái)政部監(jiān)督局養(yǎng)老金處薩爾瓦多養(yǎng)老基金管理委員會（IAFP），3家養(yǎng)老基金管理總局雖然拉美國家新建立的養(yǎng)老基金管理和監(jiān)管體制源自發(fā)達(dá)國家私營養(yǎng)老計(jì)劃的市場化管理模式，但是與歐美發(fā)達(dá)國家又存在不同之處。歐美國家的私營養(yǎng)老計(jì)劃一般是以企業(yè)為基礎(chǔ)建立的，多以信托基金或基金會的形式存在。企業(yè)代表、雇員（工會代表）和其他人員組成基金理事會承擔(dān)受托人的角色，負(fù)責(zé)處理基金的行政事務(wù)，但一般不直接進(jìn)行投資管理，而是委托專業(yè)資產(chǎn)管理公司管理。發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管體制是隨著私營養(yǎng)老

9、計(jì)劃的發(fā)展逐步建立起來的，監(jiān)管體制不是統(tǒng)一的而是比較分散的，不同類型的養(yǎng)老金計(jì)劃由不同的機(jī)構(gòu)規(guī)范和監(jiān)管，如在美國，勞工局負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)督雇員退休收入保障工程（ERISA），而該工程負(fù)責(zé)監(jiān)管私營養(yǎng)老金，同時(shí)私營養(yǎng)老金收益又是由養(yǎng)老金擔(dān)保公司（PBGC）提供擔(dān)保的，養(yǎng)老金繳費(fèi)和基金的納稅問題由稅務(wù)部門管理。有的國家的監(jiān)督職責(zé)不是由政府部門承擔(dān)，而是由其他社會組織承擔(dān)，如法國由企業(yè)代表和工會聯(lián)合承擔(dān)。（二）采用適合本國國情的監(jiān)管模式。在現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，退休者的養(yǎng)老金是由正在工作著的一代人的繳費(fèi)支付的，基本上沒有基金積累。轉(zhuǎn)向基金制后，退休者的養(yǎng)老金收入不再來源于下一代人的繳費(fèi)，而是自己為養(yǎng)老提前進(jìn)行儲

10、蓄，養(yǎng)老金的多少是由個(gè)人賬戶中的積累決定的。隨著時(shí)間的推移，個(gè)人賬戶的基金積累數(shù)額逐年增加，養(yǎng)老基金的資產(chǎn)規(guī)模迅速膨脹起來，在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中所占比重也越來越大。 巨額基金積累產(chǎn)生了基金的管理、運(yùn)用、運(yùn)營和保值增值問題，進(jìn)而關(guān)系到未來養(yǎng)老金發(fā)放的安全。將養(yǎng)老基金投資資本市場，是解決保值增值問題的最重要的手段，但同時(shí)也面臨著如何規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的問題。從保值增值的內(nèi)在要求上看，養(yǎng)老基金與其他類型的基金是相同的，而作為承擔(dān)社會穩(wěn)定器職能為宗旨的特殊類型基金，養(yǎng)老基金又不同于其他類似的投資基金。因此，加強(qiáng)對養(yǎng)老基金管理、運(yùn)用和運(yùn)營的監(jiān)管，就成為已建基金制養(yǎng)老金體系的拉美國家面臨的共同任務(wù)。對養(yǎng)老

11、基金的監(jiān)管主要涉及兩個(gè)方面，一是如何規(guī)范管理公司的行為；二是如何規(guī)范市場的競爭環(huán)境。歐美發(fā)達(dá)國家對養(yǎng)老基金進(jìn)行監(jiān)管的模式被稱作審慎性監(jiān)管。這種模式強(qiáng)調(diào)基金管理者對基金持有人的誠信義務(wù)和基金管理的透明度，限制基金管理者進(jìn)行自營業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)競爭，防止基金管理者操縱市場。在這種監(jiān)管模式下，對基金的管理不通過許可證的方式進(jìn)行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般不介入基金的日?；顒?，只有在當(dāng)事人提出要求或者基金出了問題的時(shí)候才進(jìn)行干預(yù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要依靠獨(dú)立審計(jì)、精算師等中介組織對基金的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。拉美國家的資本市場不發(fā)達(dá)，獨(dú)立審計(jì)、精算師等各類市場中介機(jī)構(gòu)也不發(fā)達(dá)，投資工具少，投資風(fēng)險(xiǎn)大，證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)缺乏有效的內(nèi)部制約機(jī)制，

12、容易發(fā)生內(nèi)幕交易和操縱市場等違法違規(guī)行為，法律制度不夠完善，金融監(jiān)管機(jī)制也比較簿弱。在這種情況下，拉美國家對社會保障制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，從政府對養(yǎng)老基金實(shí)行直接的行政管理轉(zhuǎn)向市場化管理模式，就沒有采用歐美發(fā)達(dá)國家現(xiàn)有的監(jiān)管模式，而是根據(jù)本國的國情采用一種新的監(jiān)管體制嚴(yán)格的限量監(jiān)管。現(xiàn)在，嚴(yán)格的限量監(jiān)管已被公認(rèn)為世界上兩種基本的養(yǎng)老基金監(jiān)管模式之一。智利是最早采用這種監(jiān)管模式的國家，仿照智利模式進(jìn)行養(yǎng)老金制度改革的拉美國家和匈牙利、波蘭、哈薩克斯坦等國也采取了這種監(jiān)管模式。在嚴(yán)格的限量監(jiān)管模式下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力大。智利、秘魯、阿根廷、墨西哥、薩爾瓦多等國的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，都是在新養(yǎng)老金

13、體系建立后專門成立的一個(gè)獨(dú)立的高度專業(yè)化的政府機(jī)構(gòu)，職責(zé)是：（1）審批基金管理公司的建立，通過頒發(fā)許可證的方式控制基金管理公司的數(shù)量和質(zhì)量，制定相關(guān)規(guī)章制度；（2）基金管理公司建立后要確保其保持最低資產(chǎn)和現(xiàn)金儲備要求；（3）對各管理公司的財(cái)務(wù)、管理和運(yùn)營進(jìn)行全面監(jiān)督，以督促管理公司依法行事，按章經(jīng)營；（4）在法律規(guī)定的框架內(nèi)與中央銀行一起制定投資法規(guī)，確保管理公司的投資依法進(jìn)行；（5）必要時(shí)可制定和實(shí)施新規(guī)定；（6）當(dāng)基金管理公司與投保人之間出現(xiàn)糾紛時(shí)，提供仲裁服務(wù)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，通過現(xiàn)場或非現(xiàn)場監(jiān)管的方式密切監(jiān)控基金的日常運(yùn)營，一旦出現(xiàn)問題馬上采取行動。這種統(tǒng)一的高度專業(yè)化的監(jiān)管

14、體制有利于對私營養(yǎng)老基金實(shí)行嚴(yán)格、有效的監(jiān)管。拉美國家對養(yǎng)老基金的監(jiān)管措施大體分為兩類，一是嚴(yán)格規(guī)范養(yǎng)老基金管理公司及其管理和行政行為；二是嚴(yán)格規(guī)范與限制養(yǎng)老基金管理公司的投資行為和市場的競爭環(huán)境。第一類監(jiān)管措施主要有：（1）養(yǎng)老基金管理機(jī)構(gòu)必須是專門的基金管理公司，目的只能是管理養(yǎng)老基金并提供管理法律規(guī)定的服務(wù)與養(yǎng)老金。 銀行、保險(xiǎn)公司和各類金融機(jī)構(gòu)及國家養(yǎng)老金管理局，均無權(quán)擁有養(yǎng)老基金管理公司，但可以向基金管理公司投資。（2）基金管理公司必須保持最低資產(chǎn) 和現(xiàn)金儲備要求 。最低資產(chǎn)要求是監(jiān)管機(jī)構(gòu)對養(yǎng)老基金公司進(jìn)行監(jiān)管的重要手段。申請從事基金管理業(yè)務(wù)的公司必須具備最低資產(chǎn)要求，在獲準(zhǔn)進(jìn)入運(yùn)營

15、后必須保持資產(chǎn)不低于這一要求。此外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)還可以通過制定不同的最低資產(chǎn)要求，對養(yǎng)老基金管理市場進(jìn)行管理：制定較高的最低資產(chǎn)要求，可以嚴(yán)格限制進(jìn)入養(yǎng)老基金管理市場的公司數(shù)量，允許質(zhì)量高的公司從事這一業(yè)務(wù)，防止養(yǎng)老基金市場過于分散化；而制定較低的最低資產(chǎn)要求，可以使更多的新公司加入基金管理業(yè)務(wù)，以促進(jìn)市場競爭。現(xiàn)金儲蓄要求主要是為了保證基金持有人的利益，當(dāng)某個(gè)基金管理公司的年回報(bào)率低于法律規(guī)定的最低回報(bào)率時(shí)，要由現(xiàn)金儲蓄彌補(bǔ)不足部分。（3）養(yǎng)老基金的資產(chǎn)必須與基金管理公司的資產(chǎn)相分離，以便從根本上杜絕基金管理者挪用養(yǎng)老金以購買運(yùn)營資本或者滿足當(dāng)前的消費(fèi)而為自己牟利，保證繳費(fèi)者的資金全部用于養(yǎng)老金

16、的發(fā)放。 （4）要求基金管理公司必須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)和繳費(fèi)者披露關(guān)于資產(chǎn)定價(jià)、公司財(cái)務(wù)情況等信息，定期向繳費(fèi)者提交其個(gè)人賬戶繳費(fèi)額、投資回報(bào)、積累金額的報(bào)告，以便增加基金管理的透明度，對基金管理公司進(jìn)行更有效的監(jiān)督。在繳費(fèi)者享有選擇權(quán)、可以轉(zhuǎn)換公司的國家，監(jiān)管規(guī)定對信息披露的要求更為嚴(yán)格。每個(gè)拉美國家的養(yǎng)老基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)都建立了自己的網(wǎng)站，提供新資料，使繳費(fèi)者可以及時(shí)了解資產(chǎn)評估的原則、資產(chǎn)評估的頻率等信息，隨時(shí)查詢個(gè)人賬戶的變動情況。第二類監(jiān)管措施涉及對基金管理公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、運(yùn)作情況、投資組合、投資回報(bào)等具體方面的各種限制性規(guī)定。（1）投資限制。在新制度運(yùn)行初期，拉美各國對基金管理公司可以投資的金

17、融工具、每種工具的投資限額和對一個(gè)企業(yè)或證券的投資比例都規(guī)定了嚴(yán)格的限制，其目的是遵循安全性、收益性和流動性的原則，通過多樣化投資分散風(fēng)險(xiǎn)，使基金投資能獲得最佳的風(fēng)險(xiǎn)收益率。為了確?；鹜顿Y是按照這些原則進(jìn)行的，各國的法律都規(guī)定了最高投資限額， 每個(gè)基金管理公司都必須遵循這些限制，同時(shí)有權(quán)自由選擇它認(rèn)為最有利于受益者的方式達(dá)到這些規(guī)定。例如，智利最初的規(guī)定很嚴(yán)格，不允許投資公司股權(quán)和國外債券，同時(shí)，對可投資的金融工具設(shè)定的最高限為100國家債券、80抵押債券、70銀行債券、60公司債券或20養(yǎng)老基金份額。為了確保基金投資的安全性，有的國家還對養(yǎng)老基金制定了特別的投資方向，如墨西哥規(guī)定每個(gè)基金管

18、理公司至少有51的基金用于購買與通貨膨脹掛鉤的證券。 但是有的國家為了政府實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo)，也要求養(yǎng)老基金必須投資某個(gè)特殊項(xiàng)目，如玻利維亞要求有一定比例的基金投資專門用于為轉(zhuǎn)軌籌資 的政府債券。經(jīng)過多年實(shí)踐，拉美國家的養(yǎng)老基金投資限制程度不同地經(jīng)歷了一個(gè)從嚴(yán)格到逐步放松的過程，投資多樣化的程度在提高（見表2）。智利1985年才允許投資股票，但規(guī)定投資股票的最高限額為基金資產(chǎn)的30，對單一公司的投資不能超過基金資產(chǎn)的5，也不能超過公司股權(quán)的5。 表2 拉美7國養(yǎng)老金的投資構(gòu)成（）國家政府債券金融工具非金融工具股票相互基金投資基金國外證券其它阿根廷玻利維亞智利薩爾瓦多墨西哥秘魯烏拉圭68.073.

19、235.080.789.813.861.210.910.532.517.72.4 235.41.713.46.29 7.816.41.710.2010.67024.703.302.600508013.1004.804.02.90002.61.7拉美8國*59.418.36.07.61.85.81.1* 上述7國再加上哥斯達(dá)黎加。資料來源：Boletin Estadistico AIOS, No.4,Diciebre 2000.（2）風(fēng)險(xiǎn)評級。智利在新制度建立之初并沒有建立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。1983年發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，許多銀行受到重創(chuàng)，許多公司受金融危機(jī)的影響而破產(chǎn)，很多共同基金不得不由政府接管和宣

20、布破產(chǎn)清算。養(yǎng)老基金雖幸免于難，但政府也認(rèn)識到需要建立一個(gè)精確的程序來衡量養(yǎng)老基金可投資的投資工具發(fā)行者的償債能力。對證券發(fā)行者和投資工具進(jìn)行投資限制的措施，在保證養(yǎng)老金制度的安全方面有作用，但并不能提供充分的安全保證。隨著養(yǎng)老基金資產(chǎn)迅速積累，只依靠這一措施是不夠的，需要對銀行發(fā)行的金融工具進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評級，設(shè)立相關(guān)程序和機(jī)構(gòu)。 從1985年起，智利開始實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評級，將債券的風(fēng)險(xiǎn)分為A、B、C、D、E五個(gè)等級，表示債券不同的按時(shí)償付能力；對股票風(fēng)險(xiǎn)等級的確定也是通過評估發(fā)行者的償債能力做出的，即通過分析現(xiàn)存公司股票的優(yōu)先權(quán)和保障措施以及市場上該類公司股票的流動性和市場表現(xiàn)來評估發(fā)行者的償債能力。

21、根據(jù)規(guī)定，養(yǎng)老基金只能投資于藍(lán)籌股。實(shí)施之初，風(fēng)險(xiǎn)評級主要是由金融部門成立的專門的風(fēng)險(xiǎn)評級小組進(jìn)行，小組主要由在金融部門工作多年并主要負(fù)責(zé)監(jiān)管工作的專家組成，對金融工具進(jìn)行等級評定以確定其是否適于投資，而后由風(fēng)險(xiǎn)評級委員會根據(jù)評級結(jié)果審查養(yǎng)老基金投資是否合乎規(guī)定。1989年以后，越來越多的私營風(fēng)險(xiǎn)評級機(jī)構(gòu)參與這項(xiàng)工作，政府的風(fēng)險(xiǎn)評級委員會也由以政府部門人員為主變?yōu)樗綘I部門的代表占多數(shù)，并且成為獨(dú)立于養(yǎng)老基金監(jiān)管總局的技術(shù)部門。90年代以來，建立基金制養(yǎng)老金體系的拉美國家吸收了智利的經(jīng)驗(yàn)，在新體系啟動時(shí)就建立了風(fēng)險(xiǎn)評級機(jī)構(gòu)，對投資工具的風(fēng)險(xiǎn)等級做出評估。（3）最低回報(bào)率和收益擔(dān)保。多數(shù)拉美國家對

22、養(yǎng)老基金管理公司規(guī)定了必須達(dá)到的最低投資回報(bào)率。一般是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年對基金管理公司12個(gè)月的經(jīng)營情況進(jìn)行一次評估，當(dāng)某個(gè)養(yǎng)老基金管理公司的回報(bào)率未能達(dá)到法律規(guī)定的最低回報(bào)率時(shí)（智利和秘魯比所有管理公司的平均回報(bào)率低2個(gè)百分點(diǎn)或低于平均回報(bào)率的50；阿根廷為70；哥倫比亞比較復(fù)雜，以3年運(yùn)營為基礎(chǔ)，依據(jù)整個(gè)業(yè)界的平均情況和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)定，綜合有關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)量進(jìn)行； 烏拉圭的最低回報(bào)率不是采用相對值形式；墨西哥則不提供最低回報(bào)擔(dān)保，主要原因是認(rèn)為這一規(guī)定會影響基金管理公司的投資行為），政府將對該公司進(jìn)行清算并負(fù)責(zé)彌補(bǔ)，保證繳費(fèi)者的利益。與此相關(guān)的規(guī)定是，每個(gè)公司至少要有相當(dāng)于其管理下的基金的1的資產(chǎn)

23、作為儲備金。當(dāng)其回報(bào)率低于最低回報(bào)率時(shí)，要由此儲備金彌補(bǔ)。另一方面，當(dāng)某個(gè)公司的年回報(bào)率高于最低回報(bào)率時(shí)，超出部分要存入贏利浮動儲備，以便在回報(bào)率低于最低回報(bào)率時(shí)，給予彌補(bǔ)。如果該儲備不足以彌補(bǔ)，則?quot;儲備金彌補(bǔ)。儲備金仍不足以彌補(bǔ)時(shí)，由國家財(cái)政彌補(bǔ)，同時(shí)對這個(gè)公司進(jìn)行清算。智利80年代初曾出現(xiàn)過管理公司被政府清算的情況，當(dāng)時(shí)，有4家基金管理公司在金融危機(jī)中破產(chǎn)，由政府清算后股份被出售給其他公司。其他建立基金制養(yǎng)老金制度的國家至今還沒有出現(xiàn)過一例這種情況。對養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行監(jiān)管的目的是保證養(yǎng)老基金的安全性與收益性，以便最大限度地降低社會成員未來生活的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。作為承擔(dān)著社會穩(wěn)定

24、器功能的特殊類型的基金，養(yǎng)老基金帶有很強(qiáng)的社會公益性，直接關(guān)系到繳費(fèi)者退休后的生活和社會的穩(wěn)定。因此，大多數(shù)拉美國家的政府在加強(qiáng)對基金管理公司監(jiān)管的同時(shí)，也給予多種政策支持，其中主要是稅收優(yōu)惠和最低養(yǎng)老金的擔(dān)保和保險(xiǎn)。稅收優(yōu)惠主要是個(gè)人所得稅方面的，即用于繳費(fèi)的工資收入和養(yǎng)老金可以免征個(gè)人所得稅（如智利、玻利維亞、薩爾瓦多、哥倫比亞）；雇主繳費(fèi)稅前列支，養(yǎng)老金利息收入中來自免稅證券（如政府債券）的收入免稅，養(yǎng)老金收入在一定界限內(nèi)免稅（如墨西哥）。實(shí)行最低養(yǎng)老金擔(dān)保的國家有智利、哥倫比亞、阿根廷、烏拉圭、墨西哥和薩爾瓦多。例如，智利法律規(guī)定，對于達(dá)到法定退休年齡，但由于種種原因（如工資收入過低、

25、工傷事故、死亡等）而造成退休后個(gè)人賬戶中的基金積蓄不能達(dá)到領(lǐng)取最低養(yǎng)老金應(yīng)存數(shù)額時(shí)，國家補(bǔ)足不足部分。由國家保證的最低養(yǎng)老金有兩種，一種是老年養(yǎng)老金，一種是殘疾人和遺屬養(yǎng)老金。另外，當(dāng)養(yǎng)老基金管理公司破產(chǎn)后，政府會對基金管理公司進(jìn)行清算并對繳費(fèi)者的收益提供擔(dān)保。（三）適時(shí)調(diào)整監(jiān)管力度，不斷完善監(jiān)管體制。拉美養(yǎng)老基金管理之所以實(shí)行嚴(yán)格的限量監(jiān)管模式是由本國的市場條件決定的。拉美國家在改革之初都面對國內(nèi)資本市場不發(fā)達(dá)和金融監(jiān)管不到位的現(xiàn)實(shí)，由于資本市場缺乏品種齊全、數(shù)量充足的投資工具來吸收養(yǎng)老基金，而且資本市場運(yùn)作不規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)大，大量養(yǎng)老基金進(jìn)入資本市場不但難以保證其自身的保值增值，而且會對資本市

26、場產(chǎn)生巨大沖擊。1981年新養(yǎng)老金制度開始運(yùn)作時(shí)，智利的金融市場吸收資金的能力非常有限，固定收入的市場每年大約只有13億美元的交易額，其中94是定期存款，只有6是固定收入的投資工具，而且大部分是抵押貸款，幾乎沒有發(fā)行公司債券，交易所的股票交易額每年只有3億美元。對此，新養(yǎng)老金制度的設(shè)計(jì)者有清醒的認(rèn)識，他們認(rèn)為，沒有成熟的機(jī)構(gòu)投資者是金融市場不能充分發(fā)展的重要因素之一，而養(yǎng)老基金的成長會促使金融市場盡快發(fā)展起來，但是，要使機(jī)構(gòu)投資者和市場同時(shí)健康地發(fā)展起來，他們必須受到嚴(yán)格的和長期的監(jiān)督。 嚴(yán)格的限量監(jiān)管模式就是在這種背景下產(chǎn)生的。從拉美國家實(shí)行嚴(yán)格限量監(jiān)管的結(jié)果來看，養(yǎng)老基金和資本市場都得到了

27、發(fā)展，特別是體制運(yùn)行已超過20年的智利，養(yǎng)老基金的積累和資本市場的發(fā)展都取得較好的成果。自養(yǎng)老基金被允許投資股票市場后，在不到10年時(shí)間內(nèi)，智利股票交易的凈值就增長了18倍。 目前，智利的養(yǎng)老基金資產(chǎn)已超過國內(nèi)生產(chǎn)總值的50（2000年接近60，2001年為55），成為資本市場上舉足輕重的機(jī)構(gòu)投資者。隨著養(yǎng)老基金本身的成長和國內(nèi)資本市場的發(fā)展，對養(yǎng)老基金的監(jiān)管也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。嚴(yán)格的監(jiān)管是為了保證養(yǎng)老基金的安全性，以實(shí)現(xiàn)最佳風(fēng)險(xiǎn)收益率，但是對基金投資工具的限制會阻礙養(yǎng)老基金資產(chǎn)的多樣化，從而加大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；對基金投資組合的限制會影響資產(chǎn)的合理配置，從而降低基金的投資收益。人們的共識是新建立

28、的市場應(yīng)該實(shí)行較嚴(yán)格的規(guī)范，隨著市場的發(fā)展可逐步放松控制。智利的實(shí)踐也反映了這一論點(diǎn)。改革之初，為了保證養(yǎng)老基金的安全性，法律對用于投資政府債券規(guī)定的高限可達(dá)100，這表明，基金管理公司可以將資產(chǎn)全部用于投資政府債券。后來逐步降低，1990年曾規(guī)定為45，目前為50。此外，1981年新制度剛運(yùn)行時(shí)，養(yǎng)老基金只能用于投資定息投資工具（如政府債券、銀行定期存款、抵押債券和公司債券等），直到1985年才允許用于股票投資，但最高限度規(guī)定在30，1995年增加到37。對向國外投資的規(guī)定是逐步提高的，1992年為3，1995年提高到9，目前為12。隨著基金和資本市場的成熟，逐步放寬限制的關(guān)鍵在于時(shí)機(jī)的選擇

29、。放寬限制并不意味著一定會取得好的成效，需要在養(yǎng)老基金投資的安全性與收益性上尋找最佳結(jié)合點(diǎn)，需要對本國資本市場成熟程度的分析與把握。在養(yǎng)老基金和投資市場的發(fā)展中，監(jiān)管和競爭是兩個(gè)必不可少的因素。拉美國家加強(qiáng)對養(yǎng)老基金監(jiān)管的目的就是為了規(guī)范養(yǎng)老基金管理者的行為，規(guī)范市場的競爭環(huán)境，使養(yǎng)老基金與投資市場形成良性互動，共同發(fā)展。但是，過于廣泛和嚴(yán)厲的監(jiān)管或者監(jiān)管措施不當(dāng)都會限制市場競爭，導(dǎo)致基金管理成本過高，運(yùn)營效率低下。 造成基金管理成本過高的原因主要有兩方面，一是專門建立的基金管理公司需要投入很大的組建成本，高昂的啟動資金需要在長期內(nèi)分?jǐn)?。?jù)測算，19821995年智利養(yǎng)老基金的年平均回報(bào)率為12.7，其中前5年的平均回報(bào)率高達(dá)15.9，但如果減去基金持有人所繳納的傭金后，基金的內(nèi)部凈回報(bào)率在新制度啟動后的前4年都是負(fù)值，第56年也僅為0.3和 0.5。 這表明在養(yǎng)老基金運(yùn)行的相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，基金持有者實(shí)際上是得不到回報(bào)的。二是鼓勵(lì)基金持有者自由轉(zhuǎn)換基金管理公司的競爭，造成管理公司大量的營銷和廣告開支。許多學(xué)者的研究顯示，放寬轉(zhuǎn)換管理公司次數(shù)的規(guī)定與