新預(yù)算法仍有十大致命軟肋

1、 新預(yù)算法仍有十大致命軟肋大勢(shì)所趨歷史機(jī)遇現(xiàn)行預(yù)算法距今20年了。正是這個(gè)20年間,中國(guó)五級(jí)政府作為一個(gè)整體,完成了從財(cái)政貧困政府到富裕政府的歷史性跨越。以支出比率測(cè)量,政府的財(cái)政身價(jià)在此期間“暴漲”了50多倍。2014年的預(yù)算報(bào)告顯示,政府總的支出規(guī)模高達(dá)20多萬(wàn)億元,相當(dāng)于GDP 總量的大約45%。如今,放眼世界,很少有哪個(gè)國(guó)家的政府如同中國(guó)政府那樣“不差錢(qián)”。從當(dāng)年擔(dān)憂“兩個(gè)比重”連年下降,到現(xiàn)在為支出進(jìn)度和盤(pán)大的財(cái)政資金存量發(fā)愁,對(duì)比之鮮明、反差之巨大,給人以極為深刻的印象。無(wú)論從哪個(gè)角度看,中國(guó)率先步入的是政府的財(cái)政戰(zhàn)略機(jī)遇期:由經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和政府資源汲取能力共同塑造的財(cái)政黃金期。然

2、而,在財(cái)政汲取能力與政府花好人民錢(qián)的能力之間,遠(yuǎn)不能簡(jiǎn)單地劃等號(hào)。大量證據(jù)(包括審計(jì)署歷年披露的審計(jì)報(bào)告顯示,公共資金管理中,各種形式的腐敗和尋租以及浪費(fèi)和低效率,正從各個(gè)方面逐步蔓延開(kāi)來(lái),甚至發(fā)展到足以危極執(zhí)政能力與合法性的地步。歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)仍在警示人們,永遠(yuǎn)不要忘記兩個(gè)基本的直覺(jué)理念:與相對(duì)強(qiáng)大的財(cái)政汲取能力相比,政府花好人民錢(qián)的能力弱小得多,少有例外;越是有錢(qián)花的政府,越是難以花人民的錢(qián),少有例外。十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)新一輪全面深化財(cái)稅改革和預(yù)算法的修訂,只有置于這樣的背景下,才取得到最適當(dāng)?shù)睦斫狻，F(xiàn)代預(yù)算制度的基本功能,正在于消解財(cái)政社會(huì)的這個(gè)治理困境。歷史上,所有的專(zhuān)制王朝都受制于這

3、個(gè)困境,從而不斷演繹出極具破壞性的毀滅-重生-毀滅的周期律。很明顯, 1995年開(kāi)始實(shí)施的現(xiàn)行預(yù)算法已無(wú)力擔(dān)當(dāng)重任。以今天的眼光看,其結(jié)構(gòu)性與技術(shù)性缺陷、特別是預(yù)算民主與法治理念之缺失,多少讓人驚訝,也折射出國(guó)人對(duì)預(yù)算制度包含的博大精深的國(guó)家治理之道,與發(fā)達(dá)國(guó)家存在的巨大認(rèn)知差距,以及中國(guó)社會(huì)預(yù)算治理實(shí)踐之不豐富的事實(shí)?！安回S富”不僅反映在短暫性(相對(duì)于歐美國(guó)家上,更反映在預(yù)算治理的邊緣性特征上:長(zhǎng)期以來(lái),治理者所依賴(lài)治理工具不是預(yù)算,而是所有權(quán)控制、行政規(guī)制、發(fā)號(hào)施令和經(jīng)濟(jì)與財(cái)政發(fā)展計(jì)劃、文件、會(huì)議、發(fā)票之類(lèi),而日常性的國(guó)家治理尤其依賴(lài)會(huì)議和文件這兩大“法寶”。這些碎片式的、就事論事的、側(cè)重

4、救火而非防火的治理方法,雖然易于操作,但其性質(zhì)、潛力和實(shí)際效果,永遠(yuǎn)無(wú)法達(dá)到現(xiàn)代預(yù)算制度所能達(dá)到的那種高度。要想提升國(guó)家治理能力,建立現(xiàn)代治理體系,中國(guó)須全力從傳統(tǒng)治理模式,轉(zhuǎn)型為“以預(yù)算為中心的治理模式”。預(yù)算法修訂提供了這種治理轉(zhuǎn)型的難得的歷史性機(jī)遇。新型治理模式的關(guān)鍵在于依托現(xiàn)代預(yù)算制度,將政府財(cái)政權(quán)力、進(jìn)而將其他公共權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子,在此基礎(chǔ)上約束和引導(dǎo)政府積極作為以促進(jìn)公眾福利,讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。這些也是十八屆三中全會(huì)決定所特別強(qiáng)調(diào)的。對(duì)于一個(gè)不差錢(qián)、資源汲取能力奇大無(wú)比的富裕政府而言,無(wú)論做什么事、無(wú)論做好事還是做壞事(濫用權(quán)力與腐敗,又有什么想做而做不了的呢? 權(quán)力

5、的全部能量、包括正能量與負(fù)能量,幾乎全部通過(guò)公共資金承載。試想,沒(méi)有資源支撐的權(quán)力還有多少實(shí)質(zhì)意義與價(jià)值呢?又能釋放多少能量呢?與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同,今天的政府幾乎每件事都離不開(kāi)花錢(qián)。正因?yàn)槿绱?唯有管住公共資源的獲取、分配和使用,才有可能真正約束與引導(dǎo)公共權(quán)力和公共政策的運(yùn)作,進(jìn)而才有可能建構(gòu)起既安全又能動(dòng)進(jìn)取的政府,這才是實(shí)現(xiàn)中化民族偉大復(fù)興之中國(guó)夢(mèng)的最佳保障。其中的核心元素,就是一部嚴(yán)謹(jǐn)有序、足以約束和引導(dǎo)良治(good governance的新預(yù)算法,即充分嵌入民主與法治精神、高度法典化的現(xiàn)代預(yù)算制度。這就是為什么國(guó)人應(yīng)對(duì)新預(yù)算法有較高期待-事實(shí)也是如此-的根本原因。預(yù)算法因國(guó)家而異,其

6、具體條款和如何修訂亦仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智,這是完全可以理解的。盡管如此,基本的底線共識(shí)和底線建構(gòu)絕對(duì)不可或缺。基本底線來(lái)自基本的直覺(jué)理念(共同利益或者基本善,沒(méi)有人能夠以令人信服的理由拒斥或反駁這些理念;基本理念也可借鑒國(guó)際社會(huì)的預(yù)算實(shí)踐,同時(shí)充分考慮中國(guó)的特定國(guó)情。本文將這些底線概括為財(cái)政防火墻機(jī)制,其出發(fā)點(diǎn)在于盡可能減少預(yù)算過(guò)程中無(wú)處不在的濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。實(shí)踐表明,預(yù)算編制、審查、批復(fù)和執(zhí)行環(huán)節(jié),都是濫用權(quán)力的高發(fā)區(qū)。財(cái)政防火墻的特殊重要性來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面:既攸關(guān)現(xiàn)行預(yù)算制度的十個(gè)軟肋,更攸關(guān)權(quán)力制約和公共良治之制度建構(gòu)。以此視之,與新預(yù)算法修訂部分讓人審慎樂(lè)觀相比,缺失的部分更值得關(guān)注和擔(dān)憂。

7、聚焦管理審慎樂(lè)觀新預(yù)算法修訂了大量條款,但“管理性修訂”的色彩十分濃厚,指向權(quán)力與政策維度的“治理性修訂”之意味則相當(dāng)?shù)Ｇ罢咧冈诩炔粚?shí)質(zhì)觸動(dòng)預(yù)算權(quán)力與責(zé)任分配格局、也未充分考慮預(yù)算與政策融合的情況下,著眼于在管理細(xì)節(jié)的修訂。細(xì)化預(yù)算編制、減少專(zhuān)款、改進(jìn)地方債務(wù)、規(guī)定什么(政府采購(gòu)支出等要公開(kāi)、明確預(yù)算批復(fù)與撥款下達(dá)的時(shí)間、重新界定預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容與審批程序以及處罰措施等,都是明顯例證。這些都有其管理意義與價(jià)值,但限制權(quán)力和促進(jìn)良治層面的“高級(jí)”意義與價(jià)值有限,集中表現(xiàn)為新法未能對(duì)現(xiàn)行預(yù)算制度的十個(gè)軟肋做出正面和積極回應(yīng)。首要的軟肋是實(shí)質(zhì)性預(yù)算權(quán)力在立法與行政間配置的過(guò)度不平衡,由此造成行政部

8、門(mén)在預(yù)算過(guò)程中的裁量權(quán)過(guò)大(軟肋之二。多年來(lái),關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大作用的呼聲很高,但在沒(méi)有一系列嵌入預(yù)算法的特定保障規(guī)則和操作機(jī)制,人大在預(yù)算過(guò)程中的邊緣性地位和橡皮圖章印象,始終難以得到根本改變。這些基本規(guī)則和機(jī)制至少包括:人大審查預(yù)算草案的時(shí)間保證(4個(gè)月以上,專(zhuān)業(yè)委員會(huì)會(huì)審查機(jī)制,表決前的預(yù)算聽(tīng)證、質(zhì)詢(xún)、辯論與閱讀,預(yù)算草案的分次表決(目前為一籃子表決,預(yù)算調(diào)整的嚴(yán)格限制(盡量杜絕而不只是要求審批,人大對(duì)預(yù)算撥款機(jī)制的控制(一直被行政部門(mén)“批復(fù)”預(yù)算取代,地方預(yù)算的獨(dú)立審查。這些構(gòu)成預(yù)算授權(quán)和限制過(guò)度裁量安排的核心要素,正是民主和法治精神在公款管理上的集中體現(xiàn),也是公民通過(guò)代議機(jī)構(gòu)約束與引

9、導(dǎo)政府權(quán)力運(yùn)作、防范權(quán)力濫用的關(guān) 鍵防火墻。然而,新預(yù)算法在這一方面幾近失語(yǔ),不免讓人擔(dān)心:一直強(qiáng)調(diào)把權(quán)力關(guān)于籠子的那個(gè)“籠子”結(jié)實(shí)嗎?預(yù)算法的精髓在于界定和規(guī)范一種至關(guān)緊要的權(quán)力-預(yù)算權(quán)力-的運(yùn)作,這種權(quán)力將國(guó)家治理的各種權(quán)力、角色和責(zé)任聯(lián)結(jié)在一起。適當(dāng)?shù)臋?quán)力制衡要求權(quán)力與責(zé)任的合理配置,不僅應(yīng)及于立法與行政分支之間,亦應(yīng)及于財(cái)政部門(mén)與職能(支出部門(mén)之間。這就引出了現(xiàn)行預(yù)算制度的第三個(gè)軟肋:公款分配的權(quán)力被過(guò)度分散于職能部門(mén),既混淆了財(cái)政部門(mén)與職能部門(mén)的財(cái)政邊界(“肢解財(cái)政職能”,又造成公款管理上的過(guò)度碎片化,并且將職能部門(mén)的興趣和精力不適當(dāng)?shù)匾颉胺皱X(qián)游戲”,同時(shí)還加劇職能部門(mén)對(duì)地方事務(wù)的

10、不當(dāng)干預(yù),弱化地方政府的治理自主性和治理能力。對(duì)此,新預(yù)算法同樣未作適當(dāng)回應(yīng)。預(yù)算不只是對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行民主控制的基本工具,也是約束和引導(dǎo)政府政策運(yùn)作的基本工具。預(yù)算與政策的直接聯(lián)結(jié),成為現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家治理的本質(zhì)要求。現(xiàn)行預(yù)算制度的第四個(gè)軟肋正好出現(xiàn)在這里:預(yù)算與政策的嚴(yán)重脫節(jié)。脫節(jié)不僅反映在職能部門(mén)(負(fù)責(zé)政策制定和執(zhí)行與負(fù)責(zé)預(yù)算制定的財(cái)政部門(mén)之間,也反映在“項(xiàng)目預(yù)算”與“基本預(yù)算”之間(導(dǎo)致“重建設(shè)輕維護(hù)與運(yùn)營(yíng)”,以及資源供給(有多少錢(qián)可花與政策需求(需要花多少錢(qián)之間。合理的預(yù)算策略本應(yīng)是政策驅(qū)動(dòng),現(xiàn)實(shí)中盛行的卻是收入驅(qū)動(dòng)(熱衷花錢(qián)而疏于政策導(dǎo)航和可持續(xù)。從20世紀(jì)80年代以來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家早已普遍

11、采用中期支出框架(“中期滾動(dòng)預(yù)算”,作為促進(jìn)預(yù)算與政策聯(lián)結(jié)的基本方法,此后被許多發(fā)展中國(guó)家仿效。遺憾的是,對(duì)于提高預(yù)算治理能力意義重大的這項(xiàng)改革,新預(yù)算法未置一詞。類(lèi)似情形也出現(xiàn)在低透明度(軟肋之五上。表面上看,新預(yù)算法增加了關(guān)于預(yù)算公開(kāi)的許多具體規(guī)定,包括強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)支出和債務(wù)的公開(kāi)。但兩項(xiàng)真正具有實(shí)質(zhì)意義的安排,反而從公眾視野中消失殆盡:(1除了法律界定的涉及國(guó)家安全、機(jī)密、隱私、第三方利益等特殊情形,財(cái)政信息須定期向社會(huì)公開(kāi);(2政府及其直屬部門(mén)定期公開(kāi)披露經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告,包括資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表、現(xiàn)金流量表、資本(投資支出表、財(cái)政支出績(jī)效表和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表。沒(méi)有這些基本支撐,財(cái)政透明度

12、注定只能成為一句空話,斷難取得實(shí)質(zhì)進(jìn)步。采用國(guó)際通行的會(huì)計(jì)與分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也非常重要。所有這些,新預(yù)算法都出現(xiàn)失語(yǔ)。軟肋之六是教育法等部門(mén)法律與預(yù)算法間的沖突。“法定支出”對(duì)預(yù)算法執(zhí)行造成的巨大沖擊,由來(lái)已久且不斷惡化。其本質(zhì)是:公款的授權(quán)安排究竟應(yīng)受制于預(yù)算法還是部門(mén)法律?當(dāng)然應(yīng)該是前者。預(yù)算法(廣義上應(yīng)包括憲法的相關(guān)條款、實(shí)施細(xì)則和立法機(jī)關(guān)的年度授權(quán)才是最為適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)法案。部門(mén)法律作為非財(cái)務(wù)法案,可以為財(cái)務(wù)法案創(chuàng)立適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)(國(guó)家關(guān)注的目標(biāo),但不可以取代或干擾財(cái)務(wù)法案的授權(quán)功能。新預(yù)算法本應(yīng)創(chuàng)設(shè)如下條款:若相關(guān)法律的撥款安排與本法發(fā)生沖突,以本法為準(zhǔn)。然而,類(lèi)似表述本未出現(xiàn)。這就意味著,新預(yù)算法

13、地位在某種程度上依然懸而未決?，F(xiàn)代預(yù)算必須在明確界定的一套財(cái)政規(guī)則(fiscal rules下運(yùn)作,這是保障財(cái)政紀(jì)律和可持續(xù)性的底線。歐盟的赤字比率(年度赤字不超過(guò)GDP的3%和債務(wù)比率(政府債務(wù)不 超過(guò)GDP的60%已為人知,且有一套嚴(yán)格的監(jiān)督與核查機(jī)制。類(lèi)似規(guī)則在美國(guó)聯(lián)邦和州與地方政府中相當(dāng)普遍。黃金法則(政府債務(wù)只能用于投資也是此類(lèi)規(guī)則。新預(yù)算法在這方面有積極表現(xiàn),主要體現(xiàn)在債務(wù)資金用途以及債務(wù)限額管理上。但在稅收、赤字、支出和貸款等方面,財(cái)政規(guī)則依然缺失。因此,理論上,只要愿意,中央和地方政府可以繼續(xù)不受“封頂”地拿錢(qián)和花錢(qián),從而成為事實(shí)上的無(wú)限政府。財(cái)政規(guī)則上的軟肋(之七,雖然很少受

14、到關(guān)注,但就中長(zhǎng)期的可持續(xù)性而言,其特殊重要性勿容置疑。新預(yù)算法對(duì)低預(yù)見(jiàn)性(軟肋之八的回應(yīng)亦遠(yuǎn)不充分。對(duì)于基本的預(yù)見(jiàn)性而言,規(guī)定預(yù)決算報(bào)告公開(kāi)和預(yù)算批復(fù)時(shí)間、預(yù)算編制細(xì)化到類(lèi)級(jí)與項(xiàng)級(jí)科目、減少專(zhuān)款等皆有助益,但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國(guó)有世界上規(guī)模最為龐大的中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付,實(shí)現(xiàn)因素法基礎(chǔ)上的公式化分配,對(duì)于減少尋租和增進(jìn)預(yù)見(jiàn)性極為重要,但并未出現(xiàn)在新法中。導(dǎo)致預(yù)算準(zhǔn)備不充分(草率的其他不確定性因素,包括姍姍來(lái)遲(每年一次的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政工作會(huì)議,自下而上啟動(dòng)(“兩上兩下”的預(yù)算程序,基數(shù)法的盛行,預(yù)算報(bào)告的非標(biāo)準(zhǔn)化和非通俗化,部門(mén)大額專(zhuān)項(xiàng)制度和切塊撥款體制,財(cái)政職能邊界的模糊不清,以及分類(lèi)系統(tǒng)(四本預(yù)算

15、的劃分明顯不合邏輯和專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的含混(諸如“全口徑預(yù)算”之類(lèi)。所有這些都削弱了正常預(yù)算過(guò)程和資源統(tǒng)籌規(guī)劃所高度依賴(lài)的預(yù)見(jiàn)性。可以預(yù)料,除非在接下來(lái)的預(yù)算法實(shí)施細(xì)則中有所矯正,否則,預(yù)算過(guò)程充滿(mǎn)不確定性的現(xiàn)實(shí)將繼續(xù)延續(xù)下去,預(yù)算制度支撐政府治理的能力將依然停留在很低的層次上。對(duì)于另外兩大軟助-公民參與原則的缺位(之九和技術(shù)性定義的欠缺(之十,新預(yù)算法亦未修復(fù)。關(guān)于“預(yù)算收入”、“預(yù)算支出”、“預(yù)算赤字”、“政府債務(wù)”等專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的嚴(yán)謹(jǐn)和合乎邏輯的定義,對(duì)于限制過(guò)度裁量與機(jī)會(huì)主義行為、壓縮尋租與舞弊空間、增進(jìn)透明度和預(yù)見(jiàn)性,以及改善預(yù)算過(guò)程的運(yùn)作,都極為重要,因而是任何高質(zhì)量預(yù)算法的顯著標(biāo)志?？陀^地講

16、,新預(yù)算法在防火墻機(jī)制建構(gòu)上確實(shí)有所進(jìn)步,主要體現(xiàn)在國(guó)庫(kù)經(jīng)理制、國(guó)庫(kù)存單一賬戶(hù)(TSA以及原則上取消財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的規(guī)定上。但總體而言,新法在修復(fù)原法明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷、防范權(quán)力濫用所需的關(guān)鍵防火墻機(jī)制建構(gòu)方面,與民主治理與法治國(guó)家之基本理念依然相距甚遠(yuǎn)。人們?nèi)杂惺愕睦碛蓳?dān)心:納稅人的錢(qián)袋子(全體人民真正的核心利益之所在依然面臨很高風(fēng)險(xiǎn)。防火機(jī)制任重道遠(yuǎn)盡管各國(guó)預(yù)算法的結(jié)構(gòu)并不相同,但普遍認(rèn)為,預(yù)算法的結(jié)構(gòu)應(yīng)依次展開(kāi)為六個(gè)基本模塊:(1闡明立法宗旨和基本原則,(2確立主要治理角色的權(quán)力與責(zé)任,(3界定預(yù)算程序(準(zhǔn)備-編制-審查-批準(zhǔn)-執(zhí)行-評(píng)估-審計(jì)的運(yùn)作,(4規(guī)定報(bào)告與審計(jì)事項(xiàng),(5分類(lèi)與會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

17、的規(guī)定,(6對(duì)基本專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的技術(shù)性定義。與原法一樣,新法在基本結(jié)構(gòu)(條理上的缺陷十分明顯。不言而喻,這些缺陷無(wú)形中弱化了預(yù)算法的基本防火墻功能。 結(jié)構(gòu)上的完整清晰并不只是形式優(yōu)美問(wèn)題,還會(huì)對(duì)預(yù)算過(guò)程的實(shí)際運(yùn)作帶來(lái)深遠(yuǎn)的正面影響。作為現(xiàn)代財(cái)政制度和國(guó)家治理體系的重中之重,預(yù)算制度包含了現(xiàn)代社會(huì)最重要的公共決策程序與機(jī)制,因而深刻地影響大眾利益、執(zhí)政能力、施政能力與治理能力,以及整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治系統(tǒng)的運(yùn)作。鑒于各種條件的限制,期待修訂出一部完美無(wú)缺的新法并不現(xiàn)實(shí),這樣的預(yù)算法也可能根本就不存在。但無(wú)論如何,對(duì)于務(wù)實(shí)的中國(guó)人(實(shí)際上許多重要方面高度務(wù)虛而言,確立“管用就好”的理念絕對(duì)必要。要想真正管用,旨在約束與引導(dǎo)權(quán)力和政策運(yùn)作的四道關(guān)鍵的財(cái)政防火墻機(jī)制,必須內(nèi)嵌于法典化的預(yù)算制度中:首先是法定預(yù)算授權(quán)的全面性(遠(yuǎn)非怪異的“全口徑”概念所能表達(dá),其次是標(biāo)準(zhǔn)化的預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)