環(huán)境公益訴訟案件審理要點(diǎn)的思考

1、環(huán)境公益訴訟案件審理要點(diǎn)的 思考環(huán)境公益訴訟案件審理要點(diǎn)的思考環(huán)境公益訴訟,是保護(hù)環(huán)境的重要武器。20XX 年 8 月 31 日,第十一 屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議 關(guān)于修改 中華人民共和國 民事訴訟法的決定第二次修正 （以下簡稱新民訴法）第五十五條規(guī)定“對(duì)污 染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān) 和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”將環(huán)境公益訴訟制度寫進(jìn)法律，理論界從上個(gè)世紀(jì)八十年代開始呼吁，至今已逾三十年，“千呼萬喚始出來”，的確是 “破冰之旅”。賦予環(huán)境公益訴訟以明確的法律依據(jù)，也為許多熱心公益的人 士提供了支持，讓“閑”事好管。但是，簡

2、單的一句法律條文的出現(xiàn)，只是萬里長 征的第一步，相關(guān)制度的完善與細(xì)化還有許多的工作要做。首先,單從字面上看，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，就涉及到對(duì)“法律規(guī)定”、相關(guān)的“機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”的界定問題。法律是嚴(yán)謹(jǐn)和嚴(yán)格的,失之毫厘差之千里。如在界定“有關(guān)組織”時(shí) ，一些環(huán)保團(tuán)體強(qiáng)烈要求被 納入其中，實(shí)際上近些年來進(jìn)行的公益訴訟實(shí)踐也多有環(huán)保團(tuán)體擔(dān)當(dāng)原告，但立法者并沒有想當(dāng)然的將環(huán)保社團(tuán)納入其中。原因是 ，我國民政部登記的社團(tuán)組織 質(zhì)量參差不齊，一旦草率開放了訴訟主體，可能導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的“井噴”、“濫訴”。因此，環(huán)境公益訴訟制度建立的大幕，才剛剛拉起。一、“閑”人不等閑：我能當(dāng)原告嗎？所謂環(huán)

3、境公益訴訟，簡單地說，就是公共環(huán)境遭受污染后，與該污染 無直接利害關(guān)系的主體為了保護(hù)公共環(huán)境 ， 而向法院提起的訴訟。 通俗地說， 就 是管“閑”事。1.自然人能成為適格原告嗎？根據(jù)新民訴法第五十五條的規(guī)定，自然人不能成為提起環(huán)境公益訴 訟的主體，因此，即便該自然人就是居住在該受污染湖泊的周邊 ，是直接受害人，也不能成為提起環(huán)境公益訴訟的主體。他可以通過提起私益訴訟一一即通常的 民事侵權(quán)訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)益 ,此處私益訴訟是相對(duì)于為保護(hù)公共利益 而提起的公益訴訟而言的。由此可以看出，環(huán)境公益訴訟不同于一般的民事訴訟 首先它的訴訟主體就有特別的限制。然而,我國法律的精神是保護(hù)公序良俗，也倡導(dǎo)

4、公民做好事、行公益 的。立法者在此處限制自然人成為環(huán)境公益訴訟的適格原告 ，是經(jīng)過了多種利益 博弈之后作出的謹(jǐn)慎選擇。當(dāng)然，若發(fā)現(xiàn)破壞污染環(huán)境的違法犯罪行為，公民個(gè) 人也可以向有關(guān)部門舉證反映，或通過有關(guān)部門和組織來提起公益訴訟。再者 ，當(dāng)前法律對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定也不甚明確細(xì)致，今后有待進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。2.哪些機(jī)關(guān)是適格的原告？政府機(jī)關(guān)代表國家管理公共事務(wù)，是擁有公權(quán)力的主體，不同的政 府機(jī)關(guān)行使不同的權(quán)力，履行不同的職責(zé)。如果讓每一個(gè)擁有公權(quán)力的政府機(jī)關(guān) 都成為環(huán)境公益訴訟的適格原告，有一刀切的嫌疑，是極其不負(fù)責(zé)任的。于是，我 們只能考慮將可能對(duì)環(huán)境保護(hù)起作用的政府機(jī)關(guān)作為適格原告，然而

5、,這一“可能”的范圍在立法者看來似乎還是大了點(diǎn)，于是在新民訴法第五十五條上適格 主體的表述為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”。那么，究竟哪一些政府機(jī)關(guān)屬于“法律規(guī)定 的機(jī)關(guān)”呢？立法尚未明確，但我們不防借鑒近些年來各地的做法。20XX 年,貴陽市中級(jí)人民法院制定了 貴陽市中級(jí)人民法院關(guān)于設(shè) 立環(huán)境保護(hù)法庭的實(shí)施方案、貴陽市中級(jí)人民法院制定管轄決定書、關(guān)于 貴陽市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭、清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭案件受理 范圍的規(guī)定等文件，規(guī)定各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，向人民法院提起環(huán)境公益訴訟； 20XX 年 11 月,江蘇省無錫市中級(jí)人民法院和無錫市檢察 院共同出臺(tái)關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴

6、訟案件的試行規(guī)定，賦予人民檢察院支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟案件的職權(quán)；20XX 年 11 月 5 日，昆明市環(huán) 境保護(hù)局、市公安局、市檢察、市中級(jí)人民法院聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于建立環(huán)境保 護(hù)執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見也規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件由檢察機(jī)關(guān)等向法院提起訴訟；20XX 年 5 月 13 日，云南省高級(jí)法院組織討論通過了全省法院環(huán)境 保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會(huì)紀(jì)要 規(guī)定檢察院可以提起公益 訴訟,指導(dǎo)云南省環(huán)境保護(hù)案件的審理。以上資料均明確了檢察機(jī)關(guān)作為提起環(huán)境公益訴訟的適格原告 ， 這 也是我國司法慣例的延續(xù)與傳承，我國最早的公益訴訟就是由檢察機(jī)關(guān)提起的 ，環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐

7、中的原告也多是檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)起訴阻止污染環(huán)境的違法行為是比較恰當(dāng) 的。首先，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)之一就是代表行使檢察 權(quán),監(jiān)督法律實(shí)施，保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益；而污染破壞環(huán)境的行為無疑 是違法行為甚至可能構(gòu)成犯罪，此時(shí),檢察機(jī)關(guān)必須挺身而出履行憲法賦予的職 權(quán)。其次,相比于其他政府機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)存在人力物力上的優(yōu)勢，在訴訟中也有 較強(qiáng)的對(duì)抗能力，這一點(diǎn)在環(huán)境公益訴訟中顯得尤為重要，能夠使侵害環(huán)境公益 的行為出于嚴(yán)密監(jiān)督和有效遏制之下。在上述四個(gè)規(guī)定中， 規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以外的政府機(jī)關(guān)享有訴權(quán)的只有 兩個(gè),且都是與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的各職能機(jī)關(guān)。如貴陽市規(guī)定兩湖

8、一庫管理 局、各級(jí)環(huán)保局、林業(yè)局等相關(guān)職能部門可作為環(huán)境公益訴訟的原告，昆明市規(guī)定環(huán)保部門可以向法院提起訴訟等。這也是基于業(yè)務(wù)職能上的密切來考慮的，對(duì)此,筆者也持贊同觀點(diǎn)。當(dāng)然，在新的司法解釋出臺(tái)之前，我們還不能肯定地說檢察機(jī)關(guān)是 適格的“機(jī)關(guān)”原告，或說環(huán)保局是適格的“機(jī)關(guān)”原告，更不能照抄某個(gè)地方 的規(guī)定。但是，我們又不能坐等新的法律規(guī)定出臺(tái)，當(dāng)前之計(jì),就是結(jié)合我省的環(huán) 保實(shí)際，調(diào)動(dòng)業(yè)內(nèi)專家， 參照其他地方的規(guī)定， 盡快出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定， 以指導(dǎo)我省 司法實(shí)踐,統(tǒng)一規(guī)范審理。3.環(huán)保社團(tuán)是適格的原告嗎？對(duì)于民間成立的環(huán)境保護(hù)社團(tuán)組織是否屬于“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，新民訴法也沒有給出確切的答案

9、。在民訴法草案三稿征求意見階段，北京“自然之友”和重慶“綠色志愿者聯(lián)合會(huì)”就同時(shí)發(fā)布致全國人大常委會(huì)的公 開信,強(qiáng)烈要求明確環(huán)保社團(tuán)的訴訟主體地位，但立法者并沒有采納。其理由是 20XX 年民政部門登記的社會(huì)組織有 426000 多個(gè)，其中 25 萬左右叫“社會(huì)團(tuán)體”， 一旦確定“社會(huì)團(tuán)體”作為適格的原告，可能導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟的“井噴”、濫 訴。但在司法實(shí)踐中，有很多起環(huán)境公益訴訟的案件就由環(huán)保組織提 起。如20XX 年 7 月 10 日江蘇省無錫市中級(jí)人民法院受理的華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、江 陰居民狀告江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛一案，就正式以審判的方式承認(rèn)了社團(tuán)組織的原告身份。20XX

10、年底，貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市人民法院 也審理判決了一起以兩環(huán)保社團(tuán)一一中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、貴陽公眾環(huán)境教育中心 為原告的環(huán)境民事公益訴訟案，清鎮(zhèn)市人民法院在審理本案中，以貴陽市促進(jìn) 生態(tài)文明建設(shè)條例第二十三“檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對(duì)污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等責(zé)任?！睘橐?據(jù),將環(huán)保社會(huì)團(tuán)體作為環(huán)境公益訴訟原告 ，又一次承認(rèn)了環(huán)保社團(tuán)組織的環(huán)境 公益訴訟主體地位。一些地方立法中也不乏將環(huán)保社團(tuán)作為環(huán)境公益訴訟主體 的,上訴云南省的會(huì)議紀(jì)要就規(guī)定“以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體，可以作為原

11、告向法院提起環(huán)境公益訴訟”。江蘇省和海南省也都有規(guī)定環(huán)保社 團(tuán)為合法的環(huán)境公益訴訟主體。從上述資料中我們可以看出，目前新民訴法未能明確環(huán)保社團(tuán)的環(huán) 境公益訴訟主體地位，主要基于兩個(gè)方面的原因。一是我國民政部門對(duì)于社會(huì)團(tuán) 體的定性分界復(fù)雜，不能滿足法律對(duì)社會(huì)團(tuán)體的嚴(yán)格要求，導(dǎo)致立法者不敢與之 相銜接。二是作為由社會(huì)公眾參與的環(huán)保社團(tuán)組織 ,在我國發(fā)展受到種種限制 數(shù)量少、規(guī)模小、力量弱，還很難肩負(fù)起目前環(huán)境保護(hù)公益訴訟主角的重?fù)?dān)。對(duì)此，我們不妨借鑒一些國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。例如日本的消費(fèi) 者團(tuán)體訴訟制度就要求,消費(fèi)者團(tuán)體或組織要充當(dāng)適格的公益訴訟主體 ，必須經(jīng)過一定的認(rèn)證程序。 該種認(rèn)證程序必須

12、符合日本消費(fèi)者合同法第十三條規(guī)定的條件，包括經(jīng)過特定非營利活動(dòng)法人或公益法人的登記、已經(jīng)在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)（原則上兩年左右持續(xù)地開展消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)活動(dòng)、有相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、規(guī)章和具有一定專業(yè)知識(shí) 的專屬人員（如擁有不少于一名以上的律師等）、具備一定財(cái)力且并未從事其他 可能與消費(fèi)者保護(hù)沖突的業(yè)務(wù)，等等。消費(fèi)團(tuán)體只有符合這些條件并經(jīng)陸續(xù)地申 請(qǐng)和認(rèn)定,才能最終獲得提起公益訴訟的資格。我們期待，立法者也許正在集中博大精深的智慧 ，為社保團(tuán)體更正 式地參與到環(huán)境公益訴訟中來修橋鋪路。閑”錢用到刀刃上：誰為官司買單？環(huán)境污染案件比較特殊，鑒定取證和訴訟都有巨大的支出 ，而且也 不能有百分之百贏得賠償?shù)陌盐?。?/p>

13、訴人不是為了私利而是為了環(huán)境公益起訴，必然消耗大量的時(shí)間、精力、金錢。而若把它當(dāng)做普通的訴訟來對(duì)待，一旦敗訴, 很可能導(dǎo)致熱心“閑”人的巨大經(jīng)濟(jì)損失，甚至影響到其管“閑”事的熱情和后勁，年南京鼓樓區(qū)的彭宇案一發(fā)大家紛紛在問“你還敢扶跌倒的老太太 嗎？” ,若處理不好巨額訴訟費(fèi)及鑒定、評(píng)估費(fèi)的問題 ，是否不久也可能紛紛要問 “你還敢多管閑事嗎？”。澆滅了公眾對(duì)環(huán)保的熱情，其重要程度更甚于打擊環(huán) 境違法犯罪行為。訴訟費(fèi)是指當(dāng)事人為向人民法院提起訴訟程序應(yīng)當(dāng)繳納的費(fèi)用，包括案件受理費(fèi)和其他訴訟費(fèi)用，其中主要又是案件受理費(fèi)。目前我國民事案件受 理費(fèi)主要按標(biāo)的額的比例來計(jì)算，環(huán)境污染案件涉及公共利益，一

14、般涉及金額都 很高,受理費(fèi)自然不菲。目前我國環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中對(duì)受理費(fèi)的做法 ， 一般是傾向于 原告,如受理時(shí)可以辦理緩交，原告敗訴的，則予以免交。這種做法也是出于對(duì)過 高受理費(fèi)的負(fù)擔(dān)將可能導(dǎo)致原告參與環(huán)境公益訴訟的積極性受挫的考慮。但案 件受理費(fèi)如果長期得不到補(bǔ)償， 是對(duì)國家利益的一種損害， 也會(huì)在一定程度上導(dǎo) 致環(huán)境公益訴訟的“濫訴”，導(dǎo)致訴訟不經(jīng)濟(jì)，浪費(fèi)司法資源。因此，筆者贊同環(huán) 境公益訴訟費(fèi)用按常規(guī)收取，不存在對(duì)原告的特殊待遇。同時(shí),出于對(duì)環(huán)境污染案件涉案金額大而提起訴訟的當(dāng)事人又為公 益起訴人的特殊情況考慮，可以借鑒行政訴訟的模式，對(duì)受理費(fèi)采取固定小額 化。這樣，原告敗訴，自行承

15、擔(dān)受理費(fèi)，也不至于導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過重，此舉兼顧了環(huán) 境公益的保護(hù)和訴訟經(jīng)濟(jì)。三、舉證責(zé)任倒置由于環(huán)境污染案件的專業(yè)性強(qiáng)和復(fù)雜程度高，環(huán)境損害的認(rèn)定具有 很高的技術(shù)性要求，但原告往往并不不具備必要的專業(yè)知識(shí)與技能，其能獲取的 環(huán)境技術(shù)信息也很有限，因此,很難負(fù)擔(dān)起環(huán)境污染程度的舉證責(zé)任。有人也許要說，請(qǐng)專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)不就可以解決這個(gè)問題了嗎 ？但是環(huán)境污染鑒定 又往往需要花費(fèi)巨額的鑒定費(fèi)用，而這筆鑒定費(fèi)用是否該原告出在目前的法律 規(guī)范上還是個(gè)未知數(shù)。因此，我們盡可能采取避免處處委托專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)取證的 辦法,那又該如何規(guī)避呢？中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法 第六十六條規(guī)定“因污染環(huán)境發(fā)生 糾紛,污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損 害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。”據(jù)此規(guī)定 ，作為被告的污染者要為自己 不承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任和不承擔(dān)原告所主張的責(zé)任大小、多少舉證，即環(huán)境污染案件中的舉證責(zé)任倒置原則。規(guī)定舉證責(zé)任倒置，實(shí)質(zhì)上兼顧了雙方的力量對(duì)比，維護(hù)了實(shí)質(zhì)公 平。但在我國，最高人民法院的司法解釋雖然規(guī)定了環(huán)境污染損害賠償案件實(shí)行 被告舉證制，但卻沒有規(guī)定舉證的范圍和原告是否還有一定的舉證責(zé)任，從而使得被告感覺承擔(dān)了太重的舉證責(zé)任，而原告則忽視了對(duì)必要證據(jù)的收集。為解決這一問題，應(yīng)明確規(guī)定原被告舉