低效工業(yè)用地成因解析及改造策略研究 - 以深圳為例-

1、 低效工業(yè)用地成因解析及改造策略研究以深圳為例張 源 周麗亞【摘要】 低效工業(yè)用地在深圳市特區(qū)外大量存在,造成這一現(xiàn)象的主要原因有三個方面:首先工業(yè)用地的多頭供應(yīng)使得引進的產(chǎn)業(yè)項目把關(guān)不嚴;第二,現(xiàn)有的利益分配機制決定了大量工業(yè)用地的低效;最后,開發(fā)主體的短視和盲目競爭,客觀上進一步拉低了產(chǎn)業(yè)的引入門檻。因此,改造低效工業(yè)用地的重點應(yīng)是對原有工業(yè)園區(qū)的管理整合,土地資產(chǎn)的盤活。在此基礎(chǔ)上,本文認為在對低效工業(yè)用地進行升級改造時,應(yīng)鼓勵和引導市場資本的全面介入,以利用市場活力提升用地效益?！娟P(guān)鍵詞】 深圳 低效工業(yè)用地 土地管理 市場資本 升級改造用地效益決定于經(jīng)濟產(chǎn)出和用地規(guī)模兩個基本因素。經(jīng)

2、濟產(chǎn)出是由產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)業(yè)層次所決定的,伴隨著產(chǎn)業(yè)類型從第一產(chǎn)業(yè)向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)層次的提升,用地效益將逐步提高。土地資源的配置也直接作用于用地效益,產(chǎn)權(quán)明確以發(fā)揮市場主動性、監(jiān)管得力以確保公共利益,是土地得到高效利用的基礎(chǔ)。從土地資源配置的角度研究工業(yè)用地效能,正是本文選取的視角。1978年以來,中國的城市化過程是工業(yè)化過程的必然結(jié)果。然而全國幾乎所有城市的工業(yè)發(fā)展都基本處于一種粗放型模式,在經(jīng)濟發(fā)展的重重壓力下,片面追求總量的飛躍,而忽視了效率提升,造成的直接后果就是伴隨著GDP 、工業(yè)增加值等經(jīng)濟指標飛速攀升的同時,各類建設(shè)用地,尤其是工業(yè)用地量激劇擴張,土地資源大量消耗,低效工業(yè)

3、用地“遍地開花”。在經(jīng)歷了20多年粗放發(fā)展經(jīng)濟之后,個別城市的土地資源已經(jīng)面臨極大的壓力(深圳是最明顯的例子,實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用,推動低效工業(yè)用地的升級改造,將是未來相當長一段時期中國所有城市將面臨到的最現(xiàn)實也是最緊迫的問題。1 深圳市工業(yè)用地效能深圳作為我國改革開放的窗口和試驗田,其工業(yè)發(fā)展從一開始就接受了國際分工,深圳工業(yè)發(fā)展的歷程是世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的縮影。深圳市1994年單位工業(yè)用地增加值為每平方公里3.26億元, 2006年上升到每平方公里10.83億元,年均增長率高達10.5%。全市工業(yè)用地效能雖然與發(fā)達國家城市存在一定差距,但在國內(nèi)大中型城市位居前列(表1。表1 深

4、圳市與國內(nèi)外其他城市工業(yè)用地效能比較單位工業(yè)用地增加值年份工業(yè)用地(平方公里工業(yè)增加值 (億元絕對值(億元/平方公里 相對值(以2005年的深圳為1001984年 2.546 5.18 2.03 21 1994年 81.83 267.13 3.26 33 2000年 132.65 962.75 7.26 74 深圳2005年 254.752483.49 9.75100國內(nèi)其他城市廣州 2005年 372.4 1867.53 5.01 51 北京 2005年 1008.3 1707 1.69 17 上海 2005年 - -9.21594國際其他城市香港 2003年 9 472(444億港元 52

5、.4 537 新加坡 2004年 40.97 2341(283億美元 57.1 586 東京都 2001年 46.845021 (73754億日元107.2 109915根據(jù)2004年上海市開發(fā)區(qū)統(tǒng)計手冊,2004年上海建成投產(chǎn)企業(yè)土地產(chǎn)出水平為37.09億元/平方公里(工業(yè)總產(chǎn)值,根據(jù)2004年上海工業(yè)增值率24.9%推算出上海工業(yè)用地效益(工業(yè)增加值 不僅特區(qū)內(nèi)外工業(yè)用地效能差異明顯,特區(qū)外20個不同街道之間工業(yè)用地效能也極不平衡(圖1。單位工業(yè)用地增加值的最高者(大鵬值是最低者(坪地的約46倍;近六成街道(特區(qū)外22個街道中的13個街道每平方公里工業(yè)用地的增加值在3億元以下,約為特區(qū)外工

6、業(yè)用地平均增加值的二分之一,特區(qū)的二十分之一,但所占用的工業(yè)用地約為全市的60%。也就說,全市有8%的工業(yè)用地(特區(qū)內(nèi)創(chuàng)造了全市50%的工業(yè)增加值,但還有近60%的工業(yè)用地僅僅創(chuàng)造了全市不到15%的工業(yè)增加值,兩者相差20倍。公明、觀瀾、沙井和松崗四個街道的工業(yè)用地面積在20個街道中排名前四位,工業(yè)用地效能卻在特區(qū)外二十個街道中分別位居第十二、十三、十五和二十位,土地資源消耗的巨大和用地產(chǎn)出效能的低下形成鮮明對比。以松崗街道為例。松崗街道總面積68.6平方公里,其中工業(yè)用地20.2平方公里?？?cè)丝诩s40萬人,其中常住人口1.9萬人,人口大部分為外來務(wù)工人員。2005年該街道每平方公里工業(yè)用地所

7、創(chuàng)造的工業(yè)增加值為1.57億元,排名全市倒數(shù)第三。目前松崗街道仍以第二產(chǎn)業(yè)為主,工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的六成以上。從工業(yè)結(jié)構(gòu)來看,松崗的工業(yè)仍然以低附加值的“三來一補”加工業(yè)為主,多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小,耗能大;絕大多數(shù)工業(yè)企業(yè)集中在塑料玩具、家私、鞋業(yè)、五金燈飾、包裝材料和化工電鍍等低端產(chǎn)業(yè),占街道總產(chǎn)值的約20%;占企業(yè)總數(shù)6%的約80家電子電器、精密機械設(shè)備企業(yè)工業(yè)產(chǎn)值則占街道工業(yè)總產(chǎn)值的半壁江山;屬于“污染重、用地多、能耗高”的企業(yè)約有200家,約占企業(yè)總數(shù)的20%,主要是家私廠、電鍍廠和化工廠等,這類型企業(yè)占地大、能源高、污染大,存在不少安全隱患,但產(chǎn)值不高。2 低效工業(yè)用地的成因解

8、析深圳低效工業(yè)用地的存在主要在于如下原因:(1受制于所處區(qū)域的工業(yè)發(fā)展階段,無法逾越而仍然處于國際產(chǎn)業(yè)分工的中下游;(2城市選擇“產(chǎn)業(yè)第一”為發(fā)展目標,以“低成本”為發(fā)展策略,在一定程度上影響了城市產(chǎn)業(yè)高端化目標的實現(xiàn);(3城市的行政架構(gòu)和政府治理能力的缺陷,尤其是其造成的土地利用機制更起到了推波 助瀾的作用。前述的原因(1和(2在我國城市較為普遍,而(3在深圳最為典型且造成的影響非常深遠,本文認為正是各級行政主體(包括各級村集體片面追求經(jīng)濟發(fā)展且因利益不同而相互博弈,致使用地管理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展導向嚴重脫節(jié)所,直接造成了工業(yè)用地低效利用的后果。2.1 工業(yè)用地多頭供應(yīng),產(chǎn)業(yè)項目把關(guān)不嚴為充分調(diào)動市

9、、區(qū)兩級政府的積極性,促進經(jīng)濟發(fā)展,提高城市管理水平,2002年12月27日,深圳市人民政府以深府20031號文發(fā)布深圳市人民政府關(guān)于調(diào)整市區(qū)兩級政府部分管理權(quán)限的意見,其中要求“對符合城市規(guī)劃、年度土地開發(fā)供應(yīng)計劃和產(chǎn)業(yè)政策的5萬平方米以下的工業(yè)用地,由各區(qū)政府審批,并報市規(guī)劃與國土管理部門備案”。這樣,區(qū)級政府的用地審批權(quán)與深圳主導的工業(yè)用地審批(如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶等、特殊類型(如產(chǎn)業(yè)集聚基地等工業(yè)用地審批、非法的(如非法工業(yè)用地等工業(yè)用地流入等一起形成了“七龍放水”的工業(yè)用地流入局面(圖2。 圖2 深圳市土地管理的“七龍放水”局面一方面,由政府審批地工業(yè)用地供應(yīng)存在多條互不整合地渠道、嚴格

10、程度不一;其次,對集體工商用地缺少有效管控,其利用狀況較為混亂;更為嚴重的的,實際上還存在著大規(guī)模的違法建設(shè)情況,且處于監(jiān)管失控狀態(tài)。1998-2004年,全市年均發(fā)放的工業(yè)用地規(guī)劃許可證的面積不到8平方公里,即便在數(shù)量最高的2004年,也不到13平方公里;而2000-2005年,深圳市年均工業(yè)用地的實際增長量為25平方公里。即使剔出掉部分前期完成審批后續(xù)建設(shè)的項目,以及其他各類補辦過部分行政審批手續(xù)的用地,仍然有近1/3的工業(yè)用地沒有納入到市政府統(tǒng)一的用地管理體系中。工業(yè)用地的多頭供應(yīng),加之對非法用地監(jiān)管不力,直接導致了對工業(yè)項目前期環(huán)節(jié)把關(guān)不足甚至缺失。前述7個“龍頭”各自為政,迫于招商和

11、經(jīng)濟發(fā)展的壓力,給一些工業(yè)企業(yè)在7個“龍頭”之間騰挪轉(zhuǎn)移、尋找漏洞制造了機會,對工業(yè)項目的把關(guān)標準不斷降低,工業(yè)用地得到低效利用也就不足為奇了。2.2 現(xiàn)有的利益分配機制決定了大量工業(yè)用地的低效從管理級別上劃分,深圳市的工業(yè)區(qū)可以分為市、區(qū)和街道級工業(yè)區(qū),村辦企業(yè),以及私人業(yè)主興建的小規(guī)模工業(yè)區(qū)和零散工業(yè)用地,其中,村集體興辦的工業(yè)園區(qū)占絕大多數(shù)。根據(jù)深圳市貿(mào)工局2005年調(diào)查統(tǒng)計(表2,深圳市有區(qū)級、街道辦以及村級工業(yè)園區(qū)626個(不包括高新區(qū)等市級以上園區(qū)、缺坑梓街道辦的園區(qū),總面積79 km 2。目前特區(qū)外各街道辦、行政村均有自己的工業(yè)區(qū),少則幾個、多則幾十個、上百個,如公明街道辦有工業(yè)

12、園區(qū)117個。表2 深圳市級以下工業(yè)園區(qū)統(tǒng)計情況區(qū)名工業(yè)園區(qū)數(shù)量(個占地面積( km 2 建筑面積(萬m 2 容積率 羅湖 29 0.61 109 1.79 福田 9 2.42 377 1.56 南山 50 1.5 333 2.2 寶安 379 61.05 6039 0.99 龍崗 157 13.47 1352 1 鹽田 2 0.14 34 2.4 合計 62679.1982441.04工業(yè)用地供給渠道 高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶 產(chǎn)業(yè)集聚基地 5萬平方米以上 寶安5萬平方米以龍崗5萬平方米以集體工商用地 非法用地 在特區(qū)內(nèi)外“二元結(jié)構(gòu)”的管理體制下,特區(qū)外的工業(yè)采用了自下而上的發(fā)展模式,獨特的財稅分配機

13、制,阻礙著主導特區(qū)外工業(yè)用地利用的村集體致力于提升工業(yè)用地效能。現(xiàn)有財稅體制下,區(qū)和街道的工業(yè)園區(qū)由于都有稅收返還,可以制定工業(yè)區(qū)的優(yōu)惠扶持政策,促進工業(yè)效益的提高以促進財政收入的增加。但原村集體股份公司不能從企業(yè)的稅收中提取留成,其主要的收入來源是依靠廠房租金、工繳費和由人口增加帶來的私房出租收入,在這種情況下,大量的村集體興建的工業(yè)區(qū)反而愿意去接受和引進那些占地較大(租金收益高、勞動密集型(按人頭計算的工繳費高的企業(yè),而排斥所謂的高端產(chǎn)業(yè)。這種動力機制決定了特區(qū)外的村級工業(yè)區(qū)必然走以土地換效益的粗放式利用方式,往往只滿足于近期租金和工繳費收益,管理意識和能力薄弱,提升發(fā)展動力不足,不利于土

14、地可持續(xù)發(fā)展。相應(yīng)的在園區(qū)建設(shè)方面,此類工業(yè)區(qū)的建設(shè)往往是相當初級的,一般規(guī)模偏小,往往僅由幾棟廠房組成,以生產(chǎn)功能為主,缺乏基礎(chǔ)設(shè)施的配套和綜合性商服、物流倉儲等設(shè)施的完善。根據(jù)寶安區(qū)工業(yè)布局研究與規(guī)劃研究成果顯示,寶安區(qū)內(nèi)零散工業(yè)廠房占全區(qū)工業(yè)用地面積超過了三分之一,建設(shè)規(guī)模普遍偏小,配套不完善,無法滿足未來工業(yè)迅速發(fā)展的需要?，F(xiàn)有工業(yè)園區(qū)總體開發(fā)強度不高,據(jù)統(tǒng)計,開發(fā)強度偏低(容積率小于1,的工業(yè)區(qū)有197個,占園區(qū)總數(shù)的31.5%,占園區(qū)總面積的52.4%。2.3 開發(fā)主體的短視和盲目競爭,進一步拉低了產(chǎn)業(yè)引進門檻在工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)中,原村鎮(zhèn)一般通過成立下屬的股份合作公司和經(jīng)濟發(fā)展公司來

15、負責工業(yè)區(qū)的開發(fā)、運營。由于其經(jīng)濟能力的有限性和眼光的局限性及聯(lián)合開發(fā)的困難性,對園區(qū)的定位研究不足,對招商引資、產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代沒有明確的規(guī)劃和計劃,往往只能引進產(chǎn)業(yè)層次較低、競爭力不強的企業(yè)進駐。而在土地產(chǎn)權(quán)方面,原村集體利用的土地資源并沒有支付足額的土地成本,所以對收益的期望值比較低,容易滿足。這兩方面進一步加劇了土地資源使用的分散化、短期化及其混亂性。園區(qū)之間的激烈競爭又進一步加劇了工業(yè)園區(qū)開發(fā)和管理的混亂。深圳市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級主體都在招商引資發(fā)展工業(yè),追求GDP的增長和財政收入的增加,不同工業(yè)區(qū)之間,甚至同一工業(yè)區(qū)內(nèi)部的不同業(yè)主之間,也往往惡性競爭。其結(jié)果是各個工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)特色不突出,相

16、互之間無法形成產(chǎn)業(yè)錯位互補發(fā)展,相反,各區(qū)、各鎮(zhèn)以及各村之間競相引進相同行業(yè),產(chǎn)業(yè)雷同情況嚴重。以沙井街道辦為例,按企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計,排在前三位的產(chǎn)業(yè)門類依次為金屬制品、塑料和電子。深圳幾乎80%以上的園區(qū)企業(yè)都在生產(chǎn)類似的產(chǎn)品。工業(yè)區(qū)之間惡性競爭多而良性互動少,共用基礎(chǔ)設(shè)施的利用率偏低,園區(qū)之間出現(xiàn)低水平的重復(fù)投資、重復(fù)引進和重復(fù)生產(chǎn)。大量空間資源被低層次的產(chǎn)業(yè)占據(jù)。一些工業(yè)園區(qū)甚至因招不到企業(yè)入駐而出現(xiàn)了嚴重的空置現(xiàn)象,而為了降低園區(qū)空置率,這些工業(yè)區(qū)不惜降低入園門檻,將廠房出租給一些規(guī)模小、檔次低的作坊式小企業(yè),工業(yè)效能不斷下降,造成惡性循環(huán)。3 引入市場資本實現(xiàn)低效工業(yè)用地的升級改造如前所

17、述,深圳市低效工業(yè)用地的存在,從土地管理的角度來看,主要是因為產(chǎn)權(quán)不清和缺乏統(tǒng)一的管理和有效的引導,使得用地管理、園區(qū)建設(shè)與城市的產(chǎn)業(yè)導向相背離。目前,工業(yè)用地升級改造中的潛在收益,又使得此類項目的改造需求旺盛,動力十足。本文認為,整合既有工業(yè)園區(qū),盤活土地資產(chǎn)是通過土地管理手段推動產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵所在。在具體的改造工作中,整合的主體,既可以是政府主導下的回購重建,也可以是原村民的自發(fā)改造,還可以考慮通過引入市場資本進行盤活。目前,政府財力并不足以保障實現(xiàn)全市工業(yè)區(qū)的整合改造,原村民囿于自身局限性難以自主實施高效的改造。因此,本文建議通過相關(guān)政策的制定,鼓勵和引導產(chǎn)業(yè)開發(fā)商參與到工業(yè)區(qū)的升級改造

18、中,通過市場資本的介入,規(guī)范工業(yè)區(qū)的管理,實現(xiàn)工業(yè)用地效能的提升。3.1 產(chǎn)業(yè)升級從政策層面引導和鼓勵大型發(fā)展商通過參與舊工業(yè)區(qū)改造,改變特區(qū)外長期以來的以原村鎮(zhèn)推動為主的工業(yè)發(fā)展模式,整合零散工業(yè)用地資源,尤其是特區(qū)外大量存在的村辦工業(yè)園和零散的工業(yè)用地。通過收購原舊工業(yè)區(qū)的零散工業(yè)用地產(chǎn)權(quán),或與原業(yè)主的協(xié)商合作等方式,加大資本投入,對舊工業(yè)區(qū)進行重新策劃、包裝、整合,提高舊工業(yè)區(qū)的土地產(chǎn)出效益,提供更多可以容納高端產(chǎn)業(yè)功能的城市空間。同時,政府應(yīng)盡快出臺相關(guān)土地政策措施,如產(chǎn)權(quán)確認管理程序、工業(yè)用地收回和收購政策等,加快土地產(chǎn) 權(quán)的明確工作,為工業(yè)園區(qū)的開發(fā)、運營主體的法人主體確認提供基礎(chǔ)

19、;加大對舊工業(yè)區(qū)改造的資金扶持力度,并對一些工業(yè)園區(qū)的管理產(chǎn)生的必要的用地調(diào)整提供支持。3.2 功能置換低效工業(yè)用地改造除了產(chǎn)業(yè)升級外,也可以采用功能置換的方式,將工業(yè)廠房置換為其他效益更高的用途(如居住、商業(yè)、辦公等。但目前這方面的改造項目還存在著一定的政策瓶頸。根據(jù)我國的土地政策,舊工業(yè)區(qū)改造凡是涉及功能置換的,都必須由政府統(tǒng)一收回,再通過市場化的方式轉(zhuǎn)讓。這一規(guī)定使原業(yè)主的改造意愿和市場資本的介入受到了很大限制,政府主導改造則需付出極大的代價,因此目前許多改造項目處于停滯狀態(tài),或者被迫采用其他變通方式(如構(gòu)建創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園而影響了實施效果。因此,筆者也建議政府應(yīng)該重新審視功能置換類改造項目的

20、相關(guān)政策,以市場化、公平、公開且更具操作性為原則,突破必須重新市場化出讓的瓶頸,轉(zhuǎn)而通過稅收、地價補交等方式平衡改造升值中涉及的利益分配問題。3.3 典型改造案例:清湖高科技工業(yè)區(qū)龍華街道清湖高科技工業(yè)區(qū)改造,是利用市場資本進行舊工業(yè)區(qū)的整合,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的升級換代的成功案例,開創(chuàng)了園區(qū)整合和發(fā)展的新模式。龍華街道清湖高科技工業(yè)區(qū)是深圳市寶安區(qū)龍華鎮(zhèn)清湖村委投資興建,后由民營企業(yè)萬應(yīng)龍投資有限公司進行整合、經(jīng)營和管理。目前,園區(qū)內(nèi)共有廠房24棟,宿舍7棟,綜合樓3棟,交通便利,環(huán)境優(yōu)美,是一個高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)、高效能管理的新型的村辦工業(yè)園,也是一家完全由民營企業(yè)經(jīng)營的高科技工業(yè)園。開發(fā)商在全

21、面介入工業(yè)區(qū)的運營后,首先可通過投資整合園區(qū)資源,完善配套、增加功能,對園區(qū)進行再開發(fā)和建設(shè),加強硬件實施的建設(shè),使之滿足現(xiàn)代化生產(chǎn)的需求;其次,明確園區(qū)的定位和目標,訂立入園的條件與標準,實行招商引資一體化,變無序的惡性競爭為有序的良性競爭;第三,在管理上不斷創(chuàng)新,實行專業(yè)分工協(xié)作的辦法,為入駐企業(yè)提供全方位個性化的服務(wù),為企業(yè)提供方便,同時也便于政府各職能部門的管理。通過這種模式,達到入駐企業(yè)、原村民、開發(fā)商、各級政府之間的多贏,并推動工業(yè)用地的高效利用。4 結(jié)語深圳特區(qū)外的低效工業(yè)用地問題在我國許多城市普遍存在,而造成這一問題的原因之一圍繞土地資源配置的土地產(chǎn)權(quán)和土地管理問題也并非深圳所獨有,只是深圳快速城市化的發(fā)展歷程和土地資源的相對嚴重短缺使得低效工業(yè)