大用戶直購電：重點、亮點和難點(精)

1、大用戶直購電是深化電力市場化改革的一項重大舉措。電監(jiān) 會價財部副主任黃少中同志就大用戶直購電有關政策進行了深入解讀 , 供大家工作中參考。大用戶直購電 : 重點、亮點和難點電監(jiān)會價格與財務監(jiān)管部黃少中6 月下旬 , 國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委、國家能源局聯合印發(fā)了 關于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點工作有關問題的 通知 ( 以下簡稱文件 。 這是進一步規(guī)范和推進大用戶直購電試 點工作的一個重要文件。目前各地正在根據文件的規(guī)定和要求 , 結合當地實際情況 , 研究具體的實施方案。 由于文件牽涉的內容 比較多 , 文件的重點是什么 ?實施有什么意義 ?文件有哪些亮 點 ?實施的難點又在哪 ?如何合

2、理地解決 ?本文擬對這些問題 做些分析 , 談一談個人看法 , 希望能對文件的實施有所幫助 , 也 希望能與業(yè)內人士和對此感興趣的人士作一交流。一、文件出臺的背景文件出臺的背景我認為可以概括為三個方面的需要。1一是保增長 , 擴內需的需要。 自 2008 年二季度以來 , 席卷 全球的國際金融危機給我國經濟帶來了很大沖擊 , 電力工業(yè)和其 他工業(yè)的發(fā)展都遇到很大困難 , 全社會用電量增速嚴重放緩 , 機 組發(fā)電小時數明顯下降 , 產品銷售大幅下滑 , 企業(yè)經營壓力不斷 增大。為應對金融危機 , 中央作出了保增長、擴內需、調結構、 惠民生的戰(zhàn)略部署 , 加大了公共投資力度 , 并出臺了一攬子宏觀

3、 調控政策 , 力求在穩(wěn)住外需的同時 , 全面擴大內需。通過大用戶 直購電的方式 , 鼓勵符合國家產業(yè)政策的大用戶合理、 有序增加 用電 , 有效拉動內需 , 對增強大型工業(yè)企業(yè)活力 , 增加新的經濟 增長點 , 促進重要工業(yè)復蘇和經濟發(fā)展 , 實現發(fā)電企業(yè)、電網企 業(yè)和大用戶的多贏 , 具有重要的現實意義。二是落實國務院領導要求及貫徹國務院文件的需要。溫家寶 總理在今年的政府工作報告中明確而具體地提出要加快電力改 革和電價改革。 國務院領導對于開展大用戶直購電試點工作 , 多 次作出重要批示 , 要求電監(jiān)會會同有關部門大力推進。 今年 5 月 ,國務院批轉了國家發(fā)改委關于2009 年深化經濟

4、體制改革工作的意見 , 文中明確提出推進大用戶直接直購電和雙邊交易試點改革。應該說 ,20號文件的出臺 , 正好是落實了國務院領導批示及國務院文件的要求。三是指導和規(guī)范各地大用戶直購電工作的需要。今年以來 ,2各地為保增長 , 扶持當地經濟發(fā)展 , 對實施大用戶直購電工作積 極性很高 , 也在不斷地研究和探索 , 許多省都在上報方案 , 但不 少方案只是優(yōu)惠電價的翻版 , 并沒有建立市場機制 , 組織管理也 存在問題 , 急需在中央層面出臺指導意見或實施辦法 , 規(guī)范和有 序推進大用戶直購電工作。 20 號文件的出臺 , 一定程度上有效解決了這些問題。二、文件出臺的意義個人認為 , 文件的出臺

5、實施至少有四個方面的意義 : 一是有利于提振電力市場化改革的信心。 近幾年 , 受多種因 素影響 , 電力市場改革一波三折 , 躊躇不前 , 影響了很多人對改 革的信心 , 許多人對改革持觀望、懷疑態(tài)度。這次 20 號文件的出臺 , 釋放了明確的加大改革信號 , 在一定程度上能打消人們的 顧慮 , 提振市場信心。二是有利于打破壟斷 , 開放用戶選擇權。 近年來 , 我國電力 市場化改革更多的是從開放發(fā)電側入手的 , 比如廠網分開、 部分 地區(qū)競價上網試點等 , 雖然也取得了一定的成效 , 但由于沒有同 步開放用電側 , 缺少用戶的響應和參與 , 市場效果大打折扣。 從 國外經驗看 , 用戶的參

6、與和推動是電力市場化改革最為重要的原動力之一。 通過大用戶直購電的形式 , 可以有效增加用戶的選擇 權 , 有利于打破壟斷 , 促進競爭 , 提高效率。3三是有利于促進電價改革 , 完善電價形成機制。 首先 , 獨立 的輸配電價是大用戶直購電的重要前提 , 開展大用戶直購電將進 一步推動輸配電價機制的研究和改革 , 逐步形成以成本為基礎 , 分電壓等級核定輸配電價的政策做法 , 促進輸配電價的清晰合 理 ; 其次 , 通過核定合理的輸配電成本 , 有利于電價中存在的交 叉補貼顯性化、 定量化 , 促進電價交叉補貼問題的合理解決 ; 第 三, 大用戶直購電輸配電價確定后 , 能為市場提供明確的位

7、置信 號 , 有利于大用戶和發(fā)電企業(yè)對價格信號作出響應 , 增加價格杠 桿對市場供求的引導作用 , 促進大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易。 四是有利于通過市場機制 , 轉變電力發(fā)展方式。 深化電力體 制改革的重要內容就是要大力推進電力市場化改革 , 走市場化改 革之路 , 促進電力生產力與生產關系的相互作用和發(fā)展 , 建立以 市場為導向的電力生產關系和電力發(fā)展方式 , 充分發(fā)揮市場優(yōu)化 配置資源的基礎性作用 , 通過科學合理的市場機制、 靈敏變化的 價格信號 , 來調節(jié)需求、引導投資 , 促進電力工業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 而大用戶直購電作為電力市場化改革的重要內容和突破口 , 可以 起到積極明顯的作用。三、

8、文件的重點內容文件由市場準入條件、 試點主要內容、 計量與結算、有關要 求、組織實施等五部分組成 ( 共 25 條 。歸結起來看 , 主要有以4下重點內容。市場準入條件。 市場準入是實施大用戶直購電最為重要的基 礎和前提。 從國外經驗來看 , 放開電力用戶的選擇權是一個由高 到低、由嚴到寬、逐步放開的過程。借鑒國外做法 ,20 號文件 規(guī)定試點初期的準入條件為 : 電力用戶為用電電壓等級在 110 千 伏(66 千伏及以上、符合國家產業(yè)政策的大型工業(yè)用戶 , 初 步估算用電量約占全國銷售電量的 20%左右 , 在試點階段 , 這個 電量規(guī)模比較適中。發(fā)電企業(yè)為 2004 年及以后投產的 , 符

9、合國 家有關政策要求的火力、 水力發(fā)電機組。火電機組原則上為單機 容量 30 萬千瓦及以上的機組 , 水電機組原則上為單機容量 10 萬 千瓦及以上的機組。之所以規(guī)定 2004 年及以后投產機組參與試 點, 主要考慮是 2004 年國家開始制定標桿上網電價 , 這一界限 內的電廠之間的價差較小 , 能有效控制改革的沖擊和利益調整。 文件明確 , 根據試點工作進展情況 , 逐步放寬市場主體準入條件 , 這為下一步擴大用戶和發(fā)電企業(yè)的準入 , 增加試點電量的規(guī)模 , 增強市場競爭的力度留下了空間。交易方式。 從國外大用戶直購電情況看 , 交易方式有單個協 商的直接交易、集中撮合的雙邊交易、 集中競

10、價交易等多種形式 。 從現有條件出發(fā) ,20 號文件規(guī)定目前的大用戶直購電試點主要 采取單個協商的直接交易方式 , 即: 在直接交易電量空間內 , 準5入的大用戶與發(fā)電企業(yè)通過場外協商、 場內洽談、 信息平臺交易 等方式實現供需直接見面 , 自主協商 , 進行直接交易。交易電量。 大用戶直購電交易電量可以按增量電量方式確 定、按原有電量比例方式等方法確定。 出于多種原因的考慮 , 20 號文件對目前大用戶直購電的交易電量并沒有明確 , 可以理解 為, 具體的交易電量由符合準入條件的大用戶與發(fā)電企業(yè)協商確 定 , 談成多少就是多少 , 沒有談成 , 便沒有交易電量 , 但由于符 合準入條件的大用

11、戶用電量約占全國銷售電量的 20%左右 , 因此 交易電量的上限不會超過全國銷售電量的 20%。此外文件規(guī)定 , 發(fā)電企業(yè)直接向大用戶交易的發(fā)電容量 , 在安排計劃上網電量時 予以剔除。交易價格。 參與直接交易試點的大用戶支付的購電價格 , 由 直接交易價格、電網輸配電價和政府型基金及附加三部分組成 , 其中 : 直接交易價格由大用戶與發(fā)電企業(yè)通過自主協商自主確 定, 不受第三方干預。 電網輸配電價 , 按電網企業(yè)平均輸配電價 ( 不含躉售縣 扣減電壓等級差價后的標準執(zhí)行 , 其中 110 千伏 (66 千伏輸配電價按照 10%的比例扣減 ,220 千伏 (330 千伏 按照 20%的比例扣減

12、。輸配電價實行兩部制。政府性基金和附加 正常收取。余缺電量調劑。由于電力負荷瞬息萬變 ,大用戶與發(fā)電企業(yè)6的合同電量難以無縫對接 ,出現電量偏差不可避免。而直接交易 與非直接交易的電價不同 , 所以余缺電量的處理將影響發(fā)電企業(yè)和用戶的經濟利益 , 也直接影響著交易的積極性和公平 , 因此 ,如何合理處理余缺電量是一個重要問題。從國外電力市場看 , 余 缺電量的處理可以通過合同電量滾動平衡、通過實時市場或發(fā)電權轉讓市場進行調節(jié)、通過電網買賣調劑等方式。20 號文件規(guī) 定, 在實時市場建立前 , 當大用戶、發(fā)電企業(yè)實際用電量、發(fā)電量與直接交易的合同電量發(fā)生偏差時 ,余缺電量可向電網企業(yè)買 賣 ,

13、購電價格按目錄電價的110%執(zhí)行 , 售電價格按政府核定上 網電價的 90%執(zhí)行。同時明確電網企業(yè)由此增加的收益在核算電價時統(tǒng)籌平衡。 另外 , 在電監(jiān)會制定的大用戶直購電合同范本中, 也已經明確規(guī)定了雙方合同電量允許有± 3%的合理偏差 ,只有超 過合理偏差的電量 , 才通過向電網企業(yè)買賣調劑 , 并執(zhí)行± 10%的電價差價 ,出發(fā)點也是最大限度地減少大用戶和發(fā)電企業(yè)的損失。交易結算。 提供了兩種結算方式供選擇 , 可以由大用戶分別 與發(fā)電企業(yè)和電網企業(yè)進行結算 , 也可以按現行方式由電網企業(yè) 代為結算。 從近期看 , 限于各方面的條件和認識 , 大用戶和發(fā)電 企業(yè)主要還

14、是采取由電網企業(yè)集中結算的方式 , 但從長遠看 , 我 們有理由相信會有更多的大用戶會分別采取與發(fā)電企業(yè)和電網7企業(yè)結算的方式。輸電通道。 20 號文件明確 , 一是電網要公平開放 , 公正地 向直接交易雙方提供輸配電服務 ; 二是交易過程存在堵塞時 , 按 提交直接交易合同的先后順序安排輸電通道 ; 三是大用戶向發(fā)電 企業(yè)直接購電 , 一般通過現有公用電網線路實現。大用戶已有自 備電力線路并符合國家有關規(guī)定的 , 也可用于輸送直接交易的電力。合同管理。 參加試點的發(fā)電企業(yè)和大用戶應參考國家電監(jiān)會 制定的合同范本 , 簽訂直接交易合同和輸電服務合同 , 并嚴格按 合同約定執(zhí)行。直接交易合同主要

15、內容包括電量、電價、結算、 交易時間、 違約責任等 , 合同要及時報電力監(jiān)管機構和政府有關 部門備案。組織實施。 一是明確直接交易試點工作由國家電監(jiān)會、 國家 發(fā)改委、 國家能源局負責組織實施 , 體現國家層面的政策指導和 總體把關 ; 二是明確要由電力用戶和發(fā)電企業(yè)提出試點申請或需 求意向 , 體現自愿和市場原則 , 避免政府采用行政手段 “拉郎配” , 簡單確定電量、 降低電價 ; 三是在此基礎上 , 經過省級政府有關 部門、 電力監(jiān)管機構審核匯總后提出具體實施方案 , 體現省級政 府層面初審和把關 , 使方案更具特色 , 符合地方實際 ; 四是由省 里報國家有關部門 , 由國家電監(jiān)會會同

16、國家發(fā)改委、 國家能源局8審定后實施 , 體現職責分工和責任主體。監(jiān)管要求。 要求各地政府必須按照市場的、 自愿的原則指導 這項工作 , 不得強制規(guī)定直接交易電量和電價 ; 要求電網必須公 平開放 , 提供通道 , 及時提供交易信息 , 認真履行合同 , 由于電 網原因造成的損失應予以補償 ; 要求發(fā)電企業(yè)和大用戶按照有關 規(guī)則參與交易 , 進入市場的要保持相對穩(wěn)定 , 按規(guī)定進入和退出 市場 , 及時提供交易信息 ; 要求電力監(jiān)管機構和政府部門對大用戶 直購電實施全過程監(jiān)管 , 對違規(guī)行為依法進行查處。四、文件的亮點 ( 政策上的突破文件的亮點可以看成為三個方面的政策突破:一是對電網壟斷經銷

17、電量的突破。 文件通過明確準入條件 , 開放了部分用戶和發(fā)電企業(yè)的用電和售電選擇權 , 打破了電網企 業(yè)單一購買、 單一銷售的格局 , 是對電網壟斷經銷電量的一次突 破 , 也可以看作是對傳統(tǒng)的電量經銷模式的一次革命 ,有利于促進電網企業(yè)由買進賣出的經銷電量模式向單純的提供輸配電服務方向轉變 , 有利于政府部門和監(jiān)管機構對電網企業(yè)的有效監(jiān)管 , 意義重大而深遠。二是對計劃電量和政府定價的突破。 文件強調建立規(guī)范透明 的市場機制 , 由大用戶與發(fā)電企業(yè)自主協商確定電量和電價 , 不 受第三方干擾 , 實質上是對傳統(tǒng)的計劃分配電量和政府審批電價9強有力的突破 , 有利于市場交易機制的建立 , 有利

18、于合理價格的 形成 , 對政府職能轉變將起到促進作用。三是對輸配電價政策的突破。 輸配電價可以說是大用戶直購 電的一個至關重要的問題 , 也是由來已久的老大難問題 , 一直影 響甚至制約著大用戶直購電的開展。 相對于原來文件規(guī)定的按銷 售電價減去購電價格作為大用戶直購電的輸配電價而言 , 這次文 件規(guī)定的輸配電價政策更為明確和具體 , 不僅明確了按平均輸配電價水平扣除電壓等級差價核定標準的原則 , 而且可以計算出具 體的價格水平 , 更具操作性 , 盡管電壓等級差價、價格水平不見 得十分合理 , 但應該說 , 相對于多年緩慢滯后的輸配電價改革來 說 , 這次的大用戶直購電輸配電價改革是一個不小

19、的飛躍 , 有明 顯而實質性的突破。五、實施的難點一是如何調動參與各方積極性的問題。實施大用戶直購電 ,有些方面有積極性 , 也有些方面積極性不高 , 主要是一些發(fā)電企 業(yè)心存疑慮 , 缺乏積極性。 主要原因在于目前電力供過于求 , 發(fā) 電利用小時大幅下降 , 此時實施大用戶直購電 ,發(fā)電價格是下降 的趨勢 , 將影響發(fā)電企業(yè)的利益。 此外文件規(guī)定 , 發(fā)電企業(yè)與大用戶直接交易的發(fā)電容量 , 在安排其計劃電量時要予以剔除。 這10一點也可能會影響發(fā)電企業(yè)參與大用戶直購電的積極性 . 因此 , 如何設計制定符合市場化改革方向 , 有利于調動各方積極性 , 有 利于促進大用戶直購電的實施方案 ,

20、將是工作的一個難點 , 也將 考驗各級組織和實施者的智慧和能力 . 二是如何解決輸配電價相對偏高的問題 . 輸配電價核定是一 個復雜的問題 , 牽涉到方方面面的利益 , 交織著各種矛盾 , 承載 的包袱也較重 , 限于各方面的原因 ,20 號文僅對輸配電價作出 了初步的 , 粗線條的規(guī)定 , 按照規(guī)定初步測算 , 各地電價水平有 相對偏低的 ,有相對合理的 , 也有許多地方相對偏高 , 可能影響 和制約供需雙方直接交易積極性 . 如何解決這個問題 , 筆者認為 , 一方面要加快輸配電價改革步伐 , 盡快以輸配電成本為基礎 , 分 電壓等級來確定大用戶的輸配電價水平 , 體現 " 電壓

21、等級越高 , 距離越近 , 電價水平越低 " 的思想和原則 . 從近期看 , 在制定實 施方案中 , 應該把握這樣的原則 : 即大用戶直購電輸配電價水平 應低于平均輸配電價格水平 , 因為它是接入高電壓等級的輸電線 路價格 , 不存在配售電的費用 , 同時也不能高于未實施大用戶直購前的水平 , 而且應盡可能降低一些 , 這樣才能讓各方面信服和 認可 . 在處理這個問題上 , 建議有關各方應站得高一些 , 看得遠 一點 , 大家共度時艱 , 共同促進大用戶直購電的實施 , 拉動負荷 和售電量的增長 , 實現共贏 . 11三是如何處理好市場化改革與地方政府行政干預問題.大用 戶直購電是通

22、過開放用戶和發(fā)電企業(yè)選擇權, 放開上網電價 ,通 過供需直接見面的方式實現電能的交易 , 達到雙贏或多贏的局面, 方式是市場機制 , 體現的是市場化取向 . 而地方政府可能更看重的是大用戶直購電能降低多少電價,拉動地方高耗能企業(yè)發(fā)展 , 保證地方經濟平穩(wěn)增長 . 由于認識上和出發(fā)點上存在差異,在實施大用戶直購電工作中可能也存在不同的看法和取向,如何 處理好市場化改革與地方政府的行政干預問題也將是大用戶直購電實施中的一個難點. 個人認為 ,20號文件出臺后 , 各地自 行出臺的優(yōu)惠政策應立即停止執(zhí)行,要迅速貫徹落實20號文件 ,將原來的一些行為統(tǒng)一規(guī)范到國家的文件中來, 用市場的 , 規(guī)范 的方

23、式和手段來啟動市場, 拉動負荷 ,促進經濟增長 .保持政策連續(xù)性 , 避免短期行為和避免短期行為和四是如何建立長效機制 ,權宜之計問題 . 大用戶直購電本質上是建立一種機制, 但這種機制不是一種臨時的 , 救急的辦法 , 更不是過渡時期的權宜之計,而是一種長效機制 . 但要做到這一點 , 卻非易事 , 尤其是隨著供求關系的轉變 ,價格水平將會發(fā)生變化 ,利益關系也將面臨調整,更是一個難題 . 個人認為 , 一方面在國家層面出臺政策規(guī)定時,既要立足于解決當前困難和問題, 更要著眼于長遠的改革發(fā)展,政策要有前瞻性 , 連續(xù)性 , 體現發(fā)展觀 , 另一方面各地在貫徹實12施中 , 也要研究制定科學合

24、理的實施方案和規(guī)則 , 來加以引導規(guī) 范, 從而打消部分人的顧慮和擔心 . 有效實施問題 . 五是政府部門如何更好地配合支持 , 大用戶直購電牽涉的面比較廣 , 涉及的部門也比較多 . 比如涉及到準入 , 電量 , 電價 , 結算 , 交易方式 , 交易組織等 , 這些改革涉及到電 監(jiān)會 , 發(fā)改委 , 工信部和能源局等眾多的部門 , 由于所處部門不 同, 看問題角度不一樣 , 在一些問題的認識上 , 部門間也還存在 不少差異 , 因此 , 在改革設計 , 政策制定 , 方案實施中 , 政府有 關部門如何統(tǒng)一思想 , 加強協調 , 相互配合 , 形成合力 , 有效實 施也將是一個難度較大的問題 . 個人認為解決的辦法是在符合改 革方向的前提下 , 求大同 , 存小異 , 擱置分歧 , 積極尋找折衷點 , 先出臺政策辦法 , 先試點 , 先運行 , 在實踐中逐步修改 , 完善 , 規(guī)范 .六 , 實施中應注意的問題 個人認為 , 文件貫徹