農(nóng)村普惠金融

1、發(fā)展農(nóng)村普惠金融的問(wèn)題與對(duì)策研究隨著經(jīng)濟(jì)和科技的迅速發(fā)展，普惠金融正在逐漸作為一種被邊緣化的金融體 系取代微型金融，并融入國(guó)際金融體系。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村金融仍處于相對(duì) 薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)村金融市場(chǎng)的建設(shè)尚不成熟，金融服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量難以滿(mǎn)足農(nóng)村 發(fā)展的需要，農(nóng)村小型企業(yè)以及農(nóng)民個(gè)體的融資、 貸款仍然相對(duì)困難，農(nóng)村金融 市場(chǎng)供需矛盾突出，如何為農(nóng)村提供有效的融資服務(wù)是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。農(nóng)村金融體系的建設(shè)和完善是當(dāng)前解決農(nóng)村“融資難”和“融資貴”等問(wèn)題的迫 切需要。普惠金融擁有融資快、低成本、小型化的特征，對(duì)于為農(nóng)村低收入群體 和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供便利高效的融資渠道具有良好的功效， 尤其是在當(dāng)前

2、大數(shù)據(jù) 和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛普及的背景下，普惠金融能夠以更加靈活多樣的方式廣泛深入 農(nóng)村小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織，為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)。、現(xiàn)狀和問(wèn)題近年來(lái)我國(guó)采取多種方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村的金融體系改革，旨在構(gòu)建以支農(nóng)、惠 農(nóng)為目的的功能健全、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的農(nóng)村金融市場(chǎng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)振興、農(nóng)民收入改 善提供有力的支撐。隨著農(nóng)村普惠金融的發(fā)展和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)， 農(nóng)村金融 服務(wù)不斷得到改善，金融行業(yè)參與主體日趨多元化，金融服務(wù)更加豐富和健全, 大大提高了農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力， 并極大的改善了農(nóng)村金融市場(chǎng)的面貌。 但 農(nóng)村普惠金融體系仍然存在諸多問(wèn)題:（一）政府過(guò)度干預(yù)，市場(chǎng)化不足近年來(lái)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)逐步向商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式發(fā)展，

3、但是由于我國(guó)農(nóng)村普惠金 融體系的構(gòu)建是由政府主導(dǎo)的，因此市場(chǎng)化運(yùn)作能力相對(duì)低下。與一般商品不同的是，金融產(chǎn)品自身具有靈活性，應(yīng)針對(duì)不同的客戶(hù)靈活調(diào)整價(jià)格（利率），因 此，金融機(jī)構(gòu)需要具備一定的自主創(chuàng)新能力， 才能夠保障農(nóng)村金融市場(chǎng)的可持續(xù) 性發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展過(guò)度依賴(lài)行政命令引導(dǎo)， 政府管控相對(duì)嚴(yán)格，使得農(nóng) 村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力不足，金融機(jī)構(gòu)缺少相對(duì)寬松的自主創(chuàng)新的外部環(huán)境， 進(jìn) 而導(dǎo)致農(nóng)村普惠金融市場(chǎng)的運(yùn)作模式相對(duì)僵化， 農(nóng)村普惠金融的作用受限。例如,政府規(guī)定金融機(jī)構(gòu)必須向農(nóng)村地區(qū)投放一定比例的貸款，這一規(guī)定的初衷旨在保 障農(nóng)村地區(qū)的融資流入，但是，這一規(guī)定在另一方面看卻違背了投資多元化

4、的原則，使得金融機(jī)構(gòu)不能夠通過(guò)多元化的投資組合來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，如果同一地區(qū)的存款人的防范性?xún)?chǔ)蓄被金融機(jī)構(gòu)用于提供這一比例的貸款，就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇的問(wèn) 題，因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)如果想要從這樣一筆貸款中獲利， 必須收取更高的利率，從而 促使高風(fēng)險(xiǎn)逐步累積。因此，在這樣一個(gè)封閉的系統(tǒng)中，小型金融組織常常會(huì)發(fā) 生金融生態(tài)惡化、資金鏈斷裂的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致資本流出農(nóng)村。再比如，銀行貸 款利率上限的管制如果不斷加強(qiáng)，就會(huì)給外部金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn) 題。此外，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)過(guò)度依賴(lài)政府財(cái)政資金的扶持， 這種非市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)模 式具有高風(fēng)險(xiǎn)、高成本的缺陷，更加不利于完善的金融市場(chǎng)的構(gòu)建。持續(xù)的政策 性補(bǔ)貼促使商業(yè)銀行

5、經(jīng)營(yíng)成本和風(fēng)險(xiǎn)的容忍度持續(xù)擴(kuò)大，從而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)無(wú)限 擴(kuò)大，并且對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴(lài)一旦產(chǎn)生，更加不利于商業(yè)銀行通過(guò)自主創(chuàng)新提高 自身競(jìng)爭(zhēng)力。另外，政府補(bǔ)貼本身就是對(duì)市場(chǎng)正常運(yùn)行規(guī)律的干擾， 過(guò)度補(bǔ)貼將 會(huì)嚴(yán)重干擾金融市場(chǎng)正常的運(yùn)行秩序，甚至滋生腐敗、尋租的現(xiàn)象。（二）農(nóng)村金融服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量不足當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村普惠金融在微觀層面的改革取得了一定成效，農(nóng)村金融服務(wù)的 數(shù)量和質(zhì)量顯著提高，但是相對(duì)來(lái)看仍然處于較低水平。農(nóng)村金融市場(chǎng)的供需矛 盾仍然很突出，農(nóng)戶(hù)個(gè)體、小型企業(yè)的融資需求難以得到滿(mǎn)足。從數(shù)量上來(lái)看,當(dāng)前我國(guó)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)主要分布于發(fā)達(dá)地區(qū)，而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng) 村金融機(jī)構(gòu)的覆蓋率長(zhǎng)期不足

6、，難以滿(mǎn)足各類(lèi)群體對(duì)金融服務(wù)的需求。 從質(zhì)量上 來(lái)看，信貸產(chǎn)品種類(lèi)和質(zhì)量不足，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的硬件設(shè)備落后， 金融專(zhuān)業(yè) 性缺失，金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，并且可獲得性相對(duì)低下，交易成本過(guò)高。這種狀況 嚴(yán)重不利于農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量的提高一方面依賴(lài)于相對(duì)寬 松的制度環(huán)境和市場(chǎng)化的金融市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，另一方面，要從金融主體內(nèi)部著手。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏必要的人才和技術(shù)支撐， 這在一定程度上對(duì)金融產(chǎn)品 的創(chuàng)新構(gòu)成障礙。但是，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的應(yīng)用不足，使得數(shù)字 技術(shù)對(duì)農(nóng)村普惠金融的助推作用受限。、農(nóng)村普惠金融發(fā)展困境的原因（一）法律法規(guī)不健全近年來(lái)農(nóng)村普惠金融得到一定程度的發(fā)

7、展， 但是由于這種新型金融組織形式 進(jìn)入我國(guó)的時(shí)間較短，發(fā)展尚不成熟，在立法方面仍然不足。對(duì)比西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐，許多國(guó)家都有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)保障弱勢(shì)群體獲得金融資源權(quán)利，如孟加拉 的鄉(xiāng)村銀行法、印尼的小額信貸法、美國(guó)的社區(qū)再投資法、平等信貸 機(jī)會(huì)法、農(nóng)業(yè)貸款法、農(nóng)業(yè)信貸法等一系列法律。而我國(guó)在這個(gè)方面的立 法還是空白，僅有的中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法 等基本金融法律中也缺乏相應(yīng)表述。雖然近年來(lái)中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)于發(fā)展 普惠金融出臺(tái)了一些規(guī)范性文件， 如貸款公司管理暫行規(guī)定、農(nóng)村資金互助 社管理暫行規(guī)定、農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法、關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、 貸款公司、農(nóng)村資金

8、互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知、關(guān)于小額貸款公 司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)等。但這些部門(mén)規(guī)章的效力層級(jí)低，有些只是指導(dǎo)性、臨時(shí) 性的政策文件，零亂復(fù)雜，缺乏綱領(lǐng)，權(quán)威性和約束力也很有限，難以有效適用。（二）農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建離不開(kāi)金融基礎(chǔ)設(shè)施的支撐。首先，由于農(nóng)業(yè)和農(nóng) 村經(jīng)濟(jì)的弱質(zhì)性，農(nóng)村金融市場(chǎng)普遍存在高風(fēng)險(xiǎn)、 低收益的問(wèn)題，對(duì)資本缺乏吸 引力，金融市場(chǎng)參與主體的參與度較低。 其次，農(nóng)村普惠金融的發(fā)展在一定程度 上受到當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的約束，二元經(jīng)濟(jì)的存在是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重 要障礙之一，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府政策性投入具有一定的傾斜性， 對(duì)農(nóng)村地區(qū)的投 入嚴(yán)重滯后于城

9、市。加之農(nóng)村地區(qū)自身交通、電力等條件較差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄 弱，導(dǎo)致眾多金融機(jī)構(gòu)選擇退出農(nóng)村金融市場(chǎng)， 并且部分運(yùn)作良好、實(shí)力較強(qiáng)的 農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展壯大之后，選擇脫離農(nóng)村金融市場(chǎng)，向收益更高、風(fēng)險(xiǎn)更低 的城市地區(qū)發(fā)展。從本質(zhì)上來(lái)看，只要城市經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)中的項(xiàng)目投資平均收 益率高于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的項(xiàng)目平均收益率， 農(nóng)村資金的出逃就不會(huì)停止。因此，綜 合來(lái)看，農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏一定的內(nèi)生動(dòng)力， 而過(guò)度依賴(lài)有限的政策扶 持在長(zhǎng)期來(lái)看可能會(huì)導(dǎo)致普惠金融發(fā)展的不可持續(xù)。 農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施要依靠市 場(chǎng)規(guī)律，保障金融服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的供給， 只有這樣，才能滿(mǎn)足農(nóng)村的金融市 場(chǎng)需求。（三）農(nóng)村金融體系存

10、在結(jié)構(gòu)性約束我國(guó)農(nóng)村金融體系存在結(jié)構(gòu)性約束，這在一定程度上對(duì)發(fā)展普惠金融構(gòu)成阻 礙。一方面，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融體系以股份制、商業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式為主導(dǎo)，這種單 一的體系在客觀上形成一種結(jié)構(gòu)性約束。 股份制商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)中占據(jù) 壟斷地位，金融機(jī)構(gòu)的趨利性促使金融資源大量流向低風(fēng)險(xiǎn)、 高收益的項(xiàng)目流入, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)由于內(nèi)在的劣勢(shì)，對(duì)金融資源的吸引力較為薄弱，客觀上會(huì)促使農(nóng)村金 融服務(wù)的偏離支農(nóng)、惠農(nóng)的目標(biāo)。此外，單一的金融模式導(dǎo)致新型金融合作組織 缺少一點(diǎn)的發(fā)展空間，不利于金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)活力的加強(qiáng)。 另一方面，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶(hù)之間的信貸供求存在結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配的約束。 從需求方來(lái)看，目前我國(guó)農(nóng)村大 部分農(nóng)戶(hù)

11、的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式仍然是分散的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)模式， 在生產(chǎn)性投資方面的 資金需求十分有限，并且，農(nóng)戶(hù)改善型自建住房或購(gòu)買(mǎi)住房的借貸資金主要通過(guò) 自主借款，向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款的需求更加有限。 從供給方來(lái)看，農(nóng)村正規(guī)金融 機(jī)構(gòu)的貸款服務(wù)主要以滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)性投資需求為主，這就造成農(nóng)村金融市場(chǎng)的供需出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的功能被削弱。同時(shí)，農(nóng) 村非正規(guī)信貸機(jī)構(gòu)如私人錢(qián)莊等的出現(xiàn)，也會(huì)在一定程度上影響普惠金融的深化。一方面農(nóng)村非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)可以以較低的成本對(duì)農(nóng)戶(hù)提供信貸支持，緩解農(nóng)戶(hù)的 信貸約束。在另一方面，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)會(huì)破壞農(nóng)戶(hù)與正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的信任關(guān)系,促使農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金

12、融機(jī)構(gòu)形成二元對(duì)立的市場(chǎng)，不利于農(nóng)村金融 市場(chǎng)的健康運(yùn)行。三、對(duì)策建議（一）加快推進(jìn)農(nóng)村金融體系的市場(chǎng)化改革農(nóng)村金融市場(chǎng)化改革應(yīng)先于城市，要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在發(fā)展農(nóng)村普惠金融中 的基礎(chǔ)性作用。只要構(gòu)建市場(chǎng)化的金融市場(chǎng)，才能更加有效的實(shí)現(xiàn)金融資源的合 理配置，為金融主體營(yíng)造具有活力的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境， 促進(jìn)金融主體加強(qiáng)技術(shù)和產(chǎn)品創(chuàng) 新，提高金融服務(wù)供給效率，降低金融體系的運(yùn)行成本和風(fēng)險(xiǎn)。 政府應(yīng)對(duì)于農(nóng)村 金融市場(chǎng)進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)督和管控，一方面加強(qiáng)立法，明確各金融機(jī)構(gòu)的功能和職 責(zé)定位，保障金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，為推動(dòng)普惠金融發(fā)展提供牢靠的外部環(huán)境;另一方面，政府要加快構(gòu)建農(nóng)村普惠金融發(fā)展的配套體系，比如農(nóng)村

13、信用擔(dān)保機(jī) 制、農(nóng)村保險(xiǎn)等，降低農(nóng)村金融發(fā)展的各方面風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)村普惠金融發(fā)展的信 用基礎(chǔ)。要加快構(gòu)建城鄉(xiāng)普惠金融對(duì)接的內(nèi)生機(jī)制， 促進(jìn)農(nóng)村金融資源對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā) 展的輔助作用的發(fā)揮。政府補(bǔ)貼政策應(yīng)更加注重針對(duì)性，不僅要做到有的放矢, 更要做到靈活調(diào)整， 在農(nóng)村普惠金融發(fā)展的不同階段要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。 地方政府 要加快建立內(nèi)容全面的農(nóng)戶(hù)征信體系， 成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管主體， 對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn) 行必要的監(jiān)督， 將農(nóng)村金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定的限度之內(nèi)。 政府要加快向服 務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型， 鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提高普惠程度。 將農(nóng)村地區(qū)各類(lèi)金融 資源納入普惠金融體系， 加快完善金融市場(chǎng)的擔(dān)保機(jī)制和抵押價(jià)值認(rèn)定制

14、度， 為 農(nóng)戶(hù)將所持有住房、 土地等資源作為抵押提供制度上的依托， 完善農(nóng)村信貸擔(dān)保 制度，通過(guò)政策性信用擔(dān)保、 互助式信用擔(dān)保等形成多種方式的擔(dān)保機(jī)制， 促進(jìn) 信貸資金向農(nóng)村流入，推動(dòng)金融市場(chǎng)其他相關(guān)配套措施的構(gòu)建和完善。二）加強(qiáng)金融創(chuàng)新，擴(kuò)大普惠金融覆蓋面農(nóng)村普惠金融體系的構(gòu)建是一個(gè)系統(tǒng)性工程，離不開(kāi)金融產(chǎn)品和技術(shù)的創(chuàng) 新驅(qū)動(dòng)。要加快推進(jìn)農(nóng)村信息、 通訊技術(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 加快推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入，提高農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率，為“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村普惠金融”的發(fā)展提供硬件支持。 要?jiǎng)?chuàng)新金融組織管理模式， 充分利用大數(shù)法則進(jìn)行用 戶(hù)評(píng)估，提高金融交易的效率。 要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)金融挖掘

15、用戶(hù)需求的優(yōu)勢(shì)， 將 用戶(hù)需求融入產(chǎn)品創(chuàng)新， 提高農(nóng)村普惠金融的服務(wù)質(zhì)量。 不斷組建靈活的金融組 織方式，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同水平和不同階段，選擇適當(dāng)?shù)慕鹑诮M織方式， 不斷擴(kuò)大農(nóng)村金融市場(chǎng)的資金供給和普惠金融的覆蓋面。 鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī) 構(gòu)開(kāi)展在組織、運(yùn)作、業(yè)務(wù)、技術(shù)、產(chǎn)品等各方面展開(kāi)創(chuàng)新，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其 員工進(jìn)行普惠性指標(biāo)的考核， 推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新向縱深發(fā)展。 要加快建立鄉(xiāng)政府、村委會(huì)為主導(dǎo)的基層金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，設(shè)立的“普惠金融+服務(wù)站 +村委會(huì)”基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，向村民提供諸如銀行小額取款、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)賬、貸款、公共事業(yè)辦 證、票務(wù)查詢(xún)及購(gòu)買(mǎi)、 醫(yī)療掛號(hào)、電子商務(wù)、電子政務(wù)、 求職、農(nóng)村

16、物流等服務(wù)。形成“網(wǎng)點(diǎn)固定服務(wù) +服務(wù)點(diǎn)代理服務(wù) +電子渠道自助服務(wù) +上門(mén)服務(wù)”四位一體服務(wù)模式，開(kāi)發(fā)“農(nóng)保通” 、“直補(bǔ)通”、“農(nóng)合通”三大支付系統(tǒng)，全天候、跨地 區(qū)、多渠道提供“查、繳、扣、取”金融服務(wù)，把國(guó)家惠農(nóng)政策、資金和技術(shù)及 時(shí)、方便地送到貧困農(nóng)民手中，切實(shí)增強(qiáng)老百姓的獲得感和滿(mǎn)意度。三）優(yōu)化農(nóng)村普惠金融發(fā)展的制度環(huán)境加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)， 將發(fā)展農(nóng)村普惠金融納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中， 在宏觀層面進(jìn) 步推進(jìn)農(nóng)村金融體系的制度建設(shè)。 要加快構(gòu)建以促進(jìn)農(nóng)村金融發(fā)展法 為基準(zhǔn) ,以農(nóng)村商業(yè)金融法、 農(nóng)村政策金融法、 農(nóng)村合作金融法、 民間金融法等為分支的 法律框架體系 , 并從農(nóng)村普惠金融發(fā)展管控、農(nóng)村弱勢(shì)者金融權(quán)利保護(hù)、制度實(shí) 施保障三個(gè)維度構(gòu)建基本制度體系。 另一方面，要加快構(gòu)建完善的農(nóng)村征信體系， 完善農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)信用信息庫(kù)， 提升農(nóng)戶(hù)信用信息的覆蓋率