行政職能案例1

1、非典事件與治道變革改革開放20多年來，中國政府的治理之道發(fā)生了很大變化，政府職能得到迅速轉(zhuǎn)變，政府行為越來越轉(zhuǎn)向法制化，政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟(jì)、社會和基層政治結(jié)構(gòu)，政府人事選拔任命和決策越來越民主化，政府運(yùn)作逐漸透明化。2002年秋冬之交開始，中國高層政治權(quán)力首次實(shí)現(xiàn)制度化交替，2003年春新一屆政府正式執(zhí)政，恰逢整個中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的高速發(fā)展時期，政治穩(wěn)定，萬象更新，社會到處充滿了活力，雖然有各種各樣的問題，但新政府躊躇滿志，先制定各項(xiàng)工作的制度安排，然后開始針對性地逐項(xiàng)展開具體工作。但不曾想，就在這一過程中，災(zāi)變出現(xiàn)了。在已享受了20多年持續(xù)增長、剛開始過上較富裕體面生活的中國，開始出現(xiàn)全新

2、的傳染?。悍堑湫头窝?。該病具有極強(qiáng)的傳染性，且致死率達(dá)到3%以上。此病2002年11月在廣東發(fā)現(xiàn)首個病例，到4月下旬，全國各地除了個別省份，都報告發(fā)現(xiàn)病例。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣從公共政策角度來看，此病的爆發(fā)與廣泛傳播，與政策問題沒有及時定位密切相關(guān)。其原因有多方面，一是這種病本身是未知疾病，衛(wèi)生部門需要掌握足夠信息后才能了解其特征，確定新傳染病的爆發(fā)模式，這是技術(shù)原因;二是改革開放20多年里，傳染病防疫等公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共醫(yī)療體制等方面的社會發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也使得政府和社會未能及時掌握傳染病發(fā)生、傳播的情況;三是改革開放以來，各級政府職能從政治工作轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，一直把經(jīng)濟(jì)

3、增長和確保經(jīng)濟(jì)增長的社會政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)，一旦發(fā)生傳染病等公共問題，政府本能反應(yīng)是為了不影響經(jīng)濟(jì)增長，不影響旅游、商務(wù)活動，盡量淡化處理。這使得各方面無法及時全面地了解疫情。人們雖然通過手機(jī)短信、網(wǎng)絡(luò)論壇和電子郵件了解到一些信息，但大多支離破碎，相互矛盾，無助于準(zhǔn)確識別真相。此病傳播到香港和臺灣地區(qū)、新加坡，尤其是加拿大和美國，這才引起了國際社會的廣泛注意，世界衛(wèi)生組織應(yīng)邀介入，各國政府和外國公司紛紛取消北京會議和旅游，并要求本國公民、留學(xué)生和非必要的使館人員回國等等，這一切終于使非典問題演變成了變相的國際“制裁”。中國各級政府終于認(rèn)識到非典問題的嚴(yán)重性，把它當(dāng)作重中之重。4月20日之

4、后，每天一次，向全世界如實(shí)報告各地疫情，衛(wèi)生部還向全國各地派出督查組，一旦發(fā)現(xiàn)瞞報，立即處理。4月23日，國務(wù)院成立防治非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國非典型肺炎的防治工作。副總理吳儀任總指揮，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏任副總指揮，財政部還建立了非典型肺炎防治基金。到此為止，政府職能真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到提供公共服務(wù)，解決公共問題，管理公共事務(wù)上來。非典型肺炎防治作為政策問題得到了準(zhǔn)確定位。而此前沒有把這個問題當(dāng)作核心工作，一些地方繼續(xù)舉辦大型經(jīng)濟(jì)活動，不僅經(jīng)濟(jì)效果不好，還令全國各地不得不以大量人力、物力來排查參與活動的人是否得非典。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚矣，準(zhǔn)確界定問題性質(zhì)及其嚴(yán)重性

5、，在各種政策問題上的優(yōu)先次序，可以為控制問題、解決問題打下良好的基礎(chǔ)。微觀信息提供有待加強(qiáng)從公共政策方案的選擇角度來看，面對一個公共問題，政府可選手段很多。一般來說，一類是間接的政策手段，要求、誘導(dǎo)和懇求公民、社會組織、國家單位和機(jī)關(guān)等，如通過各種途徑，告訴公民勤洗手、保持良好的工作習(xí)慣，做好消毒工作，保持居室透風(fēng)，不去或者少去公共場所，取消長途旅行計劃，一旦發(fā)現(xiàn)非典癥狀，去醫(yī)院就診，并及時采取措施，保持心理穩(wěn)定等;還有就是直接提供信息，給社會各界和公民，提供各方面信息，尤其是有關(guān)疫情的信息。在前一方面，政府做了很好的工作，但在疫情信息方面還有缺陷。在早期階段，政府害怕社會會恐慌，沒有及時發(fā)出

6、有關(guān)疫情的真實(shí)信息，也沒有讓新聞媒體及時報道有關(guān)信息，對一個可能導(dǎo)致國際影響的傳染病，也沒有及時向國際組織傳播疫情信息，反而反復(fù)強(qiáng)調(diào)全國各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動都是安全的，北京是世界上最安全的地區(qū)，大型會展沒有任何問題，其間沒有任何人感染，最終導(dǎo)致整個社會和各級政府對突如其來的災(zāi)難缺乏準(zhǔn)備，也使得好不容易建立起來的良好的國際形象受到損害。4月20日以后，中國政府決定所有的醫(yī)院，包括軍隊(duì)醫(yī)院都要對“非典”病例進(jìn)行報告，政府統(tǒng)計“非典”病例完全公開和透明。這是正確的，滿足了國際組織需要，對當(dāng)?shù)乩习傩諄碚f，了解宏觀真實(shí)疫情也是非常重要的，但更重要的是要了解能指導(dǎo)個人行為的疫情信息，比如

7、北京什么地方有什么疫情，嚴(yán)重等級是多少，何時確定為疫區(qū)，疫情何時降級或者解除，每一個人需要采取什么樣措施，有疫情的社區(qū)需要或者可以提供什么樣服務(wù)等等。當(dāng)宏觀信息與微觀信息相配套的時候，人們才會真正建立安全感，當(dāng)面臨宏觀信息沖擊時，才能避免集體恐慌，建立充分信心，應(yīng)對非典。4月20日以后，政府每日通報宏觀疫情，表明北京宏觀疫情明顯惡化，第一天從過去的37例一下子增加到339例，以后每天增加的100多名確診病人，加上雙倍增加的疑似病人和更多隔離觀察對象，給北京市民和外來人口造成巨大心理沖擊。有的民工自發(fā)停工集體離京，大學(xué)生自發(fā)停課集體返鄉(xiāng)，對宏觀疫情來說，這是又一次擴(kuò)散疫情的機(jī)會，也可以說是又一次

8、控制失敗。更有甚者，北京很快出現(xiàn)搶購風(fēng)，很多大商場貨架一天之間搶空了大半，蔬菜價格猛漲，出租車越來越少，連黑車也減少很多。這一切，與政府在提供宏觀信息的同時，沒有提供具體的微觀疫情信息是密切相關(guān)的。提供準(zhǔn)確的宏觀信息，的確有助于重新樹立政府公信力，但如果不提供配套微觀信息，或者微觀信息不足，發(fā)生恐慌、搶購、出逃，是必然的。單靠行政手段難以駕御疫情從直接政策手段來看，政府也有很多可采取手段。最重要的就是依法啟動法律程序，收集疫情信息，通報疫情，依法對疫區(qū)進(jìn)行控制，依法對人力、物力等資源進(jìn)行直接管制和征用。就此次非典來說，中國早在1989年就制定了傳染病防治法，按道理說各級政府可以直接采取法律手段

9、，直接控制和解決此次疫情。可惜的是，此次傳染病是新病種，而與此相關(guān)的很多法律規(guī)定，又不利于新病種的控制。具體表現(xiàn)在傳染病控制權(quán)力配置不當(dāng)，法律規(guī)定不清楚，政府運(yùn)作還是習(xí)慣于運(yùn)用行政手段等等。在2003年3月底之前，非典型肺炎傳染雖然已經(jīng)變成了全國性的問題，但其調(diào)查、控制和治療等，基本上還是地方性問題。在這時，如果地方擁有充分權(quán)力，應(yīng)該可以在地方層次直接控制住。可惜的是，地方在界定公共問題，選擇政策方案，確定和執(zhí)行政策方案等方面，權(quán)力都有很大限制。在傳染病防治方面，只有國務(wù)院和衛(wèi)生部可以增加新的傳染病種，而國務(wù)院和衛(wèi)生部不可能輕易根據(jù)地方疫情依法增加新的傳染病，這使得地方政府在發(fā)現(xiàn)傳染病后，只能

10、參照傳染病法進(jìn)行防治，采取的直接政策手段自然也十分有限。4月8日，由于疫情越來越嚴(yán)重，尤其是北京地區(qū)，衛(wèi)生部終于將SARS列為法定傳染病，該信息4月8日以通知形式在內(nèi)部傳達(dá)，4月14日上衛(wèi)生部網(wǎng)站公布(表明發(fā)布的時間為4月11日)，要求各地政府控制該疾病傳染，控制措施按照傳染病防治法第24條第1款執(zhí)行。該款規(guī)定：“對甲類傳染病病人和病原攜帶者，乙類傳染病中的艾滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人，予以隔離治療。隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安部門協(xié)助治療單位采取強(qiáng)制隔離治療措施?！痹撏ㄖ獩]有規(guī)定非典是甲類傳染病還是乙類傳染病，但根據(jù)衛(wèi)生部權(quán)限，以及

11、參照執(zhí)行的法律條款，才能推測出此傳染病是乙類傳染病。該通知還要求各地每日上報感染病例數(shù)字，且僅僅是張簡單表格而已。這時再要控制住疫情為時已晚。從理論上來說，高度集中、自上而下的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，應(yīng)該非常高效，但非典事件表明，權(quán)力高度集中的單中心的政策制定和執(zhí)行機(jī)制，即使在應(yīng)急效果方面，也是不足的。從社會結(jié)構(gòu)中分析問題從政府角度來說，防治非典與當(dāng)前中國政府正在進(jìn)行關(guān)鍵性的治理之道治道變革與轉(zhuǎn)型是密切相關(guān)的。在這個階段，政府傳統(tǒng)行之有效的手段，有些正在逐漸失效，而現(xiàn)代復(fù)雜的高度分化的社會所具有的行之有效的解決公共問題的手段，才剛剛開始發(fā)育、未能成熟起來，難以像其他地區(qū)和國家那樣有效控制和解決公共

12、問題。在這一進(jìn)程中，政府傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)工作為中心的職能，影響了對非典問題的判斷。最近十多年里，中國政府行為開始實(shí)現(xiàn)法制化，但到目前為止還不到位，使各級政府和社會，出現(xiàn)了很多不適應(yīng)的問題。過去的行政命令機(jī)制有用，但失去了部分效用，現(xiàn)在的依法行政機(jī)制開始發(fā)揮作用，但由于不健全，各方面法制意識又差，也難以充分發(fā)揮作用，使得控制非典的運(yùn)作一時出現(xiàn)紊亂無序。政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域下放了很多，但在公共問題、公共服務(wù)和公共事務(wù)管理方面又高度集權(quán)，使基層社會和政府失去了控制當(dāng)?shù)毓矄栴}的最佳時機(jī)。最近若干年，中國政務(wù)信息開始透明化運(yùn)作，但因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)不足，政策選擇上往往在兩者之間徘徊：一方面主張開放信息，另一方面又主張

13、控制信息，至于控制還是開放，則取決于行政官員的感覺。就非典問題來說，開始時控制信息，導(dǎo)致非典謠言四起，并導(dǎo)致失控；后來因國際壓力因素被迫公開重要宏觀信息時，又沒有及時提供微觀信息，其原因都在于政務(wù)信息公開對中國政府，尤其是高層政府來說僅僅剛剛開始，還不知道如何提供真實(shí)的政務(wù)信息，尤其不知道如何提供民眾所需要的有利于公共問題解決的信息，使得信息采集和發(fā)布都出現(xiàn)了各種各樣問題，不僅不利于問題解決，有時反而使問題惡化。最近幾年干部領(lǐng)導(dǎo)制度改革，提高其選拔任命的民主化水平，干部不僅能上而且能下，這給各級領(lǐng)導(dǎo)以極大的工作激勵，但這種方式也鼓勵了一些領(lǐng)導(dǎo)報喜不報憂，從而失去了及時了解與控制非典的最佳時機(jī)。

14、在改革開放過程中，中國經(jīng)濟(jì)逐漸形成了基礎(chǔ)性的企業(yè)家力量和基礎(chǔ)性的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積累了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，但在社會領(lǐng)域，由于政府擔(dān)心社會失控，一直對市民社會發(fā)展抱有警惕，基層自主治理的結(jié)構(gòu)雖有發(fā)育，但運(yùn)作空間、成長水平非常有限，公共“企業(yè)家”成長環(huán)境不良。這雖然給政府減少了管理的麻煩，但也使政府在面臨緊急公共問題時，缺少幫手。要以法制軌道運(yùn)作反非典不過不管如何，問題既然發(fā)生了，并且已嚴(yán)重發(fā)生了，就不能過多找客觀原因，而是要從現(xiàn)在開始，著眼于問題解決，采取各方面緊急行動，全身心投入到抗擊非典的工作中去，及時控制和解決非典傳播：政府應(yīng)徹底實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，把工作轉(zhuǎn)移到進(jìn)行公共事務(wù)管理、解決公

15、共問題、提供公共服務(wù)方面來，不要三心二意，對經(jīng)濟(jì)效益念念不忘。如果為了經(jīng)濟(jì)工作猛抓“會展經(jīng)濟(jì)”，不僅注定沒有成果，非典卻可能因此而廣泛傳播；政府需要依賴行政機(jī)制來解決問題，更重要的是要依照法制軌道來運(yùn)作反非典，這樣可以進(jìn)一步減少行政命令固有的不確定、難持續(xù)、不對稱、秘密運(yùn)作等特性可能導(dǎo)致的問題；政府應(yīng)進(jìn)一步考慮根據(jù)當(dāng)?shù)匕傩招枰獊硖峁┱?wù)信息，根據(jù)全民抗擊非典的需要來搜集和公布信息，而少考慮行政便利，或僅僅滿足國際組織的要求；在權(quán)力配置上，應(yīng)給當(dāng)?shù)卣愿嘧灾鳈?quán)，給醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)更多的自主權(quán)，解除不必要管制，同時給社會組織結(jié)構(gòu)發(fā)育以重要空間，給NGO(非政府組織)等社會組織發(fā)揮作用提供更多機(jī)會，同時中央給出各方面的幫助和支持。政府應(yīng)鼓勵民間成立專門性的基金會、互助組織及開展相關(guān)工作。明確中央與地方以及各級政府在傳染病防治方面的權(quán)力和利益關(guān)系，并據(jù)此確立其他公共問題解決、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)管理的關(guān)系，為未來確立多中心的公共服務(wù)提供機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步展開國際交往，與國際接軌，及時向國際組織提供信息，并要求世界各國提供各種技術(shù)援助，乃至人道主義援助。抗擊非典不僅是中國人的事情，也是全人類的事情。在傳染病問題上，利用國際合作機(jī)制，建設(shè)氣象服務(wù)那樣有