連載5我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙

1、連載5:我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙         五、我國石油工業(yè)發(fā)展的體制障礙        (一 )行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理不統(tǒng)一，政企界限模糊。        能源產業(yè)是關系到國計民生的國民>' target='_blank' class='info

2、textkey'>經濟重要產業(yè)，涉及石油等國家短缺戰(zhàn)略物資以及電網和天然氣網的建設與運行等國家>' target='_blank' class='infotextkey'>經濟命脈，同時，能源內部各行業(yè)間的關聯性和互動性很強，這些決定了能源產業(yè)是一個綜合性很強的產業(yè)部門，其發(fā)展除了應遵循市場>' target='_blank' class='infotextkey'>經濟規(guī)律外，還應有政府>' target='_blank' class='

3、infotextkey'>管理和協調。而我國目前的能源>' target='_blank' class='infotextkey'>管理呈多部門分散態(tài)勢，綜合性和長遠性較差，這種模式完全不符合我國能源大國的特點。當具體到石油天然氣行業(yè)而言，行業(yè)統(tǒng)一>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者政策制定者缺位，>' target='_blank' class='infotextkey'>管理

4、權分散在多家綜合部門的能源部門分離出來重新整合，政府職能的董復及交叉，造成行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理的低效率和大量的財力和人力浪費。更為嚴重的是，石油企業(yè)對內和對外都常常扮演行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理者和政策制定者以及監(jiān)管人的角色，既是"運動員"又是"裁判員"，政策制定是政府政策層的專門工作，自我監(jiān)管，即使能夠得到自覺遵守，但仍存在被

5、濫用的可能性。因此以營利為目的企業(yè)參與監(jiān)管和政策制定，嚴重妨礙市場的公平性，是其他競爭者無法接受的。而且，在國家利益與企業(yè)利益相矛盾時，以營利為目的企業(yè)將有理由優(yōu)先考慮企業(yè)自身利益，因此，代表石油戰(zhàn)略安全和國家利益行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理部門的確實，國家的任何石油發(fā)展戰(zhàn)略的實施都將大打折扣。此外 ，政 府的政策制定職能和監(jiān)管職能必須分離，二者的區(qū)別在于，政策制定是為能源行業(yè)建立國家總體目標，而監(jiān)管則是實施政府的政策。將政策制定職能與監(jiān)管職能進行分離，可以保證增加決策的透明度，并避免

6、可能出現的政策與監(jiān)管目標的混淆。另外，將二者分離開來，可以使?jié)撛诘耐顿Y者相信，政府正在作出真正的、負責任的改革努力，并且將認真對待獨立監(jiān)管的問題。而我國在政策制定與監(jiān)管分離也因為多頭>' target='_blank' class='infotextkey'>管理而無法實現。        (二)行業(yè)監(jiān)管職能重疊分散。        在市場>' target='_blank' class=

7、9;infotextkey'>經濟國家，企業(yè)的大多數活動都有效地受制于競爭。但是，對于管道和配氣系統(tǒng)這樣的"自然壟斷"領域，競爭力量一般都不會起作用。在這種情況下，對價格、準人條件和服務標準的監(jiān)管就替代了競爭。同樣，競爭也不能確保油田能夠采取有效的節(jié)約措施，不能確保安全健康的高標準和環(huán)保要求得到滿足。因此，就需要通過監(jiān)管來確保這些方面的高標準得以實現，并使所有的企業(yè)能夠開展公平競爭。        我國當前石油天然氣行業(yè)的監(jiān)管主要是資源勘探開發(fā)的監(jiān)管，由一個>' target='

8、_blank' class='infotextkey'>法律框架、多個具體的法規(guī)和石油天然氣主管部門的監(jiān)督>' target='_blank' class='infotextkey'>管理職責組成。礦產資源法是一個>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架，由勘探程序登記>' target='_blank' class='infotextkey'>管理規(guī)定、探礦權和采

9、礦權轉讓>' target='_blank' class='infotextkey'>管理規(guī)定、陸上和海上對外合作規(guī)定組成。具體法規(guī)涉及到探礦許可證和采礦許可證的發(fā)放;探礦權、采礦權有償使用;對外合作的原則及方式;礦業(yè)權轉讓以及采礦權公告等。        但是，總體上來看，我國石油天然氣行業(yè)監(jiān)管職責分散和重疊，有些領域的監(jiān)管缺位，有一些領域還存在著政企不分的現象。這些障礙影響了投資者(尤其是外國投資者)的積極性，使管道等資產利用效率較低，同時也影響了安全和環(huán)保措施的執(zhí)行。 

10、;       當前的行業(yè)監(jiān)管體制已經不適應社會主義市場>' target='_blank' class='infotextkey'>經濟的要求，已經成為主要的體制性障礙。目前的石油天然氣>' target='_blank' class='infotextkey'>法律框架還不完善:沒有一個綜合的石油天然氣法，沒有專門的行業(yè)監(jiān)管框架，因而監(jiān)管授權往往以條例為依據而不是以>' target='_blank' cla

11、ss='infotextkey'>法律為依據。導致了過分依賴政策和審批，透明度和穩(wěn)定性不足。政策制定和監(jiān)管角色的模糊導致了執(zhí)行的顧此失彼，也削弱了行業(yè)>' target='_blank' class='infotextkey'>管理。最后，太多的政策制定者涉及到大量的人力和單位，導致了官僚作風、低效率，并且削弱了行業(yè)監(jiān)管。        (三)市場放開力度十分有限。        我國政府已經實施了一些

12、重要的改革石油天然氣行業(yè)的措施，采取了以>' target='_blank' class='infotextkey'>行政手段按地域劃分市場的方式調整行業(yè)結構，但開發(fā)力度還遠遠不夠。        在上游，我國公司之間劃地域而治，以及對外合作的專營權尚未完全取消，行業(yè)的準人尚存在一定的障礙;礦產許可證>' target='_blank' class='infotextkey'>管理方式尚未更多地引入市場競爭機制:還未普遍采取招標方式

13、發(fā)放礦產許可證，也沒有制定更為嚴格的礦產許可證延期條件，以促使擁有許可證的公司積極勘探;產品分成合同的財稅條件還有待修改，特別是由于采取了限制產品分成合同的合作伙伴從事石油和天然氣銷售的做法，降低了潛在進人者的興趣，并可能損害中國政府在該行業(yè)吸引私有資金的努力。所有這些都意味著石油資源沒有向廣泛的勘探思路和技術開放。            在下游，煉油和批發(fā)業(yè)務的競爭僅限于CNPC和SINOPEC，沒有完全向競爭各方開放零售業(yè)務，并且在進口、出口和定價上還存在著政府控制;城市配氣系統(tǒng)的公司化經營和市場化運

14、作水平還有待提高;天然氣價格尚受到各級政府的干預?？傊?，由于缺乏競爭壓力，下游領域的效率還不高。        (四)價格體制不合理。        1979年我國實行改革開放政策以來，>' target='_blank' class='infotextkey'>經濟體制改革得到了探化，石油天然氣價格>' target='_blank' class='infotextkey'&g

15、t;管理體制發(fā)生了深刻變化。已經初步形成了以市場形成價格的價格機制，但仍然存在很多問題。對于石油價格，1998年取消了單一的政府定價，取而代之的是原油價格"協商"確定的機制，協商的原則是到達煉廠的原油成本與進口原油的成本基本相當。另一方面，原國家計委以國際市場汽柴油進口完稅成本為基礎，制定各地汽柴油(標準品)零售中準價，CNPC和SINOPEC在國家規(guī)定的浮動幅度(5%)內確定具體零售價格。        對于天然氣，雖然市場的作用逐漸加大，但政府在價格制定上仍然扮演了重要的角色。目前，天然氣井口價格和管道運輸價格

16、由原國家計委制定。井口價格有兩個:政府計劃內生產的天然氣實行國家定價，自銷天然氣在政府指導下制定價格。國家對原油和天然氣新建管道的運輸價格是依據補償成本、合理盈利以及有利于市場銷售的原則，再考慮消費者支付能力等因素來核定的。最后，天然氣的零售價格由省級價格主管部門決定。價格改革有兩個缺陷:第一，現行的國內成品油的價格與國際市場接軌的辦法，不能完全反映國內市場的供求關系，也給國民>' target='_blank' class='infotextkey'>經濟穩(wěn)定運行帶來一定的壓力;第二，隨著天然氣市場供求關系的變化，價格雙軌制也暴露出越來越多

17、的問題。        (五)>' target='_blank' class='infotextkey'>法律體系不健全。        世界上大多數國家的標準做法是制定包括總>' target='_blank' class='infotextkey'>法律、配套法規(guī)、樣本合同和一系列財稅條件在內的石油法規(guī)組合。>' target='_blank&#

18、39; class='infotextkey'>法律將闡明資源所有權、分配資源權利的權力部門(專門的部級機構)等問題。這種做法既適用于已有生產的國家，也適用于正在努力鼓勵增加新生產的國家。其優(yōu)點在于:投資者及向其提供融資的金融機構的利益獲得了保障，因此，>' target='_blank' class='infotextkey'>法律也是一種吸引外國投資者的工具。        目前，我國只有一個礦產資源法監(jiān)管石油天然氣資源勘探開發(fā)的>' target=&