可持續(xù)發(fā)展角度的透視.

1、可持續(xù)發(fā)展角度的透視美國公共政策學(xué)者斯圖亞特尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策 與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一 套既定目標(biāo)的過程（注：（美）斯圖亞特-S 尼古：政策學(xué)：綜合與評估 周超等譯，中國人事出版社 1991年版，第 1 頁。）。這一分析過程，是政府 “政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了 公共政策的性質(zhì)（注：林水波、張世賢：公共政策，五南圖書出版公司 （臺灣） 1982年版，第 12 頁。）?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又 不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)， 又保護(hù)人類賴以生存的

2、自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡 管不是每個(gè)具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而 言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于 經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國臺灣學(xué)者張世賢、陳 恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的（注： 張世賢、陳恒鈞：共公政策政策與市場的觀點(diǎn)，商鼎文化出版社（臺 灣） 1997年版。第 3 頁。）。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為 “公共”而制定的政策（注：（日）藥師寺泰藏：公共政策，經(jīng)濟(jì)日報(bào)出 版社1991年版，第 2頁。）?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政

3、策的本質(zhì) 屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這 里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程 中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主 體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因 此，政府作為“一個(gè)國家或社會的代理機(jī)構(gòu)”（注：徐爭游等：中央政府的 職能和組織機(jī)構(gòu)（上冊），華夏出版社 1994 年版，第 203頁。） ，在借助政 策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共 利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮?共”原則要求，要以公共

4、利益的實(shí)現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分 析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會主體，包括政府自己在公共領(lǐng) 域內(nèi)以其秩序化的活動增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來的各社 會主體所平等分享。二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中 堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過程來看，“公共”原則要求，通 過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng) 代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能 體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹 隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”（注：鄧小平文選第三卷，第 377 頁

5、。）。從 某種意義上講，只有當(dāng)代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正 確保全社會公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來人 公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標(biāo)為取向的 公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指 政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全 面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱 領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目 前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生 態(tài)破壞等嚴(yán)峻問題，正是由于當(dāng)代政

6、府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們 對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因 素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要 的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認(rèn)定的 范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自 然界到人類社會、從當(dāng)代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解 決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又尊重 作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策 分析中的“公共”原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了?？沙?續(xù)發(fā)

7、展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問題上的一種價(jià)值取 向?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的。 可持續(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、 當(dāng)代公共政策分析對“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代 公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求， 實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚 至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離 20 世紀(jì) 70 年代以 來，以美國哲學(xué)家約翰羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公 共利益的思想，一直深深地影

8、響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟 夫雷茨自由主義的國家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會上絕大多 數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得 干預(yù)（注：參見（英）約瑟夫雷茨：自由的道德，牛津大學(xué)出版社1986年版。）。美國諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思阿羅甚至專門論證了“不可能定 理”，認(rèn)為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排 序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的（注： 參見（美）肯尼思阿羅社會選擇與個(gè)人價(jià)值，陳志武等譯，四川人民出 版社 1987年版。）。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不 存在一

9、種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共 利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益 的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng) 然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析 過程對“公共”原則的偏離不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不 能通過經(jīng)濟(jì)市場來解決，而要通過政治市場來解決”（注：陳憲：市場經(jīng)濟(jì) 中的政府行為，立信會計(jì)出版社，上海，1995年版，第 173頁。）。因此，當(dāng)代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進(jìn)行博弈的過程。一方面，公共 選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場在起點(diǎn)上具有一人一

10、票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且， “國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動者進(jìn)行交易的 市場”（注：汪翔等：公共選擇理論導(dǎo)論，上海人民出版社、智慧出版有 限公司， 1993年版，第 10-11 頁。）。因此，作為有“經(jīng)濟(jì)人”特征的選民與 政治家，其政治市場上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán) 的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用 導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公 共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場

11、的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會的公共要求相一致的偏 好。這就使政府與其各個(gè)部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共 識所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展 系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無 序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會的 可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對“公共”原則的偏離公共政策 分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會資 源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”（注：林水波、張世 賢：公共政策，五南圖書出版公司（臺灣） 1982

12、年版，第 511 頁。）。公 平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展秩序，滿足 社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種 客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當(dāng)代人分 享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義 傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺地從未來人的角 度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使 之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來的持續(xù)發(fā)展。不僅如此， 當(dāng)代政府還面對著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持尼古 認(rèn)為，“從政

13、治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味 著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會得到更高的評價(jià)”，“而降低成本或削減 項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會激起人們的反對”（注：（美）斯圖亞特-S 尼古：政策學(xué)：綜合與評估周超等譯，中國人事出版社 1991 年版，第 41 頁。），因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因 此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞 下去”的前提下，（注：曹立瀛：西方財(cái)政理論與政策，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出 版社 1995 年版，第 215 頁。）其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利 時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”（注：（美）保羅-A

14、薩繆爾森等：經(jīng)濟(jì)學(xué)（第 12 版），中國發(fā)展出版社 1992年版，第 1256頁。）?？梢?，人們要求公共政 策實(shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資 源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中 的得益面與得益程度的。顯然，嚴(yán)峻的問題是：公共政策分析的這種公平目 標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代 內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的 利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展呈現(xiàn) 出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當(dāng)代公共政策分析由于公平目 標(biāo)的

15、結(jié)構(gòu)缺陷，不如說由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超 出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括未來人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代 人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策 分析模型對“公共”原則的偏離國內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括 為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關(guān)著作對這些決策模型的局限性提出了批評 （注：參見胡象明：地方政策分析，武漢大學(xué)出版社 1994 年版，第 30-35 頁。）。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過程產(chǎn) 物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭的產(chǎn)物，并

16、反映占支配地位的利益團(tuán)體的利 益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的 那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映 的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實(shí)際 決策過程中，無論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府 的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但 是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無凝將是對政府及其政策背離“公 共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由 掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策 反映的是精英階

17、層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上 反映了代議制民主下各國決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比， 該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政 策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊?，這些局限，將不同程度地 帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公 共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可 持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則公共政 策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn) “公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來；既

18、面向人類自 己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來人）與自然共有的 公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護(hù)自 然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠 保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動在自然界 面前不是絕對自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹 底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的 關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù) 發(fā)展為任務(wù)、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀（注： 引自孫志東等：可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)論，中山大學(xué)出版社 1997 年版，第 75 頁。）。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方 面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在