關于建立國有資本經營預算制度問題的思考

1、    關于建立國有資本經營預算制度問題的思考    【摘要】國有資本經營預算是國家履行出資人職責、行使出資人權利的重要方式，是對國有資本加強監(jiān)管和考評的重要手段。本文在回顧我國國有資本經營預算制度建設的基礎上，分析了建立與完善國有資本經營預算制度的必要性，探討新時期國有資本經營預算制度設立的主體框架、內容體系、執(zhí)行與監(jiān)督、審計等問題，并就建立國有資本經營預算制度提出建議。 【關鍵詞】國有資本；經營預算；制度框架 國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是

2、政府預算的重要組成部分。國有資本經營預算是國有資產監(jiān)管機構履行國有資產出資人職責的重要方式：是調整國有經濟布局和結構的重要工具；是對國有資本管理和運營進行評價考核的重要手段。長期以來，在計劃經濟體制下，我國對國有資產管理、國有資本經營收支，沒有單獨實行國有資本經營預算，而是與財政預算收支混在一起，統(tǒng)一管理。這種預算運行模式不利于對國有資產的監(jiān)督、管理，造成國有企業(yè)中國有資產的大量流失。如何盡快建立起完善的國有資本經營預算制度，以單獨反映國有資本經營活動的狀況，確保國有資產保值增值和再投資計劃的有效進行，已成為迫切需要解決的問題。 一、我國國有資本經營預算制度建設歷程 (一)1993年之前：建設

3、性預算 1986年底，一些全國人大代表提出實行復式預算的議案，建議將政府的單一預算分成經營-性預算和建設性預算。經過一系列的研究，1988年財政部向國務院報送了實行復式預算的初步方案；1989年，全國人大常委會正式提出了實行復式預算的意見；1991年底財政部再次向國務院報送了修訂的復式預算方案；1991年國務院頒布國家預算管理條例，規(guī)定1992年起國家預算按復式預算編制。從1992年開始，中央預算和部分省級預算按“經營性預算”和“建設性預算”形式進行了試編。 (二)19931998年：國有資產經營預算 1993年11月中共中央十四屆三中全會通過的中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決

4、定中提出：“改進和規(guī)范復式預算制度，建設政府公共預算和國有資產經營預算，并可根據(jù)需要建立社會保障預算和其他預算”，首次明確提出了“國有資產經營預算”這一概念。1994年八屆人大二次會議通過、1995年實施的中華人民共和國預算法第二十六條規(guī)定，“中央預算和各級政府預算按照復式預算編制”。1995年國務院發(fā)布的中華人民共和國預算法實施條例第二十條規(guī)定，“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。”國有資產經營預算作為復式預算的一個部分被提出。 (三)19982003年：國有資本金預算 1998年中央政府機構調整，原國家國有資產管理局并入財政部，相應的

5、財政部新“三定”方案中再次提出，要改進預算制度、強化預算約束，初步建立起政府公共預算、國有資本金預算和社會保障預算制度。新方案中的明確提法是“國有資本金預算”。1999年財政部內設機構職能調整以后，明確賦予預算司研究和編制國有資本金預算的職責。 (四)2003年國資委成立之后：國有資本經營預算 2002年，按黨的十六大建立新型的經營性國有資產管理體制的要求，十屆人大宣布成立國有資產監(jiān)督管理委員會(簡稱國資委)，將原國家經貿委、中央企業(yè)工委以及財政部有關國有資產管理的部分職能整合起來。國資委作為一個單獨的委員會，由國務院授權，代表國家履行出資人職責，其監(jiān)管范圍包括中央企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有

6、資產。地方所屬企業(yè)的國有資產由改革后設立的省市兩級地方政府國有資產管理機構負責管理。2003年4月，國資委正式成立，國有資本管理進入了一個新的階段。隨后，2003年10月，黨的十六屆三中全會提出的中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定中首次提出要“建立國有資本經營預算制度”。2005年，“十一五”規(guī)劃進一步要求，“加快建立國有資本經營預算制度，建立健全金融資產、非經營性資產、自然資源資產等兼管體制，防止國有資產流失”。2006年的政府工作報告更明確要求，“完善國有資產監(jiān)管體制，健全國有資本經營預算制度、經營業(yè)績考核體系和國有資產重大損失責任追究制度”。 2007年9月，國務院發(fā)布了

7、國務院關于試行國有資本經營預算的意見，結束了國有企業(yè)13年“不向政府分紅”的歷史。同年12月中旬，財政部和國資委制定發(fā)布了中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法作為國有資本經營預算的配套措施。決定中央本級國有資本經營預算從2007年起進行試點，2008年開始實施。伴隨著意見及相關措施的出臺，真正的國有資本預算管理改革已經開始，相信在不久的將來，我國會建立起完善的國有資本預算管理制度。 二、建立國有資本經營預算制度的必要性 (一)有利于建立和完善社會主義市場經濟體制 隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，政府的職能范圍發(fā)生了較大的轉換，國有企業(yè)日益成為獨立參與市場活動的、自負盈虧的市場主體和法人實體

8、，從而相應要求政企分開、政資分開。這種變化決定了國有企業(yè)與政府有著雙重關系：一方面，國有企業(yè)作為獨立的市場主體，其對政府公共財政的貢獻應同其他非國有企業(yè)一樣。主要通過照章納稅來體現(xiàn)；另一方面，國有企業(yè)作為市場經營主體，其對投資者或產權人的貢獻，應通過向出資人上繳投資收益來實現(xiàn)。由此決定了我國政府的經濟管理職能是雙重的。而政府預算作為反映政府活動的范圍和方向、保障國家發(fā)揮其職能的工具，自然要隨著政府職能的轉換而進行相應的改進，使政府以不同身份行使的職能反映為預算上不同性質的收支，就是要分別建立公共預算和國有資本經營預算，政府負責對企業(yè)實行有效的產權制約、引導和監(jiān)控，維護國有資產的合法權益；企業(yè)按

9、照國家有關國有資本與財務管理的規(guī)章制度，承擔國有資本保值增值的法律責任?；诖?，單獨設立國有資本經營預算，集中管理國有資本運營特別是國有資本收益與再投資活動，有助于在預算制度方面將國家作為國有資本所有者所擁有的權力與作為社會管理者所擁有的行政權力相分離，促進政府職能轉換與政企分開。 (二)有利于提高國有資產的整體運營效益 黨和國家提出的國有經濟戰(zhàn)略性調整支持發(fā)展混合經濟和國有企業(yè)改革發(fā)展與制度創(chuàng)新等重大舉措，已使我國國有經濟發(fā)生了根本性變化，國有企業(yè)有進有退、有所為有所不為的機制正在形成。國有資產正從一般競爭性領域退出，周時增強財政對支柱產業(yè)和高新技術產業(yè)中重要骨干企業(yè)的投入，增強國有經濟在關

10、系國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域的支配地位，促進國民經濟結構的優(yōu)化和升級，引導和帶動整個社會經濟的發(fā)展。國有資本經營預算的設立，有助于對國有資產實行資本經營，促進國有資產在全社會范圍內的充分流動與優(yōu)化組合，最大限度地提高國有資本的運營效率，發(fā)揮國有資本在我國國民經濟發(fā)展中的骨干作用。此外。通過設立國有資本經營預算，還有助于對財政投資按其不同性質實行分類管理，克服過去在建設性預算條件下，由于公益性投資與經營性投資不分而導致的財政對基礎性設施投入不足的問題，促進國有資產運營宏觀經濟效益的提高。 (三)有利于維護國有資產所有者權益 隨著我國經濟體制改革的不斷深入與政府職能的轉變，國家逐漸將國有資產

11、經營權交由企業(yè)行使，但由于相應的監(jiān)督、約束機制尚未完全建立，在一些企業(yè)中出現(xiàn)了“所有者缺位”現(xiàn)象，如產權界定時存在產權代表不確定、產權交易中國有資產流失嚴重、資產經營中所有者權益無保障等。為正確、全面地體現(xiàn)依據(jù)國有資產所有權而形成的政府分配活動，保證國有資產所有者權益不受侵蝕，有必要通過建立國有資本經營預算，對資產收益和產權變動等經營活動進行規(guī)范，以抑制國有資產的流失，維護國有資產所有者應有的權益。 (四)有利于公共財政預算框架體系的建立 隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展和深入，逐步建立與其相適應的公共財政框架的任務更加明確和突出。建立國有資本經營預算正是為了完善公共財政預算體系，實現(xiàn)財政對國有

12、資產的管理從計劃、行政管理為主向市場化運作的產權營運為主的轉變。通過國有資本經營預算的編制、執(zhí)行及決算的全過程監(jiān)控，可以更有效地運行國有資產進退機制，促進經濟結構的合理調整和優(yōu)化升級。另外，建立國有資本經營預算也是依法理財，體現(xiàn)政府預算透明、高效的需要。即通過國有資本經營預算，將國有資產收益及其再投資置于國家的制度框架及法律監(jiān)控之下，從根本上規(guī)范其管理。同時，國有資本經營預算通過人大監(jiān)督，真正為社會公眾行使國有資產經營情況的知情權和監(jiān)督權搭建起一個信息平臺。應該明確的是，國有資本經營預算是政府預算框架體系的有機組成部分，政府預算的完整性不僅不能因機構、預算的分立而被肢解，相反必須得到加強。 (

13、五)有利于國有資產管理部門職能作用的發(fā)揮 國有資產管理部門國資委作為出資人，其職能主要是對國有資本進行監(jiān)督管理，包括國有資本總量與結構的調控管理、國有資本的經營管理和產權管理。國有資本經營預算是國有資本經營的財務計劃，反映了計劃期內國有資本的經營目標，要按預算管理程序上報各級政府，并在經各級人民代表大會批準后產生法律效力，有利于國有資產管理部門職能的發(fā)揮和責任的明確。 (六)有利于健全政府復式預算體系 我國從20世紀80年代起開始研究政府復式預算方案。1991年通過的國家預算管理條例規(guī)定，國家預算分為經常性預算和建設性預算兩部分；1994年3月八屆人大二次會議通過的預算法第二十六條規(guī)定，“中央

14、預算和地方各級政府預算按照復式預算編制”；1995年11月國務院預算法實施條例第二十條進一步明確：“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其它預算”。由此可見，國有資本經營預算作為以國有資產收益為主要來源、有計劃地進行國有資產投資的專項預算，是與政府公共預算并列的獨立預算體系；是國家預算體系的重要組成部分；是健全復式預算制度的必然選擇。 三、國有資本經營預算制度的框架設計 (一)國有資本經營預算的編制 1 編制主體 我國目前國有資本監(jiān)管體制基本上采取了“國資委有資產運營機構國有資產控股、參股公司”的三層次模式。在這種體制框架下可以考慮以授權運營管理為依

15、托，建立“國資委國有資產運營機構”的二級預算體系。其中，國資委是預算的一級編制主體；國有資產運營機構是預算的二級編制主體。在整個預算編制工作中，國資委站在更高的層次上，不僅負責整個預算編制的組織工作，還要落實檢查預算的執(zhí)行情況；不只是簡單地將國有資產運營機構的財務預算加以匯總，更重要的是還要根據(jù)所轄范圍國有經濟的長遠發(fā)展需要和實際掌握財力的大小，權衡輕重緩急，發(fā)揮應有的宏觀調控作用。而國有資產運營機構只是具體的產權經營主體，是預算的執(zhí)行者，提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。 2 編制原則 (1)統(tǒng)籌兼顧，適度集中。統(tǒng)籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經濟結構調整及國民經濟宏觀調控的需要，適度集中國有資本

16、收益，合理確定預算收支規(guī)模。 (2)相對獨立，相互銜接。既保持國有資本經營預算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預算(指一般預算)的相互銜接。 (3)分級編制，逐步實施。國有資本經營預算實行分級管理、分級編制，根據(jù)條件逐步實施。 3 編制內容 (1)國有資本經營預算的收入是指各級人民政府及其部門、機構履行出資人職責的企業(yè)(即一級企業(yè))上交的國有資本收益，主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(股份)獲得的股利、股息；企業(yè)國有產權(含國有股份)轉讓收入；國有獨資企業(yè)清算收入(扣除清算費用)，以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(股份)分享的公司清算收入(扣除清算費用

17、)。 (2)國有資本經營預算的支出主要包括：資本性支出，是根據(jù)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業(yè)發(fā)展要求，以及國家戰(zhàn)略、安全等需要安排的資本性支出；費用性支出，是用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出；其他支出。 具體支出范圍依據(jù)國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務，統(tǒng)籌安排確定。必要時，可部分用于社會保障等項支出。 (3)財務會計報表部分 目前，我國各類預算的編制格式主要是采用政府預算報表格式，運用政府預算報表格式編制國有資本經營預算，具有預算上的銜接性和編制格式上的統(tǒng)一性等優(yōu)點，并能有效反映預算收支平衡情況，但其不足之處也很明顯。而編制國有資本經營預算的目的

18、在于了解國有資本的收支、資產、負債、盈利及現(xiàn)金流動情況。在市場經濟條件下，國資委作為國有資本出資人代表，不涉及企業(yè)的具體經營活動，通過建立以財務預算為核心的全面預算體系來實施對國有資本的宏觀管理。 因此，為了更好地體現(xiàn)國有資本經營預算的編制目的，我國國有資本經營預算的編制格式除應當采用政府預算報表格式反映當年的國有資本預算收支情況外，還可采用企業(yè)會計報表形式綜合反映國有資本存量的積累情況，運用損益表反映國有 資本的保值增值情況，以及運用附表說明國有資產經營資金的具體使用情況、財務狀況的變動情況及重大事項的披露等，以使公眾及時了解受托方的充分信息。這部分應主要由授權的國有資產經營公司在公司本級和

19、所轄的參、控股企業(yè)編制預算的基礎上匯總編制，并上報國資委。 (二)國有資本經營預算的協(xié)調與審查 企業(yè)財務預算指標、國有資本經營預算指標之間產生差異時，需要進行協(xié)調。在預算編制過程中，往往會發(fā)生多次往返協(xié)調，它占用了預算編制的大量時間，在每個層次都存在。為避免預算協(xié)調過程的主觀隨意性，增加協(xié)調、修正的客觀依據(jù)，并盡量減少協(xié)調工作量，應建立嚴格的預算編制審查制度。審查既包括自我審查，也包括來自上層機構的審查。審查內容主要是審查預算草案是否符合預算原則，查看預算目標是否能夠實現(xiàn)，是否與上級預算單位的目標一致，其內容是否與其他預算單位的預算內容協(xié)調等。 首先，由各國有控股、參股企業(yè)按上級下達的預算建議

20、指標，根據(jù)本企業(yè)近期的實際數(shù)據(jù)資料，結合發(fā)展、變化的各種因素及條件預測各個財務指標，要求這些指標是經過努力可以實現(xiàn)的目標值，并符合相關預算原則。其次，各控股參股企業(yè)根據(jù)目標值編制基礎財務預算，上報國有資本營運公司。國有資本營運機構應認真審核各個單位報來的財務預算報表，審查各個收支項目的合理性和準確性，保證所有基礎數(shù)據(jù)資料的真實性和可靠性，這是國有資本經營預算合理編制的關鍵。營運公司根據(jù)各控股參股企業(yè)報來的經審查、核實無誤的基礎財務預算，再匯總編制國有資本經營預算，經自審后上報國資委。最后，國資委在對其進行嚴格審查后再匯總編制國有資本經營總預算，經自審后報人大審批。 (三)國有資本經營預算的執(zhí)行

21、與監(jiān)督 國有資本經營預算經人大批準后，必須嚴格遵照執(zhí)行。預算的執(zhí)行可以分為兩個層次：一是國資委嚴格執(zhí)行國有資本經營預算；二是國有資產經營機構嚴格執(zhí)行國有資本經營預算。因為國有資本經營預算是二級預算體系，國資委和國有資產經營機構分別構成了預算的一二級執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規(guī)模，必須嚴格遵照預算法案執(zhí)行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序向人大遞交預算調整方案，經人大審核通過后方可對預算法案進行調整。 國有資本經營預算的監(jiān)督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權對國資委進行監(jiān)督；第二層次是各級

22、財政部門對國有資本經營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監(jiān)督；第三層次是各級國資委對國有資本經營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國資委作為一級執(zhí)行主體對預算的具體執(zhí)行者，二級執(zhí)行主體國有資產經營機構進行監(jiān)督。 這樣，國有資本經營預算的執(zhí)行與監(jiān)督就構成了“兩級執(zhí)行，三層監(jiān)督”的監(jiān)管體制。 (四)國有資本經營預算的審計 預算年度結束之后，各國有資產經營機構就預算執(zhí)行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統(tǒng)一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經營決算進行審計，或者由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。 在國有資本經營預算的整套監(jiān)管體系中，有三

23、個方面需要重點突出。1 要強調國有資本經營預算的法律地位。只有使國有資本經營預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占挪用等問題的發(fā)生。2 要強化人大的執(zhí)法監(jiān)督權。人大在預算的批準、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監(jiān)督。3 要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。對預算執(zhí)行及決算進行審計，是預算監(jiān)督的重要內容。人大應加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門，對下屬國有資產經營機構進行審計。 四、建立健全國有資本經營預算制度的建議 (一)完善國有資本經營預算管理的收益收繳制度 國有資本經營預算編制的前提條件是要掌握一定規(guī)模數(shù)額的國有資本收益。因此，要著重加強國有資本收益的管理。 由于國有企業(yè)發(fā)展的歷史、所處的行業(yè)和產業(yè)結構、市場前景等諸多差異，地方國有企業(yè)的資產狀況不盡相同，制定國有資本收益收繳制度時必須認真研究和考慮這些問題，應當在大原則一致的前提下，制定適合本地區(qū)實際的國有資本收益