關(guān)于市政公用設(shè)施投融資制度現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)策略

1、    關(guān)于市政公用設(shè)施投融資制度現(xiàn)狀及應(yīng)對(duì)策略            作者：蔡建美時(shí)間：2010-5-7 10:33:00                      論文摘要：城市化進(jìn)程加快了城市市政公用設(shè)施建設(shè)的步伐，但投融資

2、已成為制約市政公用設(shè)施建設(shè)的瓶頸，文章析了我國(guó)城市市政公用設(shè)施投融資制度現(xiàn)狀存在的問題，然后針對(duì)有關(guān)問題給出了建立投融資模式創(chuàng)新保障機(jī)锏的建議。論文關(guān)鍵詞：市政公甩設(shè)施投融膏制度現(xiàn)狀對(duì)策1市政公用設(shè)施的概念所謂城市市政公用設(shè)施，實(shí)際上是指城市基礎(chǔ)設(shè)施中，由國(guó)家城市建設(shè)行政主管部門(建設(shè)部)分工進(jìn)行行業(yè)管理，由城市政府組織實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理的部分。按照我國(guó)現(xiàn)行的部門管理分工，城市市政公用設(shè)施包括城市供水、供氣、供熱、公共交通等城市公用事業(yè)；城市道路、排水、污水處理、防洪、照明等市政工程；城市市容、公共場(chǎng)所保潔、垃圾處理、公共廁所等市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)；城市園林、綠化等園林綠化業(yè)。2我國(guó)市政公用設(shè)施投融資

3、制度現(xiàn)狀及存在問題在整個(gè)投融資體制改革的大背景下，市政公用設(shè)施投融資體制改革也不斷探索，大體經(jīng)歷了3個(gè)階段，取得了初步的成果。第一階段，20世紀(jì)70年代末和80年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的框架內(nèi)，中共中央和國(guó)家計(jì)委提出“綜合開發(fā)城市的方針，加強(qiáng)了市政公用設(shè)施的重要地位和作用使城建資金得到保障。第二階段，20世紀(jì)90年代到2001年止，進(jìn)一步推進(jìn)投融資體制改革，注重各項(xiàng)制度建設(shè)。繼續(xù)推進(jìn)使用費(fèi)和公用事業(yè)價(jià)格改革。第三階段，2001年以來，隨著我國(guó)成功加人世界貿(mào)易組織，城市化進(jìn)程加快，市政公用設(shè)施投融資體制改革步伐也加快了。雖然我國(guó)市政公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了可喜的成果，但是市政公用設(shè)施投融資制度現(xiàn)狀仍然

4、存在很多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。21政府職能不清晰雖然改革多年，我國(guó)政府職能并沒有完全轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本上仍沿用著傳統(tǒng)的行政審批制，一般程序是，建設(shè)部門提出項(xiàng)目建議書和可行性報(bào)告，計(jì)劃部門審批后制定投資額度和投資計(jì)劃，財(cái)政部門再劃撥資金交給建設(shè)單位組織建設(shè)。政府既充當(dāng)著社會(huì)管理者又充當(dāng)著國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，缺乏有效的間接調(diào)控手段，經(jīng)常進(jìn)行的還是直接具體的管理。各審批部門管理職能交叉，投資決策科學(xué)化水平不高，審批方式和內(nèi)容也沒有根本性改變。這種多頭管理十分粗放，有時(shí)連主管部門也不知道自己管理著多少資產(chǎn)。22政府壟斷，投資主體單一基礎(chǔ)設(shè)施政府壟斷是我國(guó)現(xiàn)階段能采取的保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、避免

5、盲目競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要手段之一，然而也是基礎(chǔ)設(shè)領(lǐng)域眾多弊病的“萬惡之源”。我國(guó)自上世紀(jì)80年代開始逐步進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革，試圖政企分開、打破壟斷經(jīng)營(yíng)，引入合理競(jìng)爭(zhēng)。至今電力、鐵路、電信等行業(yè)在形式上也撤銷了行政設(shè)置，形成了一批并存的公司，但這些公司由于歷史原因，在資產(chǎn)、人事、利益分配等重大方面仍受政府控制，所有公司的主人都是國(guó)家，不可能做到完全意義上的競(jìng)爭(zhēng)。在自來水、煤氣等城市公用設(shè)施領(lǐng)域，改革程度還要更淺一些，許多地方還沒有實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作。23缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制我國(guó)許多地方投資軟環(huán)境很差，政策透明度很低，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體系中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用。融資方案的競(jìng)爭(zhēng)和比選制度還

6、沒有真正建立起來，項(xiàng)目投資主體主要是由政府指定項(xiàng)目施工公開競(jìng)爭(zhēng)招投標(biāo)的比例偏低，招標(biāo)制度不完善，有的項(xiàng)目名義上是招標(biāo)，實(shí)際上還是定向選擇建設(shè)者。國(guó)家計(jì)委(現(xiàn)發(fā)改委)曾組織重大項(xiàng)目稽查辦和各省、市自治區(qū)計(jì)委(現(xiàn)發(fā)改委)對(duì)89個(gè)國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目2000年以來的招投標(biāo)情況進(jìn)行了專項(xiàng)稽查，稽查結(jié)果表明，該招標(biāo)不招標(biāo)、虛假招標(biāo)、規(guī)避公開招標(biāo)、人情標(biāo)、化整為零、轉(zhuǎn)包分包情況十分嚴(yán)重。    3市政公用設(shè)施投融資制度應(yīng)對(duì)策略31轉(zhuǎn)變政府職能，完善社會(huì)投融資制度政府真正退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域，鼓勵(lì)社會(huì)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施中營(yíng)利性投資領(lǐng)域。不具備盈利性的項(xiàng)目政府要?jiǎng)?chuàng)造條件使其具備社會(huì)

7、資金投資的條件。在我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，有必要放松政府對(duì)一些盈利性、競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目的壟斷性管制，不與民爭(zhēng)利，用投資回報(bào)前景好的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目吸引社會(huì)資本、民間資本或外資等非公有制經(jīng)濟(jì)成分的進(jìn)入。實(shí)現(xiàn)政府放松管制的基本途徑就是“退出”，即政府要認(rèn)識(shí)到自己不可能通過財(cái)政、國(guó)債等包辦一切市政基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)與發(fā)揮社會(huì)的作用，使政府角色從具體的項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥硇枨箢A(yù)測(cè)和總濰規(guī)劃布局的監(jiān)管者。32消除政府壟斷，培育投融資主體多元化對(duì)壟斷較強(qiáng)的行業(yè)必須逐步打破壟斷、消除壟斷，有條件的可以實(shí)行多家經(jīng)營(yíng)，向社會(huì)投資者開放，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入程度，以競(jìng)爭(zhēng)促發(fā)展，以競(jìng)爭(zhēng)促投資。目前我國(guó)市政公用設(shè)施

8、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中很少有國(guó)有企業(yè)資本和民營(yíng)企業(yè)資本參與，主要原因是目前對(duì)企業(yè)資本和民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資活動(dòng)存在很多投資壁壘使得社會(huì)資本很難介入。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)投資融資能力的提高，政府應(yīng)當(dāng)采取措施鼓勵(lì)和擴(kuò)大民間資本和企業(yè)資本的所有者進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)并承擔(dān)建成后的經(jīng)營(yíng)管理。對(duì)凡是具備行業(yè)準(zhǔn)入條件的企業(yè)，無論是國(guó)有還是私有、中央還是地方、國(guó)內(nèi)還是國(guó)外企業(yè)，均可成為市政公用設(shè)施的投資主體。對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資，在目前收益存在一定的不確定性的情況下，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)具有合理利潤(rùn)水平的價(jià)格與實(shí)際價(jià)格之間的差額，由政府進(jìn)行補(bǔ)償，通過以上方式，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)投資主體多元化。33

9、完善城市建設(shè)的招投標(biāo)制度。鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在市政公用設(shè)施項(xiàng)目投資建設(shè)過程中，對(duì)于設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備采購等一系列步驟均可廣泛采用公開招標(biāo)方式。實(shí)行公開招標(biāo)時(shí)，按照公開、公正、競(jìng)爭(zhēng)的原則，項(xiàng)目法人或招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)報(bào)告投票單位的資質(zhì)條件，財(cái)務(wù)狀況、有無承擔(dān)類似工程的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審核，經(jīng)資格審查合格的，方可參加投票在招投標(biāo)的過程中，應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督部門對(duì)工程招標(biāo)的監(jiān)督管理作用。市政公用設(shè)施的建設(shè)過程的招投標(biāo)，可以由項(xiàng)目法人公司具體負(fù)責(zé)。在這方面上海的運(yùn)作在全國(guó)來講是相對(duì)比較成熟的。比如上海軌道交通明珠發(fā)展有限公司在建設(shè)高架軌道明珠線工程時(shí)，就精心設(shè)計(jì)組織了招投標(biāo)程序。明珠線工程對(duì)19座車站的設(shè)計(jì)通過招標(biāo)被來自全國(guó)的9個(gè)設(shè)計(jì)院承擔(dān)，25公里高架橋梁和車站的施工經(jīng)營(yíng)激烈的競(jìng)爭(zhēng)由20多家單位承擔(dān)。這種方式有效地降低了工程設(shè)計(jì)建設(shè)成本，提高了質(zhì)量和效益。這些較好的事例和經(jīng)驗(yàn)均可以為其他城市學(xué)習(xí)和借鑒。34加強(qiáng)法制建設(shè)，保障基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體合法權(quán)益我國(guó)當(dāng)前的投融資法律法規(guī)體系不健全，至今仍沒有一部投融資方面的基本法律法規(guī)。具體到市政公用設(shè)施投融資領(lǐng)域，沒有健全、完善的法律體系，市政公用設(shè)施投融資改革和創(chuàng)新就無