淺論行政合同強制執(zhí)行的路徑

1、淺論行政合同強制執(zhí)行的路徑摘要: 德國和我國臺灣地區(qū)相關(guān)立法規(guī)定，行政合同訂有當(dāng)事人自愿接受執(zhí)行條款的，一方當(dāng)事人不履行行政合同時，另一方當(dāng)事人可不經(jīng)訴訟程序直接尋求強制執(zhí)行。該規(guī)定有利于在尊重公民、法人或者其他組織意愿的前提下提高行政效率和行政機關(guān)選擇行政合同方式的積極性，值得我國在修改行政訴訟法或者制定行政程序法時予以借鑒。在此之前，行政機關(guān)可通過提起民事訴訟或者依法將行政合同轉(zhuǎn)化為行政處分的方式，實現(xiàn)行政合同的執(zhí)行。 關(guān)鍵詞: 行政合同/行政強制執(zhí)行/自愿接受執(zhí)行/行政處分/行政訴訟 一、立法案例突顯的問題 眾所周知，行政行為具有執(zhí)行力，可不經(jīng)訴訟程序而直接強制執(zhí)行，民事合同則必須經(jīng)過訴

2、訟程序才能獲得強制執(zhí)行力。而行政合同，既具有行政行為的“行政性”，又具有民事合同的“合同性”，它是因為其“行政性”而獲得當(dāng)然的執(zhí)行力，還是因其“合同性”而必須經(jīng)過訴訟程序獲得執(zhí)行力，則是需要討論的問題。盡管中國現(xiàn)行立法上沒有行政合同的概念，但實踐中行政機關(guān)與公民、法人或者其他組織簽訂行政合同的現(xiàn)象較為普遍，其中的執(zhí)行問題也常常浮出水面。浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例規(guī)定的搬遷安置協(xié)議即是一個典型例證。 于2009年11月28日經(jīng)浙江省十一屆人大常委會第十四次會議審議通過的浙江省地質(zhì)災(zāi)害防治條例規(guī)定，發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害險情或者災(zāi)情，不宜采取工程治理措施的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)對該地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)域內(nèi)的學(xué)校、村（居

3、）民等組織實施搬遷。組織搬遷體現(xiàn)了政府以人為本，對人民群眾生命和財產(chǎn)安全負責(zé)的精神。但實踐中，村（居）民接受政府組織搬遷并入住政府提供的搬遷安置用房后，拒絕拆除原有房屋的現(xiàn)象時有發(fā)生，政府做了好事反而留下了難題。這一難題當(dāng)然需要予以化解，但顯然又不能通過“強硬”的方式化解。為此，條例規(guī)定：對村（居）民組織實施搬遷的，市、縣人民政府或者其委托的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)事先與需要搬遷的村（居）民簽訂搬遷安置協(xié)議，對村（居）民原有房屋的處置作出明確約定。 該搬遷安置協(xié)議在理論上屬行政合同。1若村（居）民不按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋，如何執(zhí)行，是立法過程中的一個熱點和焦點問題，曾考慮了三種

4、方案：一是提起訴訟后執(zhí)行判決。即規(guī)定：需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；逾期不拆除的，縣級人民政府可以依法向人民法院起訴。”二是直接申請強制執(zhí)行。即規(guī)定：“需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議約定的期限拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；逾期不拆除的，縣級人民政府可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。三是將行政合同轉(zhuǎn)化為單方行政行為后申請強制執(zhí)行。即規(guī)定：“需要搬遷的村（居）民已經(jīng)入住搬遷安置用房的，應(yīng)當(dāng)按照搬遷安置協(xié)議的約定拆除原有房屋以及其他建（構(gòu)）筑物；拒不拆除的，由縣級人民政府責(zé)令限期拆除；逾期

5、仍不拆除的，縣級人民政府可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！?在中國目前的法律框架內(nèi)，以上哪種方案可行，以及以上哪種方案更為符合行政法理，可供今后國家相關(guān)立法所采納，都是值得探討的問題。本文即對此作一簡要分析。 二、域外經(jīng)驗 事實上，以上三種方案在其他國家和地區(qū)有關(guān)行政合同的立法和實踐中均有采用。 德國行政法院法第40條第2款規(guī)定，行政合同的履行或者遵守請求權(quán)應(yīng)當(dāng)通過行政法院保護。這意味著，一般而言，行政機關(guān)無權(quán)像執(zhí)行行政行為那樣實現(xiàn)其合同請求權(quán)。如果合同當(dāng)事人拒不履行約定的給付義務(wù)，行政機關(guān)只能像公民那樣，向行政法院起訴。例如：合同約定行政機關(guān)頒發(fā)建設(shè)許可，建設(shè)人甲支付10000馬克。如果行政機

6、關(guān)拒絕頒發(fā)許可，甲只能提起要求發(fā)放許可的履行之訴；如果甲不繳納10000馬克，行政機關(guān)只能提起一般的給付之訴。2我國臺灣地區(qū)行政法上也認為，既然選擇了行政合同的行為方式，則后繼效果也應(yīng)隨之。即行政合同的履行問題如同民事合同應(yīng)當(dāng)經(jīng)訴訟程序解決。至于是民事訴訟程序還是行政訴訟程序，在2000年臺灣地區(qū)新行政訴訟法施行前后，有所不同。新行政訴訟法施行之前，行政訴訟僅有撤銷之訴，行政合同的履行問題無法納入行政訴訟范疇，僅能通過民事訴訟解決。而新行政訴訟法參照德國立法例，增加了一般給付之訴，并且與撤銷之訴不同，一般給付之訴的原告既可以是行政相對人，也可以是行政機關(guān)。因此，若當(dāng)事人不履行行政合同，另一方當(dāng)

7、事人（無論是行政機關(guān)還是相對人），均可向行政法院提起一般給付之訴的行政訴訟，并通過行政法院的判決執(zhí)行行政合同。3 行政合同通過訴訟途徑獲得執(zhí)行力在德國和我國臺灣地區(qū)僅是原則，例外情況是，若合同當(dāng)事人在訂立行政合同時明確約定接受強制執(zhí)行，合同不履行時，當(dāng)事人可以不經(jīng)訴訟程序而直接進入執(zhí)行程序。德國聯(lián)邦行政程序法第61條規(guī)定，在隸屬關(guān)系的行政合同中，合同當(dāng)事人即行政機關(guān)和公民可以約定接受合同的即時執(zhí)行。在具備法定要件時，該約定即成為強制執(zhí)行的依據(jù)，其目的是省略冗長的訴訟程序。是否接受強制執(zhí)行屬于行政相對人自治權(quán)和行政機關(guān)裁量權(quán)的范疇。但根據(jù)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，行政機關(guān)接受強制執(zhí)行需要監(jiān)督機關(guān)的批

8、準(zhǔn)，原因是需要保護行政機關(guān)的財政利益。公民一方接受強制執(zhí)行無需這樣的批準(zhǔn)。4臺灣地區(qū)行政程序法第148條第一項規(guī)定：“行政契約約定自愿接受執(zhí)行時，債務(wù)人不為給付時，債權(quán)人得以該契約為強制執(zhí)行之執(zhí)行名義?！毙枳⒁獾氖?，臺灣地區(qū)行政程序法的上述規(guī)定盡管是參照德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，但二者也有差別。按照德國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，可以自愿約定接受強制執(zhí)行的行政合同僅限于隸屬行政合同，水平行政合同不能作此約定。如何區(qū)分隸屬行政合同與水平行政合同，德國學(xué)者提出一個簡單的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即行政合同若是行政機關(guān)之間簽訂的，為水平行政合同，若是行政機關(guān)與公民之間簽訂的，尤其是行政機關(guān)為代替行政處分而與公民簽訂的行政

9、合同，則為隸屬行政合同。5而按照臺灣地區(qū)行政程序法的規(guī)定，無論是隸屬行政合同，還是水平行政合同，均可自愿約定接受強制執(zhí)行。法國行政法上認為，行政合同以滿足公共需要為目的，經(jīng)常與公務(wù)的實施有密切聯(lián)系，為了保障公務(wù)的正常實施，無論行政合同中雙方是否約定，行政機關(guān)對不履行合同義務(wù)的相對人可直接依據(jù)職權(quán)行使強制執(zhí)行權(quán)，而無須事先請求法院判決。6 并落實行政執(zhí)法責(zé)任制的情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改，解決制度落實中的“梗阻”現(xiàn)象，并建立監(jiān)督檔案。在此基礎(chǔ)上，采取普查或者重點抽查的方式進行檢查督導(dǎo)，對廳機關(guān)各業(yè)務(wù)處室和下級民政部門作出相應(yīng)的考核評價。二要啟動社會評議，協(xié)調(diào)外部監(jiān)督。為真實、全面、客

10、觀、公正地了解行政機關(guān)的執(zhí)法狀況和行政執(zhí)法責(zé)任制的實施效果，民政部門在推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作中，應(yīng)主動啟動社會評議機制。省民政廳聘請65名義務(wù)監(jiān)督員，對民政行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，還通過民意測驗、問卷調(diào)查、收集信息、座談了解等多種渠道，廣泛征求社會各界對民政廳法制環(huán)境和執(zhí)法形象進行評價。三要兌現(xiàn)獎勵措施，落實責(zé)任追究。行政執(zhí)法責(zé)任制對依法行政的激勵約束作用，最終體現(xiàn)在根據(jù)執(zhí)法狀況的好壞兌現(xiàn)獎懲上，這是民政部門在推進行政執(zhí)法責(zé)任制工作中應(yīng)當(dāng)督促落實的一項重要職責(zé)。從2008年起，省民政廳在全省民政系統(tǒng)開展城鄉(xiāng)困難群眾基本生活保障工作目標(biāo)責(zé)任制，并實施全程全方位跟蹤考核，對優(yōu)等的單位和個人給予一定的

11、物質(zhì)獎勵，調(diào)動了執(zhí)法人員的工作積極性。同時，對行政執(zhí)法責(zé)任進行追究，近10年來，對23人進行了行政追究，起到了一定的警示作用。 三是加強對行政執(zhí)法責(zé)任制工作的領(lǐng)導(dǎo)。民政部門行政執(zhí)法責(zé)任制的落實，主要取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視程度和有效的保障措施。首先是，注重強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。省民政廳黨組高度重視法制工作，堅持業(yè)務(wù)工作推進與法制建設(shè)跟進相結(jié)合，做到法制工作與業(yè)務(wù)工作同步部署、同步檢查、同步考核，真正把民政法制建設(shè)擺上重要位置。省民政廳為強化法制工作，于2008年9月成立政策法規(guī)處，工作職能從辦公室分離出來。并注重發(fā)揮法制機構(gòu)的作用，堅持重大決策和重要會議有法制機構(gòu)參與、重要文件由法制機構(gòu)審核把關(guān)、重點執(zhí)法環(huán)節(jié)由法制機構(gòu)實施監(jiān)督的原則。其次是，注重提高執(zhí)法人員的能力素質(zhì)。行政執(zhí)法責(zé)任制度的實行有效地促進了培訓(xùn)考核的經(jīng)常性和制度化。近年來，為了加強執(zhí)法人員的隊伍建設(shè)，省民政廳每年都制定廳領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)干部學(xué)法、用法計劃，還把法制建設(shè)的內(nèi)容列入廳黨組中心組學(xué)習(xí)的內(nèi)容。同時，積極組織機關(guān)干部參加民政部、省政府法制辦組織的各類法制培訓(xùn)班，并注重搞好本系統(tǒng)民政干部的法律知識培訓(xùn)，不斷提高各級民政部門的法制能力和水平。再次是，努力形成民政法制建設(shè)的新機制。省民政廳注